CC BY
23ИНСТИТУТ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ФОНДОВ: ПОНЯТИЕ, СТРУКТУРА, ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ
ШОГЕНОВ Ислам Радионович,
магистрант кафедры конституционного и муниципального права Кубанского государственного университета. E-mail: karnl@mail.ru
Аннотация: В статье рассматриваются вопросы такого относительно нового института избирательного права, как «избирательный фонд». Пристальное внимание уделено проблемам правового регулирования порядка формирования и расходования средств избирательных фондов партий и кандидатов, ответственности за нарушения финансирования избирательной кампании.
Abstract: The article examines this relatively new institution of suffrage as the "electoral fund". Careful attention is paid to the problems of legal regulation of the order of formation and expenditure of election funds of political parties and candidates accountable for violations of campaign finance.
Ключевые слова: Избирательный фонд, политические партии, государство, выборы, избирательное право, финансирование выборов.
Keywords: Election fund, political parties, state, elections, election law, financing of elections.
Конституция России определяет свободные выборы и референдум как высшие формы выражения власти народа. По справедливому замечанию Ю.А. Веденеева и В.И. Лысенко, социальная ценность выборов в том и состоит, что они являются одним из существенных моментов политического самоутверждения граждан, политической самоорганизации гражданского общества, обеспечивающими его автономию, юридически признанной за гражданами и их политическими объединениями возможностью быть субъектами государственной власти[1]. В этой связи особую актуальность приобретает вопрос о контроле за финансированием проведения выборов и референдума, и особо за избирательными фондами кандидатов и объединений, участвующих в избирательном процессе.
Впервые понятие «избирательный фонд» было упомянуто в Постановлении Центральной избирательной комиссии РФ от 27 октября 1993 г., которое разграничивало денежные средства, идущие на организацию проведения, т.е. денежный поток на финансирование избирательных комиссий и денежные средства, идущие на финансирование кандидатов, участвующих в избирательном процес-се[2]. Таким образом, был введен новый институт избирательного права - «институт избирательных фондов избирательных объединений и кандидатов в депутаты»[3]. Данное постановление регламентировало различный спектр вопросов по созданию и использованию избирательного фонда. Однако самым важным, пожалуй, является то, что создание избирательного фонда, согласно данному постановлению, было правом, но не обязанностью, это означало, что финансирование предвыборной агитации и избирательной кампании кандидата могло идти помимо избирательного фонда из других источников.
В 1994 году был принят Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав»[4], в соответст-
вии с которым право создавать избирательный фонд кандидата стало обязанностью. Этим законом устанавливались источники формирования избирательных фондов, перечень субъектов, которые не имели право добровольно жертвовать средства, предельные размеры средств, перечисляемых в избирательные фонды. В 1999 году в данный Федеральный закон были внесены изменения, касающиеся создания и функционирования избирательных фондов. Был установлен перечень лиц, которым запрещено вносить пожертвования в избирательные фонды, в том числе лицам, не достигшим совершеннолетия, в законе дано определение «анонимное пожертвование», также введена норма, запрещающая пожертвования юридическим лицам, которые зарегистрированы менее чем за год до дня голосования.
С принятием ныне действующего Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав»[5] институт избирательного фонда получил еще более детальную регламентацию. Однако и в новом законе так и не дано понятие «избирательного фонда». По этому поводу О.Г. Савченко отмечает, что «все предлагаемые на настоящий момент определения носят доктринальный характер, что является явным недостатком современного правового регулирования финансирования выборов»[6].
Вопрос определения понятия «избирательный фонд» имеет принципиальное значение, поскольку передача кандидату или политической партии денежных средств в крупных суммах, минуя соответствующий избирательный фонд, расходование таких средств в целях достижения на выборах определенного результата, а также внесение крупных пожертвований в избирательный фонд через подставных лиц оцениваются как уголовное преступление[7].
По мнению Д.В. Точкина: «Избирательный фонд в очень обобщенном смысле представляет собой совокупность денежных средств конкретной политической партии,
которые собираются и используются на финансирование избирательной кампании. Учреждение избирательного фонда не требует государственной регистрации и принятия учредительных документов, что коренным образом отличает его от всех известных российскому законодательству видов фондов»[8].
Е.И. Колюшин определяет его как «денежные средства на специальном избирательном счете кандидата, зарегистрированного кандидата либо избирательного объединения, которые аккумулируются и расходуются в установленном законодательством порядке»[9]. Д.Б. Катков и Е.В. Корчиго полагают, что избирательный фонд - это «форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансирования избирательной кампании кандидата, зарегистрированного кандидата, избирательного объединения»[10]. О.Г. Савченко, исследуя понятие избирательного фонда, формулирует следующее определение: «избирательный фонд - это денежные средства, имеющие строго целевое публичное назначение, ограниченный срок использования и обособляемые с помощью специального избирательного счета, на котором они аккумулируются и расходуются в установленном избирательным законодательством порядке»[11].
В работе Н.А. Михалевой, дается такой вариант понятия: «избирательный фонд - это денежные средства, которые используются для финансирования избирательной кампании. За счет избирательного фонда оплачивается работа сборщиков подписей в поддержку выдвинутого кандидата, печатание списков кандидатов от политических партий, сверхлимитное эфирное время, аренда залов для предвыборных встреч и другие расходы, связанные с проведением избирательной кампании»[12].
В учебной литературе последних лет определение «избирательного фонда» не получило должного отражения, в основном избирательный фонд характеризуется его целевым использованием. Так, например, в коллективной работе «Избирательное право России» дается определение «финансирование выборов» - «процессуальное обеспечение выборов, гарантированность и ответственность при обеспечении финансирования выборов. Проблемы финансирования выборов рассматриваются по действующему законодательству»[13]. Однако понятия «избирательный фонд» авторы не приводят.
Обобщая законодательство и точки зрения авторов, Д.М. Худолей выводит следующее определение, которое представляется логически обоснованным: «избирательный фонд является одним из институтов избирательного права, а также единственной формой финансирования избирательных кампаний кандидатов и избирательных
объединений на выборах... это обособленная совокупность денежных средств, размещенных на специальном избирательном счете в банке, открытом в установленном законом порядке, куда поступают средства из перечисленных законом возможных источников и впоследствии направляются кандидатами, избирательными объединениями на обеспечение установленных законом мероприятий, составляющих избирательную кампанию в целом»[14].
В соответствии с требованиями Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» все расходы, произведенные кандидатом, избирательным объединением в ходе его избирательной кампании, должны быть оплачены из средств соответствующего избирательного фонда. Однако практика проведения выборов свидетельствует о многочисленных финансовых нарушениях, допускаемых кандидатами и политическими партиями[15].
Порядок создания, поступления денежных средств, ликвидация и отчетность, т.е. основные положения, определяющие правовой режим избирательного фонда, обусловливаются нормами избирательного (публичного) права. Публично-правовой статус избирательного фонда получил закрепление в правоприменительной практике. В Определении Верховного Суда РФ от 8 июня 2000 г. по делу № 45 Г00-20[16] подчеркивается, что отношения, связанные с реализацией избирательных прав граждан, носят публично-правовой характер и не относятся к регулируемым гражданским законодательством отношениям, основанным на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников. На это же указывает и Е.И. Колюшин[17].
Помимо неопределенности с формулировкой понятия «избирательного фонда», существует и проблема отсутствия единого законодательного акта, который бы содержал единые правила создания и деятельности избирательных фондов. Так, нормы о создании и использовании избирательного фонда сегодня содержатся в различных законодательных и нормативных актах, что затрудняет эффективно использовать предоставленные права политическим партиям и самостоятельным кандидатам. Порядок создания и деятельности избирательного фонда при проведении выборов Президента, содержатся в законе «О выборах Президента Российской Федерации»[18], при проведении федеральных парламентских выборов применяются нормы, указанные в Федеральном законе 67-ФЗ[19], а также нормы Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Российской Федерации»[20], при проведении региональных выборов органов представительной власти субъекта РФ избирательный фонд создается на основе норм регионального законодательства, при проведе-
нии выборов муниципальных органов используются нормы федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»[21]. Нужно отметить, что не является обязательным создание кандидатом избирательного фонда при проведении выборов в органы местного самоуправления при условии, что число избирателей в избирательном округе не превышает пять тысяч и финансирование кандидатом своей избирательной кампании не производится. В этом случае кандидат уведомляет соответствующую избирательную комиссию об указанных обстоятельствах.
На страницах специализированной печати выдвинуто мнение о кодификации избирательного законодательства. Так, А.Н. Чашин отмечает, что «дублируемый нормативный материал содержится в статьях, составляющих более 88 - 95% содержания соответствующих Законов. Чрезмерное и необоснованное дублирование статей является достаточным доказательством необходимости проведения срочной кодификации этой отрасли законодательства с принятием кодекса РФ о выборах и референдуме»[22].
Тем не менее, порядок формирования избирательных фондов кандидатов и политических партий на президентских и парламентских выборах четко определен избирательным законодательством.
Существует пять законных источников финансирования избирательных фондов:
1) собственные средства кандидата в Президенты РФ, внесенные в его избирательный фонд. В совокупности они не могут превышать 10% от предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда кандидата;
2) средства, выделенные кандидату выдвинувшей его партией (не более 50% от предельной суммы всех расходов из средств фонда);
3) собственные средства политической партии, выдвинувшей список кандидатов в депутаты Государственной Думы (не более 50% от предельной суммы всех расходов из средств фонда партии);
4) добровольные пожертвования граждан, безвозмездно внесенные на специальный избирательный счет кандидата в Президенты РФ либо политической партии (выдвинувшей кандидата в Президенты РФ либо список кандидатов в депутаты Государственной Думы). Сумма таких пожертвований от одного гражданина в совокупности не может превышать 1,5% от предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда;
5) добровольные пожертвования юридических лиц,
т.е. безвозмездное перечисление денежных средств со своего расчетного счета на специальный избирательный счет кандидата в Президенты РФ, политической партии, выдвинувшей кандидата в Президенты РФ либо список кандидатов в депутаты Государственной Думы.
Одним из субъектов формирования средств избирательных фондов являются политические партии. Как отмечает Н.Ю. Турищева, объем правомочий политической партии на выборах разного уровня не является одинаковым, а зависит, прежде всего, от того, на каком уровне (федеральном, региональном или местном) произошло выдвижение кандидатов, списка кандидатов и кто выступил в качестве избирательного объединения: партия в целом или же ее региональное (местное) отделение. Указанные правомочия касаются, в том числе права представлять избирательное объединение во взаимоотношениях с другими участниками избирательного процесса, осуществлять финансирование избирательной кампании[23].
Средства избирательных фондов имеют целевое назначение и могут быть использованы только на те цели, которые определены федеральным законодателем: обеспечение мероприятий, направленных на сбор подписей избирателей в поддержку выдвинутого кандидата (списка кандидатов); предвыборную агитацию; оплату других работ (услуг), непосредственно связанных с проведением избирательной кампании. По итогам избирательных кампаний кандидаты (партии) обязаны предоставить итоговый финансовый отчет о размере своего избирательного фонда, обо всех источниках его формирования, а также обо всех расходах, произведенных за счет средств своего избирательного фонда.
Предельная сумма всех расходов из средств избирательного фонда политической партии не может превышать 700 миллионов рублей, а из средств избирательного фонда кандидата - 15 миллионов рублей. Предельная сумма всех расходов из средств избирательного фонда регионального отделения политической партии составляет от 15 до 100 миллионов рублей - в зависимости от числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего субъекта Российской Федерации[24].
Таким образом, привлечение и использование частных средств в российском избирательном процессе полностью зависит от создания избирательного фонда - единственного источника материального обеспечения кандидатов и избирательных объединений на выборах федерального и регионального уровня, в связи с чем процедура его создания и функционирования требует своей детальной регламентации на выборах всех уровней.
Библиография:
1. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / Отв. ред. А.В. Иванченко. М., 1999. С. 14.
2. О денежных средствах избирательных комиссий и фондов по выборам в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 году: Постановление ЦИК России от 27 октября 1993 г. № 13 // Сборник законодательных актов Российской Федерации и других документов по вопросам выборов и всенародного голосования (сентябрь 1993 - декабрь 1994). М., 1994. С. 160-169.
3. Выборы в Государственную Думу: правовые проблемы / Отв. ред. В.И. Васильев, А.Е. Постников. М., 1995. С. 65.
4. Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 06.12.1994 № 56-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1994. № 33. Ст. 3406.
5. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 28.12.2016) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253; 2017. № 1 (Ч. I). Ст. 15.
6. Савченко О.Г. Место избирательного фонда в структуре имущества политической партии // Гражданское право. 2011. № 2. С. 23-25.
7. Турищева Н.Ю. Преступления против избирательных прав и права на участие в референдуме: уголовно-правовой анализ и перспективы совершенствования законодательного описания (по материалам Краснодарского края). Дис. ... канд. юрид наук. Краснодар, 2007. С 154.
8. Точкин Д.В.Природа и понятие избирательного фонда при финансировании федеральных избирательных кампаний политических партий // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 9. С. 10.
9. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / Под ред. А.А. Вешнякова. М., 2003. С. 401.
10. Катков Д.Б., Корчиго Е.В. Избирательное право: вопросы и ответы. М., 2001. С. 115.
11. Савченко О.Г. Место избирательного фонда в структуре имущества политической партии // Гражданское право. 2011. № 2. С. 23-25.
12. Михалева Н.А. Парламентские и президентские выборы в России (в вопросах и ответах). М., 2012.
13. Избирательное право России / В.О. Лучин, В.Н. Белоновский, Т.М. Пряхина, Н.Д. Эриашвили, М.В. Максютин, В.В. Шуленин; М., 2008. С. 383.
14. Худолей Д.М. Понятие избирательного процесса // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2015. № 2. С. 18-28.
15. Турищева Н.Ю. К вопросу о нарушении порядка финансирования избирательной кампании, кампании референдума: перспективы совершенствования законодательного описания // Российский судья. 2008. № 4. С. 37.
16. Определение Верховного Суда РФ от 08.06.2000 № 45 Г00-20 // Вестник ЦИК России. 2000. № 21.
17. Колюшин Е.И. Судебная защита избирательных прав граждан. М., 2005. С. 102.
18. О выборах Президента Российской Федерации: Федеральный закон от 10.01.2003 № 19-ФЗ (ред. от 13.07.2015) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 2. Ст. 171; 2015. № 29 (Ч. I). Ст. 4357.
19. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 28.12.2016) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253; 2017. № 1 (Ч. I). Ст. 15.
20. О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Федеральный закон от 22.02.2014 № 20-ФЗ (ред. от 28.12.2016) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 8. Ст. 740; 2017. № 1 (Ч. I). Ст. 15.
21. Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления: Федеральный закон от 26.11.1996 № 138-ФЗ (ред. от 04.06.2014) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 49. Ст. 5497; 2014. № 23. Ст. 2931.
22. Чашин А.Н. Предпосылки кодификации избирательного законодательства // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 4. - С. 40-41.
23. Турищева Н.Ю. Политическая партия как субъект избирательного процесса регионального уровня // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 5. С. 37.
24. Безруков А.В. Парламентское право и парламентские процедуры в России. М., 2015. С. 164.
