CC BY
142
УГОЛОВНОЕ ПРАВО И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2015. № 4 (45). С. 141-146.
УДК 343
УГОЛОВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПО ОТЕЧЕСТВЕННОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ ЗА НАРУШЕНИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН И ПОРЯДКА ФИНАНСИРОВАНИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ КАМПАНИИ В ПЕРИОД 1917-1996 гг.
CRIMINAL LIABILITY OF DOMESTIC LEGISLATION FOR VIOLATION OF ELECTORAL RIGHTS OF CITIZENS AND THE ORDER OF ELECTION CAMPAIGN FUNDING IN THE PERIOD 1917-1996
И. И. ВИСТ, М. С. ФОКИН (I. I. WHIST, M. S. FOKIN)
Описывается становление уголовной ответственности за нарушение порядка финансирования избирательной кампании и избирательных прав граждан в период 1917-1996 гг., являющееся отражением развития политической системы и политического режима нашего государства. В рамках исследования развития избирательного законодательства подчеркивается важная роль контроля со стороны государства как избирательного процесса, так и последующей лигитимности сформированных органов государственной власти и местного самоуправления.
Ключевые слова: избирательное право; избирательный процесс; выборы; нарушение порядка финансирования.
Formation of criminal liability for violation of campaign financing and citizens electoral rights during the period of 1917-1996 was a reflection of the political system and the political regime of our country. The study of electoral legislation promotes understanding of the state control importance both as the election process and the subsequent legitimacy of the state and local authorities formed.
Key words: suffrage; the electoral process; elections; violation of the procedure of funding.
На каждом этапе исторического развития государства выборным мероприятиям были свойственны свои характерные черты, которые отражали традиции и обычаи государственной жизни.
Наиболее примечателен период реформирования норм, посвященных защите избирательных прав, который проходил в рамках советской правовой системы. Несмотря на особенности политического устройства и партийного «плюрализма», данный этап атрибутивно связан с целым рядом историкоправовых актов, представляющих исследовательский интерес.
Безусловно, немаловажную роль в формировании избирательного законодательства
рассматриваемого периода сыграло принятие Конституции РСФСР 1918 г. В ст. 70 было указано, что порядок проведения выборов определялся местными Советами в соответствии с инструкцией Всероссийского центрального исполнительного комитета Советов. Однако, как справедливо отмечает В. В. Вискулова, ни одна из инструкций, регулирующих в последующие годы выборный процесс на союзном и республиканском уровнях, не уделяла должного внимания вопросам его финансового обеспечения [1]. Объяснение этому следует искать как в нежелании придавать публичности сам факт расходования средств на эти цели, так и в сращивании трудовых функций с обязательным
© Вист И. И., Фокин М. С., 2015
141
И. И. Вист, М. С. Фокин
участием для части граждан в работе избирательных комиссий на безвозмездной основе.
Помимо прочего, исходя из распространенных в этот период политических репрессий, многие положения Конституции РСФСР 1918 г. содержали нормы, ограничивающие права граждан избирать и быть избранными.
В частности, в соответствии со ст. 65 Конституции РСФСР 1918 г. лишались избирательных прав:
- лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли;
- лица, живущие на нетрудовой доход, как-то: проценты с капитала, доходы с предприятий, поступления с имущества и т. п.;
- частные торговцы, торговые и коммерческие посредники;
- монахи и духовные служители церквей и религиозных культов;
- служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома;
- лица, признанные в установленном порядке душевнобольными или умалишенными, а равно лица, состоящие под опекой:
- лица, осужденные за корыстные и порочащие преступления на срок, установленный законом или судебным приговором [2].
Таким образом, следует согласиться с мнением В. В. Брязгунова в том, что «...зачастую лишение избирательных прав не было связано с нарушением закона» [3]. Действительно, в основном граждане, лишенные прав, относились к буржуазии. В связи с этим основные идеи и положения законодателя рассматриваемого периода были направлены именно на ограничение доступа к избирательному процессу для данной категории лиц.
Первый Уголовный кодекс РСФСР 1922 г. (далее - УК РСФСР 1922 г.) определил уголовную ответственность в сфере выборов в виде нормы, содержащейся в ст. 104: «Участие в выборах в Советы лица, не имеющего на то законного права» [4]. То есть вначале был установлен запрет, ответственность за его игнорирование была установлена позже. Виновный за совершение подобного рода общественно опасных деяний наказывался принудительными работами на срок не ниже трех месяцев. Однако полагаем, что законодатель по-прежнему ограничился лишь «об-
щей нормой». Это можно объяснить тем, что процесс «участия в выборах» подразумевает возникновение избирательных правоотношений на различных стадиях избирательного процесса. Следует отметить, что преступления подобного рода рассматривались как го -сударственные преступления, и видовым объектом преступных посягательств считался порядок управления, представляющий собой правильное функционирование подчиненных органов управления или народного хозяйства, что вполне отвечало иерархии ценностей рассматриваемого исторического периода.
В дальнейшем политика советского государства в направлении развития ограничения в избирательных правах не изменилась, а лишь имела тенденцию к ужесточению уголовно-правовых санкций против «лишенцев».
С введением в действие Уголовного кодекса РСФСР 1926 г. [5] (далее - УК РСФСР 1926 г.) законодатель усилил меры уголовной ответственности за участие в выборах в Советы лица, не имеющего на то законного права, в виде наказания до шести месяцев принудительных работ или штрафа до 500 руб. (ст. 91 УК РСФСР 1926 г).
В 1929 г. в связи с принятием постановления ВЦИК и СНК [6] в действующий в то время УК РСФСР 1926 г. были внесены изменения и дополнения. Прежде всего это коснулось ст. 911, которая приняла следующую редакцию: «Воспрепятствование со
стороны нанимателя в сельских местностях осуществлению лицами наемного труда принадлежащих им избирательных прав». Виновный за совершение такого рода деяния подлежал наказанию в виде принудительных работ на срок до шести месяцев или штрафа до 500 руб. Примечательно, что данное положение предусматривало ответственность за совершение подобных деяний в отношении трех и более лиц, и виновный наказывался принудительными работами на срок до одного года или штрафом до 100 руб.
Следует заметить, что такие изменения стали первым опытом советского законодателя в установлении уголовной ответственности за воспрепятствование осуществлению избирательных прав.
После принятия Конституции СССР 1936 г. произошла ликвидация института лишения избирательных прав, в связи с чем
142
Уголовная ответственность по отечественному законодательству за нарушение избирательных прав...
возникли предпосылки к созданию новой избирательной системы.
В целях совершенствования и законности проведения выборов постановлением ЦИК СССР 9 июля 1937 г. было принято Положение о выборах в Верховный Совет Союза ССР [7], которое существенным образом изменило отношение законодателя к вопросам установления уголовной ответственности за нарушения избирательных прав граждан СССР. Так, в ст. 111 данного нормативного акта указывалось: «Всякий, кто путем насилия, обмана, угроз или подкупа будет препятствовать гражданину СССР в осуществлении его права избирать и быть избранным в Верховный Совет СССР, карается лишением свободы на срок до двух лет». Таким образом, законодатель определил способы нарушения основных избирательных прав гражданина - насилие, обман, угроза, подкуп. Подобное нововведение стало значительным шагом законодателя советского времени на пути к расширению сферы уголовно-правового регулирования избирательных правоотношений. Итак, из нормы явствует, что законодатель преследует тенденцию к ужесточению уголовной ответственности за нарушение избирательных прав граждан.
Вопрос финансового обеспечения избирательного процесса в советском законодательстве впервые получил закрепление в Положении о выборах в Верховный Совет РСФСР от 11 декабря 1950 г. Согласно ст. 12 данного положения расходы, связанные с проведением выборов высшего органа государственной власти РСФСР, производились за счет государства [8]. Примечательно, что, так же как и в дореволюционный период, финансирование выборов осуществлялось только за счет государственных средств.
Следующий этап реформ уголовного законодательства связан с принятием Уголов-ного кодекса РСФСР 1960 г. [9] (далее - УК РСФСР 1960 г.). В гл. 4 «Преступления против политических и трудовых прав граждан» законодатель определил ответственность за воспрепятствование осуществлению избирательного права (ст. 132) и подлог избирательных документов или неправильный подсчет голосов (ст. 133). Немного видоизменив ответственность (наказание исправительными работами на срок до одного года), иных
принципиальных изменений, дополнений данный нормативный правовой акт не внес.
По-прежнему законодательное регулирование финансирования выборов продолжало отсутствовать. Лишь с принятием Конституции СССР 1977 г. финансирование стало находиться в введении органов государственной власти и проводилось за счет государственных средств без привлечения материальных ресурсов частных лиц. Так, в п. 3 ст. 100 Конституции СССР 1977 г. указывалось, что «с целью обеспечения равных условий для каждого кандидата в народные депутаты расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов народных депутатов, производятся соответствующей избирательной комиссией из единого фонда, создаваемого за счет государства, а также добровольных взносов предприятий, общественных организаций, граждан» [10]. Следовательно, четкие рамки существования и законодательной урегулированности институт финансирования приобрел лишь в 1977 г. Однако можно отметить слабое развитие института финансирования в сфере избирательных правоотношений и явную недооценку его важности со стороны государства.
Принципиальная позиция государства не изменилась в дальнейшем. С принятием Закона о выборах в Верховный Совет РСФСР 1978 г. [11], а также Закона РСФСР от 27 октября 1989 г. «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР» [12] финансирование также стало осуществляться за счет государственных средств. Отличие данных нормативных правовых актов состоит лишь в том, что в 1989 г. законодатель конкретнее изложил вопрос материального обеспечения выборов, указав в ст. 13: «...финансирование или материальная поддержка кандидатов в депутаты предприятиями, учреждениями, организациями, государственными и общественными органами, отдельными гражданами не допускается. Кандидаты в народные депутаты местных Советов, их доверенные лица и избиратели не несут расходов, связанных с подготовкой и проведением выборов». Здесь законодатель не назвал конкретной меры ответственности за совершение подобных действий. Необходимо отметить, что в законе предусматривалось положение о невозможности участия
143
И. И. Вист, М. С. Фокин
в выборах лица, одновременно состоящего на государственной службе и участвующего в качестве депутата какого-либо законодательного органа. Государственные и муниципальные служащие, желающие принять участие в выборах, были обязаны за пять месяцев до дня голосования сложить свои полномочия. Таким образом, законодатель преследовал цель избежать возможности со стороны кандидатов, замещавших государственную должность, использовать свое должностное и (или) служебное положение в корыстных целях. Примечательно, что в соответствии с Законом РСФСР от 27 октября 1989 г. на кандидатов распространялся принцип неприкосновенности, без согласия Центральной избирательной комиссии по выборам народных депутатов РСФСР они не могли быть привлечены к уголовной ответственности, арестованы или подвергнуты мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке [13]. Соответственно, можно вести речь о получении кандидатами иммунитетов, существенно затрудняющих привлечение их к уголовной ответственности в случае совершения ими преступлений против избирательных прав граждан.
5 июня 1996 г. был принят Уголовный кодекс Российской Федерации [14] (далее -УК РФ 1996 г.), который вступил в законную силу лишь с 1 января 1997 г. Однако нормы, устанавливающие ответственность за незаконное финансирование в сфере выборов, по-прежнему отсутствовали. Можно предположить, что, по мнению законодателя, правоприменитель не нуждался в закреплении таких действий в нормах Уголовного кодекса и, следовательно, в признании их общественно опасными. Такая необходимость возникла лишь в 2003 г. Хотя ранее, в 1995 г., законодатель расширил сферу возможности для кандидатов в отношении формирования собственных избирательных денежных фондов [15], одновременно устанавливая четкие меры ответственности за любые отступления от нарушений финансовой дисциплины выборов, квалифицируя их как «непредставление кандидатом, лицом, избранным депутатом, сведений о размерах поступлений (пожертвований) в избирательные фонды». Виновный за совершение такого рода действий наказывался штрафом от 10 до 100 МРОТ. В отно-
шении незаконного принятия кандидатом пожертвований от иностранного государства, гражданина или организации виновному грозило наказание в виде штрафа в сумме трехкратных размеров пожертвований и конфискации предметов пожертвований. Иных мер, устанавливающих ответственность за нарушение порядка финансирования, не предусматривалось. Как видим, законодатель вновь не усматривал общественной опасности таких действий. На этот счет Е. И. Колюшин отмечал, что такая административная ответственность не реализовывалась в полной мере. Это происходило по той причине, что финансовые отчеты соответствующих кандидатов не публиковались из-за недостатка средств на публикации, что, в свою очередь, служило не в пользу определения виновности лица, осуществившего такие нарушения [16]. Таким образом, меры административноправовой ответственности не способны были в полной мере обеспечить законность финансовых операций на выборах.
Вместе с тем указанные виды юридической ответственности были недостаточными для должного обеспечения защиты избирательных прав граждан и выборного законодательства в сфере финансирования выборов. В силу естественного развития института финансирования избирательной кампании назрела потребность в регламентации ответственности за преступления в сфере финансирования выборов в нормах уголовного законодательства. Такая необходимость была продиктована, во-первых, стремительным развитием многопартийности в России и, во-вторых, быстрым ростом расходов на проведение выборного процесса.
Например, если в 1993 г. избирательные объединения и блоки, по официальным данным, израсходовали на выборах в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации сумму, эквивалентную 4,5 млн дол., то в 1999 г. она составила более 14 млн дол., а с учетом расходов избирательных комиссий, кандидатов в одномандатных избирательных округах парламентские выборы 1999 г. стоили свыше 2,1 млрд руб. (более 80 млн дол.) [17]. Финансовые затраты на выборы в Государственную Думу четвертого созыва 2003 г. составили 2,8 млрд руб. [18]. В связи с этим вопрос о прозрачности фи-
144
Уголовная ответственность по отечественному законодательству за нарушение избирательных прав...
нансирования и открытости финансовых отчетов политических партий, блоков и объединений, а также создании мер, ограничивающих такие затраты, наиболее остро встал в 2003 г.
Ввиду изложенных обстоятельств Президент Российской Федерации В. В. Путин инициировал принятие Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 94-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» [19]. Согласно указанному законопроекту была введена в действие ст. 1411 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 УК РФ, предусматривающая уголовную ответственность за нарушение порядка финансирования избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, избирательного блока, деятельности инициативной группы по проведению референдума или группы участников референдума (далее - уголовная ответственность за нарушение порядка финансирования избирательной кампании).
Появление данной нормы обосновывалось систематически допускаемыми злоупотреблениями в процессе создания и расходования средств избирательных фондов и фондов референдума, а также в ходе подведения итогов голосования. В Пояснительной записке к вышеназванному закону указывается, что меры административно-правового воздействия в данной области не позволяют в полной мере пресечь нарушения установленного порядка предвыборной агитации и агитации по вопросам референдума [20]. В юридической литературе отмечается, что неофициальная часть задействованных в избирательной кампании денежных средств значительно превышает допустимый по закону размер избирательного фонда. Теневое финансирование данного процесса составляет 95-97 % от общего объема потраченных на предвыборную деятельность денежных средств [21]. Таким образом, принятие обозначенной новеллы в области законодательного регулирования финансового потока материальных средств в избирательном процессе способствует правильному ходу избирательного процесса без малейших отступлений от правовых регламентов и норм.
Подводя итог вышеизложенного, следует констатировать, что вплоть до принятия УК РФ 1996 г. вопрос уголовно-правового
регулирования финансирования выборов решался законодателем через фиксации «общих норм», устанавливающих ответственность за проведение выборов: в дореволюционный, советский периоды «финансирование» как составная часть выборов отсутствовало в силу ненадлежащего развития самого процесса проведения выборов. Однако, на наш взгляд, можно говорить об историческом зарождении и развитии некоторых из способов незаконного финансирования избирательной кампании, таких как подкуп субъектов избирательного процесса и злоупотребление должностным и (или) служебным положением посредством использования административного или материального ресурса.
1. Вискулова В. В. Финансирование федеральных выборов в России: соотношение публично-правового и частного начал (конституционно-правовое исследование) : дис. ... канд. юрид. наук. - Благовещенск, 2004. - С. 52.
2. Конституция Российской Советской Федеративной Социалистической Республики: принята V Всероссийским съездом Советов в заседании от 10 июля 1918 г. // Собрание Узако -нений РСФСР. - 1918. - Отдел I. - № 51. -Ст. 582.
3. Брязгунов В. В. Вопросы юридической ответственности и лишение избирательных прав в советском законодательстве 1920-х годов // Государственная власть и местное самоуправление. - 2010. - № 6. - С. 44.
4. Сборник документов по истории уголовного законодательства СССР и РСФСР 19171952 гг. - М., 1953. - С. 128.
5. Там же. - С. 275.
6. Там же. - С. 310.
7. Собрание Законов СССР. - 1937. - № 43. -Ст. 182.
8. Положение о выборах в Верховный Совет РСФСР : утв. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 11 декабря 1950 г. // Известия Советов депутатов трудящихся СССР. -1950. - 12 дек.
9. Ведомости Верховного Совета РСФСР. -1960. - № 40. - Ст. 591.
10. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик : принята Верховным Советом СССР 7 октября 1977 г. // Свод законов СССР. - 1990. - Т. 3. - С. 14.
11. О выборах в Верховный Совет РСФСР : закон РСФСР от 8 августа 1978 г. // Свод законов РСФСР - 1988. - Т. 1. - С. 65.
12. Ведомости Верховного Совета РСФСР. -1989. - № 44. - Ст. 1306.
145
И. И. Вист, М. С. Фокин
13. Очерки по истории выборов и избирательного права : учеб. пособие / под ред. Ю. А. Веденеева, Н.А. Богодаровой. - Калуга, 2002. -С. 647.
14. О введении в действие Уголовного кодекса Российской Федерации : Федеральный закон от 13 июня 1996 г. № 64-ФЗ // Российская газета. - 1996. - 18 июня.
15. О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации : Федеральный закон от 21 июля 1995 г. № 90-ФЗ ; Об Инструкции о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов кандидатов в депутаты, избирательных объединений, избирательных блоков по выборам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации : Постановление ЦИК Российской Федерации от 28 июля 1995 г. № 8/51-II // // Российская газета. - 1995. - 9 авг.
16. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / отв. ред. А. В. Иванченко. - М., 1999. - С. 388.
17. Колюшин Е. И. Финансирование выборов: право и практика. - М., 2002. - С. 6.
18. Официальный сайт Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. - URL: http://cikrf.ru/about/board/int/vavilov/int_21080 7.html.
19. Там же.
20. Официальный сайт Государственной Думы Российской Федерации. - URL: http://asozd2. duma.gov.ru/arhiv/a_dz_3.nsf/ByID/1350A65FD F81C6ED43256EF300457670.
21. Елисеева Т. Н. Некоторые новеллы уголовного законодательства об ответственности за нарушение порядка финансирования избирательной кампании кандидата // Рос. следователь. - 2007. - № 16. - С. 17.
146
