CC BY
333
В. А. Виняр, аспирант,
кафедра социальных технологий,
Белгородский государственный университет,
г. Белгород, Россия,
ИНФОРМАЦИОННАЯ ОТКРЫТОСТЬ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ: СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ
Реформирование страны в современных условиях в качестве первоочередной задачи выдвигает создание эффективной и гибкой системы управления государством и обществом. Важным показателем эффективности функционирования органов власти и управления при реализации установленных полномочий, а также необходимым элементом осуществления связи между гражданами и органами власти является их информационная открытость. По мнению О. Ф. Шаброва, требование открытости диктуется возрастающим уровнем социальной организации современного общества, представляющего собой настолько сложный организм, что без обратной связи, без учета мнений и настроений, особенностей того или иного народа, групп населения, без признания ими правомерности того, что делает государство, трудно рассчитывать на эффективность государственного управления1. Эти положения сохраняют свою актуальность и в отношении органов местного самоуправления (ОМСУ) как наиболее приближенного к населению уровня власти и управления.
Под информационной открытостью органов власти понимается относительное отсутствие препятствий в получении
Технические возможности интернета сделали официальные сайты муниципалитетов самым
эффективным средством для реализации взаимодействия органов и должностных лиц МСУ с населением.
информации и возможности информирования других, т. е. возможности искать, запрашивать, получать, передавать и распространять информацию2. Речь идет о возможности человека получать информацию, не только относящуюся к самому гражданину, но также и по социальным, политическим, экономическим и иным значимым вопросам. Более полное определение информационной открытости дает С. Е. Нарышкин: «это такая организация деятельности органов власти, при которой гражданам, их объединениям, коммерческим структурам, другим государственным и муниципальным органам обеспечивается возможность получать необходимую и достаточную информацию об их деятельности, принимаемых решениях и другую общественно-значимую информацию при соблюдении установленных федеральным законодательством ограничений»3.
В данном контексте под информационной открытостью муниципальных органов власти следует понимать организационно-правовой режим деятельности ОМСУ, обеспечивающий местному сообществу возможность получать необходимый и достаточный объем информации о структуре,
ДИСКУССИЯ 4
журнал научных публикаций Ц
целях, задачах, принимаемых и реализуемых решениях, финансовых и иных существенных условиях деятельности. К критериям информационной -открытости относят доступность (возможность получения и понимания информации), полноту (объем и характер информации), актуальность (социальная значимость информации на момент ее получения), оперативность (скорость получения информации), объективность и масштабность (транслирование информации максимально возможной по охвату аудитории через множество источников)4.
Как инструмент демократии информационная открытость органов местного самоуправления позволяет формировать такие общественно-политические отношения, при которых граждане полноценно реализуют свое право знать то, что происходит во власти, осуществлять контроль над деятельностью своих избранников.
Правовая основа информационной открытости органов власти и управления заложена в Конституции России. Так, статья 29 Конституции РФ закрепляет право граждан «свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом»5. Эта конституционная норма является главным правовым регулятором в вопросах обеспечения свободы информации, открытости органов местного самоуправления, а также прозрачности и гласности принимаемых ими решений. Вместе с тем, стоит отметить, что Федеральный закон № 131-ФЗ «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. не установил обязанность органов местного самоуправления обеспечить получение гражданами полной и достоверной информации о своей работе, не ввел достаточных механизмов для реализации этого права и мер ответственности за его нарушение. В результате норматив-
Органы местного самоуправления до настоящего времени не рассматривают население в качестве своего равноправного партнера и не стремятся предоставлять гражданам объективную и достоверную информацию о своей деятельности.
но и технологически возможность получения населением информации о деятельности органов местного самоуправления и принимаемых ими решениях обеспечена не была.
Решить задачу законодательного закрепления режима информационной открытости органов власти и управления на всех уровнях призван принятый в 2009 г. Феде-= ральный закон № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Основными целями закона являются обеспечение открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, активное использование информационных технологий, объективное информирование граждан и структур гражданского общества о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Федеральный закон регламентирует порядок доступа к информации и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления по его обеспечению.
Важную роль в обеспечении права граждан на доступ к информации о деятельности государственных и муниципальных органов власти посредством электронного обмена информацией сыграла федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002-2010 гг.)», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 28.01.2002 № 65 (ФЦП «Электронная Россия»), закрепляющая обеспечение возможности доступа граждан к информации о деятельности государственных органов в числе своих приоритетов. В рамках ФЦП «Электронная Россия» утверждена концепция «Электронного
государства», предполагающая кардинальное изменение принципа взаимоотношений государства с населением для обеспечения более эффективного взаимодействия, основанного на повышении открытости государственных и муниципальных информационных ресурсов, рас- = ширении объема информации, которую органы власти и управления всех уровней обязаны размещать в информа-
ционно-телекоммуника- _
ционных сетях.
В целях совершенствования системы государственного и муниципального управления на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий Правительством Белгородской области 29 января 2010 г. принято постановление № 34-пп «О системе мер по развитию информационного общества и формированию электронного правительства в Белгородской области на 2010-2012 годы». Анализ его содержания показывает, что основные акценты расставлены на активизации взаимодействия с гражданами и бизнесом через порталы органов государственной власти и ОМСУ области.
Технические возможности интернета сделали официальные сайты муниципалитетов самым эффективным средством для реализации взаимодействия органов и должностных лиц МСУ с населением, наиболее оптимальным, быстрым и самым экономичным способом распространения информации о деятельности чиновников и доведения официальной точки зрения по социально значимым вопросам до сведения общественности.
По состоянию на 1 января 2012 г. в Белгородской области всего 307 муниципальных образований: 3 городских округа, 19 районов, 285 городских и сельских поселений. Официальные сайты созданы во всех районах и городских округах. Вместе с тем, необходимо отметить, что информация на большинстве официальных сайтов муниципальных образований обновляется несвоевременно и нерегулярно. Недостаток важнейших сведений, выборочность представляемой информации и нерегулярность ее обновления чрезвычайно затрудняют
В сознании большинства населения информирование остается лишь однозначным процессом прямого воздействия на граждан со стороны органов власти.
формирование адекватной информационной картины.
Несмотря на принимаемые меры, направленные на повышение информационной открытости органов власти на местах, необходимо отметить наличие противоречия между заинтересованностью жителей в решении проблем своих территорий и их недостаточной информированностью о деятельности органов местного самоуправления. Проводимые социологические исследования фиксируют определенный рост социального отчуждения населения от деятельности органов власти на всех уровнях, в том числе и по отношению к органам местной власти. В частности, по данным Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ), 68 % опрошенных игнорируют общественно-политическую жизнь страны (в 2004 г. таковых было лишь 32 %)6. Ключевым аргументом респондентов выступает отсутствие интереса к деятельности органов власти и управления на всех уровнях (36 %), на втором месте — уверенность в бесполезности своих усилий (25 %)7. Самоустранение граждан из политической сферы, а соответственно, невозможность принимать участие в выработке программ управления, порождает недоверие и к большинству институтов российского социума8.
Необходимо отметить, что информационная открытость является одним из способов преодоления отчуждения власти от общества. Для обеспечения эффективности управления на местах «управляющие» должны получать все необходимые сведения о действиях «управляемой» стороны. Это позволит ОМСУ принимать своевременные управленческие решения по местным вопросам. А «управляемые» должны иметь информацию о действиях «управляющих», чтобы критически анализировать их работу. Таким образом, обеспечение информационной открытости местных органов власти основывается на построении системы информирования населения о деятельности органов местного самоуправления.
В августе-декабре 2011 г. автором проведено социологическое исследование по
ДИСКУССИЯ 4
журнал научных публикаций Ц
проблемам муниципального управления, включавшее анкетный опрос населения (общее количество респондентов — 700 в возрасте от 18 лет и старше) и муниципальных служащих (общее количество респондентов — 450) в восьми муниципальных образованиях Белгородской области. Анализ полученных результатов исследования показал, что 79,14 % респондентов интересуются деятельностью местных органов власти. Основными источниками информации об их работе выступают: телевидение (53,86 %), газеты (38,86 %), рассказы знакомых (36,57 %). При этом граждане более старшего возраста (старше 50 лет), как правило, получают информацию из «традиционных» источников: газет (30,15 %), рассказов знакомых (25,39 %), телевидения (22,55 %), выступлений главы своего муниципального образования (22,5 %). В то время как молодое поколение предпочитает современные каналы связи: интернет (46,67 % — респонденты в возрасте 18-29 лет, 28,67 % — 30-39 лет), радио (29,23 % - 18-29 лет, 23,08 % - 30-39 лет).
Несмотря на заинтересованность населения деятельностью ОМ СУ, более 60 % респондентов либо не удовлетворены получаемой информацией, либо затруднились ответить на данный вопрос. При этом 28 % респондентов считают, что информация не отражает реального состояния дел, для 16 % информации недостаточно.
Дополнить представление об удовлетворенности граждан получаемой информацией помогают результаты проводимого Агентством профессионального консалтинга ежегодно, начиная с 2006 г., социологического исследования «Оценка эффективности деятельности органов власти и управления Белгородской области»9. Так, по результатам мониторинга выявлено, что доля респондентов, удовлетворенных информацией, предоставляемой органами местного самоуправления, в 2007 г. составлявшая в отношении глав
городов (районов) 43,74 %, в отношении глав городских (сельских) поселений — 33,41 %, в 2011 г. снизилась на 10 % и 5,48 % соответственно.
По данным авторского исследования выяснилось, что 57,71 % респондентов считают деятельность органов и должностных лиц МСУ «скорее закрытой, чем открытой», 24,86 % — «скорее открытой, чем закрытой». Доля респондентов, придерживающихся крайних позиций, составила 6,86 % — «полностью закрыта», лишь 4,57 % указали, что деятельность ОМ СУ «полностью открыта». Основными причинами закрытости, по мнению населения, выступают: нежелание чиновников предоставлять информацию о своей деятельности (54,43 %), отсутствие системы предоставления населению информации о работе ОМСУ (36,86 %), незаинтересованность высшего руководства страны и региона (30,57 %), незаинтересованность граждан в предоставляемой информации (28 %).
Проблема информационной «закрытости» органов власти и управления носит комплексный характер. Так, с одной стороны, органы местного самоуправления до настоящего времени не рассматривают население в качестве своего равноправного партнера и не стремятся предоставлять гражданам объективную и достоверную информацию о своей деятельности. С другой стороны, у значительной части населения просто не сформирована потребность в получении информации о деятельности органов местной власти. Это объясняется,
прежде всего, тем, что в сознании большинства населения информирование остается лишь однозначным процессом прямого воздействия на граждан со стороны органов власти. Кроме того, в связи с интенсивным развитием масс-медиа, их широкой доступностью и быстротой получения информации события федерального или международного уровня становятся для граждан очень близкими, зачастую ближе тех, что происходят в месте их проживания. О событиях, происходящих в других странах, о политических скандалах, граждане, как правило, имеют более детальное представление, чем о значимых вопросах местной жизни. Необходимо также отметить, что муниципальные СМИ экономически очень сильно зависят от поддержки ОМСУ. Практически во всех регионах нет таких СМИ, которые бы в той или иной мере не сотрудничали бы с органами представительной и исполнительной власти10. Поэтому вполне естественно, что уровень прозрачности местных СМИ минимален.
В ходе авторского исследования муниципальным служащим по критерию открытости было предложено оценить следующие аспекты своей деятельности: цели и направления деятельности, обязанности и полномочия сотрудников, процедуры принятия решений, порядок предоставления услуг, рассмотрение обращений граждан. Примечательно, что по всем позициям доля опрошенных, указавших вариант ответа «достаточно открыты», составила более 50 % (табл. 1).
Таким образом, стоит отметить, что население оценивает степень своей информированности о действиях и решениях ОМСУ как низкую, в то время как, по мнению служащих, их деятельность носит исключительно открытый характер. В данном случае можно утверждать, что имеют место просчеты в организации информационного обеспечения населения. И проблема здесь, скорее, не в том, что не внедряются современные информационные технологии, а в том, что предоставляемая информация не удовлетворяет потребности граждан.
Недостатки в системе предоставления местному сообществу информации о деятельности органов местного самоуправления порождают недоверие населения к органам власти и управления на местах. Данные, полученные в результате исследования, говорят о низком уровне доверия жителей к местной власти. Распределение ответов на вопрос о доверии приведено в табл. 2.
Как видно из табл. 2, более 60 % респондентов либо в основном не доверяют местной власти, либо вовсе не доверяют, либо затруднились ответить. Вместе с тем, полностью доверяет органам местного самоуправления лишь каждый двадцатый житель. Уровень доверия к местным органам власти и управления меняется весьма значительно в зависимости от возраста респондентов. Следует отметить, что максимальные значения данного показателя приходятся на возраст старше 60 лет. В частности, и главе МО, и совету депутатов, и админи-
Таблица1
Мнение муниципальных служащих об открытости различных аспектов их деятельности
Аспекты деятельности ОМСУ Цели и направления деятельности, % Обязанности и полномочия сотрудников, % Процедуры принятия решений, % Порядок предоставления услуг, % Рассмотрение обращений граждан, %
Достаточно открыты 72,67 54,89 52,00 70,00 76,44
Недостаточно открыты 16,22 30,89 33,56 19,33 13,78
Затрудняюсь ответить 10,44 13,56 13,78 9,78 8,89
Нет данных 0,67 0,66 0,66 0,89 0,89
Всего 100 100 100 100 100
Таблица 2
Мнение населения о степени доверия к органам местного самоуправления своего муниципального образования
Варианты ответа Главе МО, % Совету депутатов, % Администрации МО, %
Доверяю полностью 5,57 5,14 4,57
В основном доверяю 33,29 33,86 31,29
В основном не доверяю 32,57 30,29 31,00
Не доверяю 16,14 15,43 18,29
Затрудняюсь ответить 12,43 15,28 14,85
Всего 100 100 100
страции доверяют около 55 % опрошенных этого возраста.
Анализ уровня информационной открытости органов местного самоуправления позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, система правового обеспечения информационной открытости на местах только начинает формироваться. После принятия федерального закона, регламентирующего порядок представления информации о деятельности органов власти, в некоторых муниципальных образованиях области, и страны в целом соответствующие нормативные правовые акты были утверждены. Однако их реализация является скорее исключением, чем правилом. Во-вторых, информационная открытость представляет собой не только информирование жителей о принимаемых решениях и действиях власти, но и информирование органов и должностных лиц местного самоуправления о проблемах жителей, их настроениях и ожиданиях. Нельзя забывать, что коммуникативный процесс является двусторонним, и эффективность его зависит от действий обоих участников. К сожалению, к такой коммуникации пока в полной мере не готовы не только структуры власти, но и значительная часть населения.
Таким образом, задача повышения информационной открытости, стоящая перед ОМ СУ, представляется сложной. Однако решать ее необходимо, так как информационная открытость муниципальных органов власти, с одной стороны, позволяет гражданам получать адекватное представление и формировать критические суждения о деятельности ОМСУ, укрепляет действенность и эффективность общественного контроля, с другой стороны, предоставляет
органам местной власти возможность незамедлительно реагировать на запросы граждан.
1. Шабров О. Ф. Реформа государственной службы: открытость или эффективность? // Социология власти. 2005. № 6. C. 6.
2. Дзялошинский И. М. Доступ к информации — лучший индикатор цивилизованной страны. — М., 2002 [Электронный ресурс] // URL: http://www dzyalosh.ru (дата обращения: 13.04.2012).
3. Административная реформа в России: научно-практическое пособие / под ред. С. Е. Нарышкина. - М.: ИНФРА-М, 2006. С. 129.
4. Клейменов Е. А. К вопросу о сущности открытости института государственной службы // Власть и управление на Востоке России. 2009. № 4. С. 205.
5. Конституция Российской Федерации от 25 декабря 1993 года, с изменениями от 30 декабря 2008 года // Российская газета. 2009. 21 января.
6. Массовое политическое участие в России: только выборы или что-то еще? Пресс-выпуск № 1728 [Электронный ресурс] URL: http: // www.wciom.ru (дата обращения: 16.02.2012).
7. Там же.
8. Шорина И. Н. Специфика компьютерно-опосредованной политической коммуникации // Дискуссия: журнал научных публикаций. 2011. № 4 (12) апрель. С. 93.
9. Информационно-аналитические отчеты по итогам социологического исследования «Оценка эффективности деятельности органов власти и управления Белгородской области», проводимые Агентством профессионального консалтинга (руководитель В. П. Бабинцев) за 2007-2011 годы.
10. Воронцова О. И., Топаркова Т А. Региональное телевидение: доверие аудитории и зависимость от власти // Дискуссия: журнал научных публикаций. 2010. № 9 ноябрь-декабрь. С. 81.
