CC BY
172
Государственная и муниципальная служба
К. А. КАВЕЕВ
О ВЗАИМОДЕЙСТВИИ РЕГИОНАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА:
региональный орган власти, местное самоуправление, административная реформа, система государственного управления
В статье рассматриваются некоторые аспекты взаимодействия региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Автор делает попытку охарактеризовать современное состояние органов местного самоуправления в конкретном субъекте Российской Федерации — г. Санкт-Петербурге. Основным важнейшим условием взаимодействия органов государственной и муниципальной власти является решение проблем разграничения полномочий, обеспеченности органов местного самоуправления необходимыми финансовыми и кадровыми ресурсами, а также информационная закрытость уровней публичной власти
Источником современных реформ в Российской Федерации стало принятие Концепции административной реформы в 2002 г. Цель административной реформы заключается в повышении эффективности системы государственного управления, что может быть достигнуто путем перестройки институтов власти, разграничения между ними полномочий и ответственности, обеспечения их функционирования необходимыми ресур сами.
KEY WORDS:
regional power organ, local self-government, administrative reform, system of state administration
Some issues of interaction between regional power organs and organs of local selfgovernment are considered in the article. The author makes an attempt to characterize the state of the art of the local self- government organs in the specific legal subject of the Russian Federation — the city of Saint-Petersburg. The author states that the main problems of interaction between the organs of state and municipal power are the problems of distinction of mandates, the problems of provision of local self-government organs with staff and financial resources, and also the problems of information concealment at public power levels.
Важным шагом в реформировании системы публичной власти стало принятие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4]. В современной научной литературе много внимания уделено политикоправовой природе местного самоуправления (МСУ) в нашей стране, однако комплексное исследование характера взаимодействия органов государственной власти и МСУ на региональном уровне практически не представлено.
Рассмотрим некоторые аспекты взаимоотношений между вышеуказанными уровнями публичной власти, а также современное состояние органов местного самоуправления (ОМСУ) в конкретном субъекте Российской Федерации — городе Санкт-Петербурге.
В Концепции административной реформы на 2006-2010 гг. одной из ключевых проблем названа информационная закрытость органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также отсутствие обратной связи с гражданами и организациями. Как показал проведенный нами пилотный опрос граждан (случайная выборка — 50 человек), только 8 человек примерно представляют себе, что такое МСУ в Российской Федерации, при этом никто из респондентов не знает, где находятся ОМСУ, наиболее близкие к их месту жительства (называли районную администрацию).
Это позволяет полагать, что сами граждане не принимают активного участия в жизни своего муниципального образования, и вся система МСУ насаждается «сверху». Как отмечает А. Новиков, местное самоуправление — один из таких институтов, на который наше общество «не наталкивается, а пытается его рационально создавать» [5]. В этом случае о взаимодействии органов государственной власти с ОМСУ как о сотрудничестве равных партнеров можно говорить лишь с определенными оговорками. В силу «молодости» муниципальной власти в Российской Федерации, и особенно в условиях «ограниченного» МСУ в Санкт-Петербурге, вытекает необходимость оказания поддержки местной власти со стороны государственных органов, что находит
отражение в многочисленных программах, принимаемых на федеральном и региональном уровнях, а также в положениях органов исполнительной власти.
В литературе зачастую встречаются противоположные позиции по отношению к характеру взаимодействия между государственной властью и МСУ. Сторонники одного подхода полагают, что поскольку ст. 12 Конституции РФ закрепила независимость МСУ, то ОМСУ обладают абсолютной свободой действий — полной автономией. Сторонники другого подхода считают, что большинство муниципальных органов в Российской Федерации представляют собой учреждения территориальных управлений городских районов.
Рассмотрим более подробно сущность первого подхода. Действительно, Конституция РФ закрепила организационную обособленность местного самоуправления от органов государственной власти. Ключевым моментом в определении МСУ на законодательном уровне явилась формулировка «самостоятельно и под свою ответственность» [4], однако она имеет отношение лишь к вопросам местного значения, а правовая, территориальная организация МСУ и финансовое обеспечение его деятельности находятся в ведении федеральных и региональных органов власти.
«Вопросы местного значения неотделимы от государственного интереса», — утверждает А. А. Васильев [1]. Как показывает практика, органы исполнительной власти и МСУ сотрудничают практически по всем направлениям своей деятельности (особенно четко это проявляется в сфере благоустрой-
К. А. Кавеев. О взаимодействии региональных органов власти и органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге
Государственная и муниципальная служба
ства и социальной поддержки населения). Отсюда вытекает следующая проблема — разграничение компетенций (распределение предметов ведения). Как было отмечено выше, законодательное регулирование вопросов местного значения осуществляется региональными органами государственной власти.
В Санкт-Петербурге перечень вопросов местного значения остается закрытым, что серьезно ограничивает правотворческую инициативу ОМСУ. В области правового регулирования взаимодействия с ОМСУ активную позицию занимает администрация города, функционирует комитет по взаимодействию с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления. На уровне администраций районов созданы отделы по взаимодействию с ОМСУ. Согласно постановлению правительства Санкт-Петербурга «Об администрациях районов Санкт-Петербурга» от 23 декабря 2003 г. № 128 (с изменениями от 13 ноября 2007 г.) важнейшей задачей администрации является «обеспечение взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга с органами МСУ муниципальных округов (МО), находящихся на территории района» [3]. Таким образом, обязанность органов государственной власти — вступать в сотрудничество с ОМСУ — закреплена действующим законодательством Санкт-Петербурга, и в целом сотрудничество между органами власти различных уровней можно рассматривать с позиции осуществления государственной поддержки местного самоуправления.
При этом для ОМСУ обязанность взаимодействия с органами госвласти
не формализована, иначе говоря, является выражением «доброй воли» членов муниципального совета и местной администрации. В этой связи государственным служащим важно установить личные взаимоотношения с главами советов и администраций, чтобы успешно взаимодействовать с МО, что актуализирует задачу выстраивания взаимоотношений на межличностном уровне. Таким образом, сотрудники отделов по взаимодействию с ОМСУ выделяют «сложные» муниципалитеты, где сильны «сепаратные» настроения, подкрепленные достаточным уровнем дохода местного бюджета [6].
ОМСУ при взаимодействии с органами государственной власти находятся в полной зависимости от органов исполнительной власти. К сожалению, ввиду малого временного промежутка, в течение которого существуют органы местного самоуправления в Санкт-Петербурге, традиция партнерских отношений между уровнями власти сложиться пока не успела.
Наиболее часто в научной литературе указывают следующие причины слабости системы муниципальной власти в России:
отсутствие традиций самоуправления в том виде, который присущ западным странам;
экономическая зависимость ОМСУ от органов государственной влас-ти1.
На наш взгляд, наиболее целесообразным представляется компромиссный подход, признающий самостоятельность МСУ, но при этом не исклю-
См.: Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ.
чающий влияние органов государственной власти на систему местного самоуправления. Так, самостоятельность ОМСУ проявляется, преимущественно в решении вопросов местного значения. А влияние органов государственной власти наиболее наглядно проявляется в возможности наделения ОМСУ отдельными государственными полномочиями. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06 октября 2003 г. № 131-Ф3 изложены основные принципы и порядок взаимодействия ОМСУ с органами государственной власти: определение видов или наименований муниципальных образований, органы местного самоуправления которых наделяются соответствующими полномочиями; перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;
способ (методика) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;
— перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полно-
мочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;
— порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;
— порядок реализации органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и перечень органов, осуществляющих указанный контроль;
— условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий [4].
По вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий соответствующие органы исполнительной власти (федеральные, субъектов РФ) в пределах своих полномочий вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.
Как правило, такой контроль сводится к выездным проверкам и увеличению объема отчетности ОМСУ.
В субъекте РФ Санкт-Петербурге на постоянной основе при органах исполнительной власти создано огромное количество структурных подразделений по координации совместных действий с органами местного самоуправления, однако большинство таких подразделений носит «формальный характер» [2]. Успешно реализуются на
К. А. Кавеев. О взаимодействии региональных органов власти и органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге
Государственная и муниципальная служба
практике лишь некоторые формы общего участия в решении городских (районных) проблем. Например, деятельность коллегий при администрациях районов Санкт-Петербурга, являющихся основным совещательным органом, принимающим решения по вопросам социального и экономического развития и обеспечению жизнедеятельности района, где полноправными участниками слушаний являются главы МСУ. Кроме того, создаются временные комиссии для рассмотрения определенных вопросов, в состав которых входят представители муниципальной и региональной власти. Так, отдел организационной работы и взаимодействия с ОМСУ осуществляет сбор информации в местных администрациях, расположенных на территории района, проводит совместные мероприятия по основным направлениям работы ОМСУ. На наш взгляд, такое сотрудничество не представляется эффективным. Получается, что одно и то же направление деятельности, например, работа с подростками, организация их досуга, осуществляется как ОМСУ, так и администрацией района. А такая форма контроля ОМСУ, как отчетность, отвлекает работников от выполнения их основных должностных обязанностей.
На наш взгляд, представляется целесообразным совершенствование системы взаимодействия ОМСУ и органов государственной власти по следующим направлениям:
государственным органам доработать законодательство с целью исключения дублирующих функций; ОМСУ усилить правотворческую инициативу, отказаться от непотизма при подборе кадров в местные администрации, добиваться роста популярности ОМСУ среди жителей МО.
И, наконец, для обеих сторон важно обеспечить прозрачность отношений и упростить процедуры взаимодействия.
Итак, в условиях реформирования публичной власти в России возникает множество проблем, требующих решения как на уровне органов государственной власти, так и со стороны ОМСУ. Это, прежде всего, вопросы разграничения полномочий, обеспеченности ОМСУ необходимыми финансовыми и кадровыми ресурсами, информационная закрытость уровней публичной власти (особенно муниципальной) и, наконец, отсутствия культуры партнерских отношений между органами государственной и муниципальной власти.
1. Васильев А. А. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: принципы, направления и формы [Электронный ресурс] // Территориальное управление: государственное, региональное, муниципальное и территориальное общественное самоуправление: сайт А. А. Васильева. URL: http://vasilievaa.narod.ru/mu/stat_rab/stat/vasil/VzaimOGV-MS.htm (дата обращения: 08.04.2009).
2. Кожевников В. И. О концепции местного самоуправления и опыте Санкт-Петербурга [Электронный ресурс] // Объединенные партнерства: сайт региональной общественной организации «Общественный центр анализа правительственной политики». URL: http:// www.up.mos.ru/ tsg/10/10_4.htm (дата обращения: 09.04.2009).
3. Об администрациях районов Санкт-Петербурга: постановление правительства Санкт-Петербурга от 23 декабря 2003 г. № 128 (с изм. на 15 января 2008 г.) [Электронный ресурс] // Администрация Санкт-Петербурга: официальный портал. URL: http:// www.gov.spb.ru:3000/noframe/law?d& nd=8386620&prevDoc=8409162 (дата обращения: 08.04.2009).
4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон РФ от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
5. Новиков А. Политическая и фискальная децентрализация: противоречия взаимодействия [Электронный ресурс] // Институт экономики города: официальный сайт. URL: http://www. urbaneconomics.ru/down[oad.php?d[Jd=606 (дата обращения: 09.04.2009).
6. Шевцов П. Сотрудничество органов государственной власти и органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге // Управленческое консультирование. 2002. № 4.
К. А. Кавеев. О взаимодействии региональных органов власти и органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге
