CC BY
62
УПРАВЛЕНЕЦ /9-10/37-38/ 2012
П
Оценка деятельности органов местного самоуправления
^ Виняр Виктория Александровна
Аспирант кафедры социальных технологий
Белгородский государственный
национальный исследовательский
университет
308015, рФ, г. Белгород,
ул. Победы, 85
Тел.: (4722) 30-12-11
E-mail: [email protected]
Ключевые слова
местное самоуправление
участие граждан в местном самоуправлении
выборы
отзыв выборных лиц местного самоуправления
опрос граждан
доверие к местной власти
информационная открытость
образ муниципального служащего
Аннотация
В статье анализируются различные виды оценки деятельности органов местного самоуправления. Особое внимание уделяется социологическим опросам населения. Приводятся результаты авторского социологического исследования, включающего опрос населения и муниципальных служащих Белгородской области.
В происходящих социально-экономических преобразованиях, способствующих более эффективному развитию России, важная роль принадлежит органам местного самоуправления (ОМСУ). Являясь уровнем публичной власти и управления, они призваны создавать комфортные условия для проживания граждан на подведомственной территории. В своей повседневной работе органы и должностные лица местного самоуправления принимают и реализуют решения, направленные на удовлетворение социальных потребностей населения, обеспечение устойчивого развития территории. Практически все действия органов власти, будь они тщательно спланированы или спонтанны, несут в себе определенный заряд, способный повлиять на всеобщее мнение и сформировать то или иное отношение населения к органам власти [1. С. 62].
Оценке деятельности органов местного самоуправления в последние годы уделяется особое внимание. На федеральном и региональном уровнях принимаются нормативные правовые акты, определяющие критерии для оценки эффективности работы ОМСУ. В октябре
2007 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был дополнен статьей 18.1 «Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления» [2]. Основные принципы и механизмы оценки работы органов местного самоуправления определены в Указе Президента РФ «Об оценке эффективности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» (далее - Указ Президента) [3]. Реализация Указа Президента предусматривает ежегодную отчетность ОМСУ перед региональной властью по результатам своей работы. В настоящее время в различных регионах Российской Федерации эффективность деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов с учетом го-
родских и сельских поселений оценивается по системе из 60-233 объективно контролируемых показателей, конкретизирующих ответственность органа управления [4. С. 22].
Вместе с тем стоит отметить, что по своей природе местное самоуправление - деятельность населения по решению вопросов местного значения самостоятельно и под свою ответственность непосредственно и (или) через органы местного самоуправления. Таким образом, никакие критерии не могут быть точнее, чем оценка населением деятельности избираемых им органов власти.
Органы местного самоуправления формируются гражданами, проживающими на конкретной территории, посредством выборов. Таким образом, выборы являются своеобразной оценкой деятельности местной власти, проводимой в определенные законодательством промежутки времени. Несомненно, общество в большей степени реагирует на результаты деятельности властных структур в процессе избирательной кампании [5. С. 274].
В зависимости от того, становится жизнь людей лучше или хуже, доверие к местной власти либо укрепляется, либо пропадает. А от этого напрямую зависит длительность нахождения у власти конкретной личности. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает такую форму непосредственного осуществления населением местного самоуправления, как отзыв выборных лиц МСУ. Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном законодательством РФ [2. Ст. 24]. Институт отзыва - это специфический институт народовластия, выражающий взаимоотношения выборных лиц с населением. Отзыв выражает отрицательное отношение избирателей к противоправным решениям или дей-
Assessment of Local Government Activities
Local governments have an important role to play in the ongoing social-economic transformations aimed to promote Russia's development. Being a tier of public administration they are meant to create comfortable living conditions for the population within their jurisdiction. In their everyday activities local officials take and implement decisions targeted at satisfaction of inhabitants' social needs and maintenance of the territory's sustainable development. On the whole, almost all actions performed by public bodies whether these actions were carefully planned in advance or were spontaneous conceal in themselves an impulse that could exercise significant influence on the public opinion and form people's attitude towards the representatives of public authority [1. P. 62].
It is essential to point out that assessment of local governments' activities has received considerable attention recently. At federal and regional level there are adopted regulations that specify criteria to assess how efficiently local authorities work. In October, 2007 the Federal Law of October 16, 2003 "On general principles of organizing local government in the Russian Federation" was amended with the article 18.1 "Assessment of efficiency of local government activities" [2]. The basic principles and mechanisms of local government activities' assessment were stated in the Decree of the President of April 28,
2008 No. 607 "On assessment of efficiency of local governments in urban and municipal districts" (hereinafter called the Decree of the President) [3]. Implementation of the Decree of the President supposes local governments to report annually to regional authority on the results of their work. At present in different regions of the Russian Federation the efficiency of local governments' work in urban and municipal districts counting urban and rural settlements is estimated using the system of 60-233 objectively controlled indicators which spell out in detail the responsibility of local bodies [4. P. 22].
Along with this, it is worth saying that by nature local government is the activity
of the population aimed at solving public issues of local significance independently and on inhabitants' own responsibility directly or indirectly (through local authorities). Thus, no assessment criteria can work better that electorate's own evaluation of local authorities.
Local governments are formed by citizens who live in particular area through elections. Hence, elections can act as a kind of assessment of local governments' activities which is held in intervals stipulated by law. Obviously, society is more responsive to the performance of local authorities during the election campaign [5. P. 274].
Depending on whether the life of people improves or worsens, trust to local government either is getting stronger or disappears. This directly influences the term in office of an official. Federal Law of October, 16 2003 "On general principles of organizing local government in the Russian Federation" provides such opportunity for local population to express their will as a recall of elected officials. Voting for the recall of an elected official, a deputy or a member of local elective body can be initiated by citizens in accordance with the procedures specified by the RF legislation [2. Article 24]. The institution of recall is a specific institution of democracy which reflects the relationships between elected officials and inhabitants. The recall implies electorate's negative perception of unlawful decisions and actions (inactions) of a deputy, a member of elected body, an elected official in local government. In that way, the recall of elected officials of local government as an institution of direct democracy is a form of accountability of elected person to population and, simultaneously, a form of a negative evaluation of local authorities by inhabitants. Yet, we can say that the recall procedure stipulated by Federal Law No. 131-FZ appeared to be so complicated that it does not seem feasible at all. The law mentions an unreasonably high percentage of votes which is to be provided to carry out the recall. Federal Law of June, 12 2002
^ Viktoriya a. ViNYAR
Postgraduate
of Social Technologies Dprt.
Belgorod State national research University 308015, RF, Belgorod, ul. Pobedy, 85 Phone: (4722) 30-12-11 E-mail: [email protected]
Key words
local government
participation of citizens in local government
elections
recall of elected officials of local government
inhabitants' opinion poll
trust to local authorities
information transparency
image of a municipal official
Summary
The paper analyzes various types of assessment of local governments' activities. Specific attention is paid to conducting opinion polls of population. The article presents the results of authorial sociological study that focused on the opinion poll of inhabitants and municipal officials in the Belgorod oblast.
UPRAVLENETS /9-10/37-38/ 2012
УПРАВЛЕНЕЦ /9-10/37-38/ 2012
ствиям (бездействию) депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления. Таким образом, отзыв выборного лица местного самоуправления как институт непосредственной демократии представляет собой форму ответственности выборного лица перед населением и одновременно выступает формой отрицательной оценки населением деятельности выборных лиц. Вместе с тем предусмотренная Федеральным законом №131-Ф3 процедура отзыва оказалась столь сложной, что на практике отзыв становится трудно осуществимым. 3аконом закреплен неоправданно высокий процент голосов избирателей, который необходимо обеспечить, чтобы отзыв состоялся. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не предусматривает порог (процент) участия избирателей в голосовании: выборы признаются состоявшимися при любом количестве избирателей, принявших участие в голосовании [6]. Но за отзыв должно проголосовать не менее половины всех избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании. В современных условиях такой результат, при общей весьма низкой явке избирателей на муниципальные выборы, практически недостижим.
В период между выборами оценку работы органов местного самоуправления согласно вышеназванному Указу Президента призваны осуществлять органы государственной власти субъекта РФ. В рамках реализации Указа Президента в Белгородской области приняты соответствующие нормативные правовые акты [7; 8], регламентирующие перечень и методику расчета показателей эффективности деятельности ОМСУ области, а также сроки и порядок представления ими информации. Таким образом, в регионе создана система оценки работы ОМСУ, предполагающая осуществление мониторинга деятельности муниципальных органов власти с целью разработки мероприятий по повышению уровня эффективности муниципального управления на территории области. По итогам оценки эффективности ОМСУ лучшие муниципальные образования получают денежное поощрение, которое предполагается направлять на развитие общественной инфраструктуры муниципального образования и на премирование работ-
ников предприятий, организаций и учреждений, добившихся наивысших результатов в работе.
Федеральный закон №131-Ф3 к формам участия граждан в осуществлении местного самоуправления относит опрос. Согласно ст. 31 данного закона, опрос проводится на всей территории муниципального образования или на части территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти [2]. В законе также указано, что порядок назначения и проведения опроса граждан определяется уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Необходимо отметить, что в уставах и нормативных документах многих муниципальных образований региона и страны в целом данные нормы прописаны. Однако социологические исследования свидетельствуют о том, что опрос населения проводится в муниципальных образованиях нерегулярно [9. С. 23]. В частности, показателен опрос руководителей высшего и среднего звена МСУ Санкт-Петербурга и Ленинградской области, проведенный кафедрой социологии и социальной работы Северо-Западной академии государственной службы в 2008 г. На вопрос о том, как часто органы государственной власти и местного самоуправления МО изучают мнение людей, только 6,0% избрали вариант «постоянно изучают», а 16,9% - иногда. Остальные (72,3%) ответили, что общественное мнение населения МО изучается редко (34,9%) или совсем не изучалось (37,4%) [10. С. 54].
С целью оценки деятельности ОМСУ автором в 2011 г. проведено социологическое исследование, включающее анкетный опрос населения (И = 700) и муниципальных служащих (И = 450) муниципальных образований Белгородской области. Оценка отношения граждан к деятельности органов местного самоуправления была осуществлена на основе следующих основных позиций:
• степень информационной открытости местных органов власти и управления;
• уровень доверия населения к местной власти;
• удовлетворенность деятельностью органов местного самоуправления;
• образ муниципального служащего в глазах населения.
Анализ полученных результатов исследования показал, что 79,14% населения интересуются деятельностью местных органов власти. Основными источниками информации об их работе выступают: телевидение (53,86%), газеты (38,86%), рассказы знакомых (36,57%). При этом граждане более старшего возраста, как правило, получают информацию из «традиционных» источников: газет (30,15%), рассказов знакомых (25,39%), телевидения (22,55%), выступлений главы МО (22,5%). В то время как молодое поколение предпочитает современные каналы связи: Интернет (46,67% - респонденты в возрасте 18-29 лет; 28,67% - 30-39 лет), радио (29,23% - 18-29 лет; 23,08% - 30-39 лет).
Несмотря на заинтересованность населения деятельностью органов местного самоуправления, более 60% респондентов либо не удовлетворены получаемой информацией, либо затруднились ответить на данный вопрос. При этом 28% респондентов считают, что информация не отражает реального состояния дел, 16 % - информации недостаточно. Следует отметить, что уровень информационной открытости местной власти по показателю удовлетворенности меняется по районам. В частности, менее всего удовлетворены информацией о работе органов местного самоуправления жители Яковлев-ского (56,41%), Алексеевского (50,00%) районов, города Белгорода (50,39%), Губкинского городского округа (49,40%).
В ходе исследования 57,71% респондентов указали, что деятельность органов и должностных лиц МСУ «скорее закрыта, чем открыта», 24,86% - «скорее открыта, чем закрыта». Доля респондентов, придерживающихся крайних позиций, составила 6,86% - «полностью закрыта», 4,57% - «полностью открыта». Основными причинами закрытости, по мнению населения, выступают: нежелание чиновников (54,43%), отсутствие системы предоставления населению информации о работе ОМСУ (36,86%), незаинтересованность высшего руководства страны и региона (30,57%), нежелание граждан (28,00%).
Муниципальным служащим также было предложено оценить по показателю открытости следующие аспекты своей деятельности: цели и направления деятельности ОМСУ; обязанности и полномочия сотрудников; процедуры принятия решений; порядок предоставления услуг; рассмотрение обращений граждан. Примечательно, что по всем
No. 67-FZ "On basic guarantees of suffrage and right for participation in referendum of the citizens of the Russian Federation" does not include any threshold (percentage) for electorate's participation in voting: elections are declared valid with any number of voters who took part [6]. However, to recall an official at least a half of the total electorate registered in municipality must vote. Allowing for by and large rather low turn-out for municipal elections such result is unattainable in current conditions.
According to the above-mentioned Decree of the President, between elections the assessment of local government work is completed by government bodies of the subject of the Russian Federation. In the course of implementation of the Decree of the President in the Belgorod oblast there were brought in corresponding regulations [7; 8] that elaborate on the list and methodology to calculate the indicators of efficient work of local governments in the oblast, as well as the terms and order of this information submission. Thus, in the region there was established a system to evaluate local government work which entails, firstly, monitoring the efficiency of their work and, secondly, analysis of their performance in order to design measures to improve municipal administration within the oblast. On the basis of this evaluation, the municipalities that obtained the best results in their groups are entitled to monetary rewards which are supposed to be spent to boost public infrastructure of the municipalities and pay bonuses to the employees of enterprises, organizations and institutions that produced the most remarkable performance.
As another form of citizens' participation in local government the Federal Law No. 131 -FZ declares opinion poll. The article 31 of the Federal Law tells that the poll is held within the whole territory of a municipality or in a part of it to find out citizens' opinion and later to take it into consideration in the course of decisionmaking by local government bodies and officials [2]. The article also mentions that the order of initiating and conducting the poll is given in the statute of municipality and regulations of the local representative body. It is necessary to point out that generally such norms are prescribed in statutes and other official documents of most municipalities in the region. Though, sociological studies witness that citizens' poll is not run in municipalities on a regular basis [9. P. 23]. Particularly, the poll of senior and middle management of local governments in Saint-Petersburg and the Leningrad oblast
conducted by the Sociology and Social Work Department of Northwestern Academy of Public Administration certainly gives food for thought. Being asked how often public opinion is studied by local authorities, only 6,0% of local officials answered "constantly", whereas 16,9% said "never". The rest of the respondents (72,3%) chose the answer "rarely" (34,9 %), or "has never been studied" (37,4 %) [10. P. 54].
To assess local authorities' work a sociological study was undertaken by the author in 2011. The study included the questionnaire asking for the opinion of the citizens (N = 350) and municipal officials (N = 700) of the Belgorod oblast. The assessment of the citizens' sentiment towards local government work was done looking from the following perspectives:
• information transparency of local administration work;
• trust to local authorities;
• satisfaction with local authorities' work;
• i mage of municipal officials in the eyes of inhabitants.
The analysis of the data obtained during the research showed that 79,14% of the citizens were interested in local government work. The major sources of information about local authorities' work seemed to be the following: television (53,86%), newspapers (38,86%), conversations with friends (36,57%). At this older citizens, as a rule, took information from "traditional" sources: newspapers (30,15%), conversations with friends (25,39%), television (22,55%), speeches of head of municipality (22,5%). Whereas youth preferred modern communication channels: the Internet (46,67% - respondents aged 18-29, 28,67% - aged 30-39), radio (29,23 % -aged 18-29, 23,08% - aged 30-39).
Although population was apparently concerned about local authorities' activities, 70% of respondents either were unsatisfied with the information received or even were unable to answer this question. Besides, 28% of interviewed people considered the received information unreliable, and 16% considered it insufficient. Interestingly, the level of transparency judged by citizens' satisfaction varied by districts. In particular, the residents, the least satisfied with local government work lived in the Yakovlevsky (56,41%) and Alek-seyevsky (50,00%) districts, in Belgorod (50,39%), and in the Gubkinsky urban district (49,40%).
During the survey 57,71% of respondents indicated that the information about the activities of local government bodies
and officials was "closed rather than open". The share of respondents who adopted extreme position ("completely closed") made up 6,86%, and only few 4,57% said "completely available". The major reasons for inaccessibility, according to the inhabitants, were the next: officials' reluctance (54,43%), absence of the system to supply citizens with the information (36,86%), lack of interest from the part of country's and region's leadership (30,57%), citizens' reluctance (28,00%).
Municipal officials were also suggested to assess some aspects of the work from the transparency perspective: objectives and directions of local governments' activities, duties and authority conferred by office, decision-making procedures, order of providing services, dealing with citizens' appeals. It is worth noting that in every aspect the share of respondents who gave the answer "quite open" amounted to well over 50%. Thus, we can make a conclusion that there takes place a number of failures in organizing the system of information supply for local population. Moreover, the problem seems to be more that available information does not meet inhabitants' demands rather than modern technologies are not involved into this process.
Low level of information transparency of local government, lack of meaningful dialogue between citizens and local authorities give birth to the atmosphere of mistrust. The data obtained during the research signified a low level of population's trust to local authorities. Table 1 presents the distribution of answers to the question about the trust.
As you can see from the table, more than 60% of respondents either did not trust local officials generally or did not trust at all or had difficulty in answering. Along with this, complete trust to local authorities was expressed only by one out of twenty residents. The level of trust varied significantly among age groups. However, this indicator reached its maximum in the group of people older 60. Particularly, 55% of this age group trusted the head of municipality, council of deputies and municipal administration.
One of the most important issues of local government functioning is the correspondence between powers conferred by office and performed tasks. In the course of the opinion poll inhabitants were suggested to choose from the list of tasks the ones that were actually fulfilled by local government bodies and officials. Even though at the moment local authorities are not included into the system of gov-
UPRAVLENETS /9-10/37-38/ 2012
УПРАВЛЕНЕЦ /9-10/37-38/ 2012
«В какой мере лично Вы доверяете...», %
Варианты ответа Главе МО Совету депутатов Администрации МО
доверяю полностью 1— ил ип 5,14 4,57
в основном доверяю 33,29 33,86 31,29
в основном не доверяю 32,57 30,29 31,00
не доверяю 16,14 15,43 18,29
затрудняюсь ответить 12,43 15,28 14,85
Всего 100,00 100,00 100,00
Знание своего дела
Уважение к законам 8,57
Профессионализм, компетентность 18,57
Трудолюбие
14,43
Дисциплинированность
19,0
Порядочность 11,43
10,14
Затрудняюсь ответить 45,43
Доброжелательность 9,0
Ответственность
21,57 Справедливость
3,29
Рис. 1. Распределение ответов населения на вопрос«Какие положительные качества наиболее свойственны муниципальным служащим современной России?», %
Стремление к легкой наживе (расчетливость)
Пренебрежение к законам
5,43
Необразованность, бескультурие, грубость
18,57
17,71
Продажность
19,57
Бездействие
/
19,29
Имитация деятельности
37,43
Затрудняюсь ответить х 10,86
Безразличное, неуважительное отношение к людям
42,43
Безответственное отношение к служебным обязанностям
14,57
-^Покровительство руководства
27,29
Лицемерие, хамство
21,71
Рис. 2. Распределение ответов населения на вопрос «Какие отрицательные качества наиболее свойственны муниципальным служащим современной России?», %
позициям доля респондентов, ответивших «достаточно открыты», составила более 50%. Таким образом, можно утверждать, что имеют место просчеты в организации информационного обеспечения населения. И проблема здесь, скорее, не в том, что не внедряются современные информационные технологии, а в том, что предоставляемая информация не удовлетворяет потребности граждан.
Низкая информационная открытость органов власти, отсутствие полно-
ценного диалога между населением и ОМСУ порождают атмосферу недоверия. Данные, полученные в результате исследования, говорят о низком уровне доверия населения к органам власти и управления на местах. Распределение ответов на вопрос о доверии приведено в таблице.
Как видно из таблицы, более 60% респондентов либо в основном не доверяют местной власти, либо вовсе не доверяют, либо затруднились ответить. Вместе с тем полностью доверяет ор-
ганам местного самоуправления лишь каждый двадцатый житель. Уровень доверия к местным органам власти и управления меняется весьма значительно в зависимости от возраста респондентов. Максимальные значения данного показателя приходятся на возраст старше 60 лет. В частности, и главе МО, и совету депутатов, и администрации доверяют около 55% опрошенных этого возраста.
Одним из важных вопросов, касающихся функционирования органов местного самоуправления, является соответствие закрепленных полномочий решаемым задачам. В ходе опроса населению было предложено из перечня задач выбрать те, которые реально выполняют органы и должностные лица МСУ. Несмотря на то что в настоящее время органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, в представлении населения это по-прежнему остается так: почти половина (49,57%) респондентов указала, что ОМСУ исполняют поручения вышестоящих органов власти. Треть респондентов считают, что ОМСУ составляют отчеты о проделанной работе, каждый пятый - «существуют просто для видимости». Доля респондентов, отметивших, что ОМСУ решают проблемы населения, составила лишь 12,43%, еще меньше (5,14%) - «обеспечивают участие населения в решении вопросов местного значения». Таким образом, несмотря на то что с деятельностью ОМСУ сталкивается каждый житель страны, в сознании населения продолжает существовать стереотип, согласно которому местное самоуправление - продолжение вертикали государственной власти. Как справедливо отмечает Л.Г. Бызов, процесс осознания обществом роли местного самоуправления в политической системе страны идет достаточно медленно и противоречиво [11. С. 4].
Исследование также выявило, что большую часть опрошенных жителей городов и районов области (57,28%) не устраивает работа ОМСУ. Среди основных причин респондентами были выбраны следующие. Почти поровну процентов получили варианты «изображают бурную деятельность, а на самом деле ничего не делают» (21,00%) и «представляют интересы не населения, а свои собственные» (20,43%); 17,71% указали на то, что ОМСУ не отзываются на нужды и проблемы населения. При этом более половины (54,43%) респондентов считают, что ОМСУ способствуют решению
«To what extent do you personally trust...», %
Possible answers Head of municipality Council of deputies Municipal administration
Trust completely 1— un un 5,14 4,57
Generally trust 33,29 33,86 31,29
Generally do not trust 32,57 30,29 31,00
Do not trust 16,14 15,43 18,29
It is difficult for me to answer 12,43 15,28 14,85
Total 100,00 100,00 100,00
Competence
Respect for the law 8,57
Professionalism 18,57
3,29
Fig. 1. Answers given by the inhabitants to the question “What positive qualities are the most typical of municipal officials in contemporary Russia?”, %
Disrespect for law
5,43 "
Lack of education and culture
Thrift, seeking easy money
17,71
It is difficult for me to answer
18,57
Venality
19,57
Inaction
19,29
r'~\
I
10,86
Indifferent and disrespectful attitude to people
/
Simulation of activities
37,43
42,43
Irresponsible attitude to professional duties
14,57
\____Supervisors' protection
27,29
Hypocrisy, rudeness
21,71
Fig. 2. Answers given by the inhabitants to the question “What negative qualities are the most typical of municipal officials in contemporary Russia?”, %
ernment bodies, people generally seem to perceive it as if they are: almost a half of the respondents (49,57%) indicated that local governments acted under direct instructions of the higher organs of power. A third of respondents were sure that local authorities only reported about the work they have done, and every firth said they just demonstrated their existence. The share of respondents who mentioned that local governments solved population problems amounted to merely 12,43% and even less local officials (5,14%) according
to the poll "gave locals an opportunity to participate in decision-making". Hence, the overall picture seems to be that although every citizen of the country in this or that way encounters local governments' activities, in the public mind local authorities are stereotyped as an inbuilt part of the state power. As L.G. Byzov reasonably puts it, the process of realizing and comprehending the role of local government in national political system by our society is going rather slowly and is very conflicting [11. P. 4].
In addition, the research revealed that the majority of interviewed people (57,285) were not satisfied with the performance of local government. Among primary reasons the respondents picked up the following: almost equal score got the options "local authorities are dog and pony show and virtually do nothing" (21,00%) and "they represent their own interests rather than people's" (20,43%), at this 17,71% pointed out "local officials do not respond to the needs and queries of inhabitants". More than a half (54,43%) of people believed that local authorities contributed insignificantly to settling local affairs, every fifth (20,575) was absolutely certain they did not contribute at all. In our view, such judgment resulted from personal experience of the citizens: out of 36,29% of respondents who turned for help in local authorities within last year, only 3% reported that their problem was solved completely, 33,29% told their issues were not settled or it was done in part. Undoubtedly, not only the result, but also the process of dealing with problem influences people's verdict on the work of both the system on the whole and concrete officials. Logically, this has an impact on an image of a local official which is being shaped in the public mind. In the course of the opinion poll the interviewed were suggested to choose from a list of positive and negative traits the ones that characterize a typical municipal official of modern Russia. Fig. 1 presents the distribution of population's answers in relation to positive traits of municipal officials.
Notably, the citizens often opted for negative qualities. Accordingly, around a half of respondents (45,53%) experienced great difficulties in selecting positive qualities. Among negative qualities found out by the poll the first three positions were occupied by "indifferent and disrespectful attitude to people"(42,43%), "simulation of activities" (37,43%), and "supervisors' protection" (27,29%) (Fig. 2).
The poll figured out that citizens who had ever confronted with the work of municipal officials tended to mention negative characteristics more frequently than those people who had never contacted them. The same happened to the people who had heard about officials' work from their relatives, friends, and colleagues: they also focused attention on negative traits. Hence, we can conclude that the fact that in the public mind the negative qualities are put in the center of attention is primarily brought about by unsuccessful or perhaps painful experience of dealing
UPRAVLENETS /9-10/37-38/ 2012
УПРАВЛЕНЕЦ /9-10/37-38/ 2012
Источники
1. Зерчанинова Т.Е. Социологическая диагностика социальной эффективности деятельности местной администрации // Научные труды Северо-Западной академии государственной службы. 2011. № 1.
2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 (ред. от 3 ноября 2010 г. № 286-ФЗ) // Российская газета. 2010. 10 нояб.
3. Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов: Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607.
4. Баханова Е.В. Экспертные методы в оценке деятельности руководителей органов местного самоуправления // Вестник Поволжской академии государственной службы. 2009. № 4.
5. Валявин В.Ю. Особенности диагностики результатов деятельности муниципалитетов // Вестник Донского государственного технического университета. 2010. Т. 10. № 2(45).
6. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: федер. закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ.
7. Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских и сельских поселений: постановление губернатора Белгородской области от 3 мая 2011 г. № 50. www.belregion.ru.
8. Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов: постановление губернатора Белгородской области от 3 мая 2011 г. № 51. www. belregion.ru.
9. Зерчанинова Т.Е. Социальная эффективность деятельности органов местного самоуправления городских округов // Управленческое консультирование. 2010. № 4.
10. Клюев А.В., Урсу И.С. Муниципальная власть и население: проблема обратной связи // Управленческое консультирование. 2010. № 1.
11. Бызов Л.Г. Представления россиян о местном самоуправлении // Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены. 2009. № 1 (89).
12. Бюрократия и власть в новой России: позиция населения и оценки экспертов: аналит. доклад. М., 2005. http://www.isras.ru/ analytical_report_bureaucracy.html.
проблем жителей в незначительной степени, каждый пятый (20,57%) убежден, что вообще не способствуют. Такое мнение населения, на наш взгляд, сложилось на основе личного опыта: из 36,29% респондентов, обращавшихся в ОМСУ в течение последнего года, лишь 3% указали, что их проблема была полностью решена, 33,29% - что проблема либо не была решена, либо решена частично. Стоит отметить, что не только результат, но и процесс решения вопроса при обращении в органы местного самоуправления формирует представления граждан о работе как местной власти в целом, так и отдельных муниципальных служащих. Таким образом, в сознании людей формируется образ типичного муниципального служащего. Населению в рамках авторского исследования было предложено выбрать из списка положительные и отрицательные качества, наиболее свойственные муниципальным служащим современной России. Распределение ответов населения в отношении положительных качеств служащих представлено на рис. 1.
Примечательно, что граждане чаще выбирали отрицательные качества муниципальных чиновников. Так, почти половина респондентов (45,43%) затруднилась выбрать положительные характеристики. Среди отрицательных качеств, выделяемых населением, первые три места заняли: «безразличное, неуважительное отношение к людям» (42,43%), «имитация деятельности» (37,43%), «покровительство руководства» (27,29%) (рис. 2).
Опрос показал, что граждане, которые сталкиваются с работой муниципальных служащих, чаще говорят об их отрицательных качествах, чем те, кто в ОМСУ не обращался. Стоит отметить, что те, кто узнает о работе чиновников со слов родственников, знакомых, коллег, также чаще акцентируют внимание на отрицательных характеристиках.
Выделение именно негативных качеств муниципальных служащих в общественном мнении обусловлено прежде всего отрицательным опытом взаимодействия с ними. Как следствие, в образе типичного чиновника, складывающемся у населения, заметно преобладают отрицательные качества.
Отношение населения к тому или иному общественному либо государственному институту во многом определяется тем, насколько эффективна в глазах общества его деятельность, справляется ли он, по мнению граждан, с возложенными на него задачами и функциями [12]. Анализ результатов исследования показал, что все более существенную роль в определении отношения к местным органам власти и управления начинает играть информационная открытость последних. Безусловно, это связано с распространением современных информационно-коммуникационных технологий, объективно повышающих доступ к управленческой информации. Однако степень информационной открытости муниципальных органов управления остается достаточно низкой: более половины опрошенных указали на закрытость власти. На наш взгляд, данная проблема является одной из наиболее значимых в функционировании органов власти на местах. Уровень доверия населения к органам и должностным лицам МСУ низок: лишь каждый двадцатый житель доверяет им полностью. В целом население довольно негативно настроено по отношению к муниципальным служащим. В образе типичного чиновника, складывающемся у населения, заметно преобладают отрицательные качества, что объясняется прежде всего негативным опытом взаимодействия. Таким образом, становится все более очевидным, что власть, наиболее близкая к населению, требует укрепления прежде всего за счет повышения ее авторитета.
with local authorities. Undoubtedly, negative qualities dominate in the image of a typical official.
Population attitude towards one or another public or state institution for the most part is influenced by its performance, in other words whether the institution fulfills its duties and functions properly or not [12].The analysis of the opinion poll results showed that information transparency of local government work is becoming a more and more significant factor contributing to the population opinion. Apparently, this is connected with an extensive use of information technologies nowadays what objectively improves the access to managerial information. Yet the level of information transparency of local govern-
ments remains rather low. We believe this problem to be one of the most important locally since information transparency is vital for trusting local authorities. Generally citizens' trust to local authorities and officials is very low: only one out of twenty inhabitants trusts them completely, subsequently population does not seem to be well-disposed to municipal officials. In the image of a typical municipal officials negative traits tend to dominate what can be largely explained by fruitless communication with them. To summarize, it is self-evident that the authority which is the closest to the population requires serious reinforcement, first and foremost through improving its image and increasing its weight in solving public problems.
References
1. Zerchaninova T.Ye. Sociological diagnostics of social efficiency of local governments activity // Scientific works of Northwestern Academy of Public Service. 2011. No. 1.
2. On general principles of organizing local government in the Russian Federation: Federal law No. 131-FZ of October 6, 2003.
3. On the assessment of efficiency of local governments in urban and municipal districts: Decree of the President of the Russian Federation No. 607 of April 28, 2008.
4. Bakhanova Ye.V. Expert methods in assessing the performance of heads of local governments // Vestnik of Volga Region Academy of Public Service. 2009. No. 4.
5. Valyavin V.Yu. Specifics of diagnosing the municipalities performance // Vestnik of Don State Technical University. 2010. Vol. 10. No. 2 (45).
6. On basic guarantees of suffrage and right for participation in referendum of the citizens of the Russian Federation: Federal law No. 67-FZ of June 12, 2002.
7. On the assessment of efficiency of local governments in urban and rural settlements: Resolution of the Governor of the Belgorod oblast No. 50 of May 3, 2011. www.belregion.ru.
8. On the assessment of efficiency of local governments in urban and municipal districts: Resolution of the Governor of the Belgorod oblast No. 51 of May 3, 2011. www.belregion.ru.
9. Zerchaninova T.Ye. Social efficiency of local governments activity in urban districts // Administrative consultation. 2010. No. 4.
10. Klyuyev A.V., Ursu I.S. Municipal authority and population: the problem of feedback // Upravlencheskoye konsultirovaniye. 2010. No. 1.
11. Byzov L.G. Russians' notion of local government // The Russian public opinion monitor: economic and social changes. 2009. No. 1 (89).
12. Bureaucracy and authority in new Russia: citizens' position and experts' estimates // Analytical report. Moscow, 2005. www.isras.ru/ analytical_report_bureaucracy.html.
UPRAVLENETS /9-10/37-38/ 2012
