CC BY
24
Гражданско-правовые способы защиты прав получателей государственных услуг
Джиоева Елена Георгиевна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права Российского государственного университета правосудия
E-mail: elena-dzhioeva@yandex.ru
В настоящее время все большее развитие получает концепция сервисного государства. Традиционные государственные функции частично переименованы в государственные услуги. Правовая природа государственных услуг остается дискуссионной. Некоторые авторы считают возможным рассматривать государственные услуги как гражданско-правовую категорию. Это порождает вопрос о возможности и необходимости применения к государственным услугам гражданско-правовых институтов. Наиболее актуальной представляется возможность защиты прав получателей государственных услуг гражданско-правовыми методами. Получатели государственных услуг довольно часто обращаются в суды с требованиями о применении к их отношениям Закона о защите прав потребителей: требуют взыскать неустойку, компенсировать моральный вред и т.д. Суды неизменно отказывают в удовлетворении подобных требований. В то же время качество оказания государственных услуг требует усиления ответственности органа государственной власти или должностного лица. Это, по мнению автора, достижимо средствами и методами гражданского права. Автором сделан вывод о применимости к указанным отношениям норм о возмещении вреда, причиненного актами власти, а также о необходимости дальнейшего развития законодательства и судебной практики в сторону увеличения влияния гражданского права на отношения по оказанию государственных услуг. В частности, автор считает необходимым дальнейшее развитие института деликтной ответственности за причинения вреда актами власти, с возможностью возмещения чистых экономических убытков.
Ключевые слова: государственные услуги, защита прав получателей услуги, вред, причиненный актами власти, государственные функции, чистые экономические убытки.
см оо
Понятие «государственная услуга» вошло в активное употребление немногим более десяти лет назад. Тем не менее за указанный период не сложилось целостного представления о государственной услуге, как правовой категории. Немногочисленные работы, посвященные правовой природе государственных услуг рассматривают их преимущественно как конституционно-правовую [1] или административно-правовую категорию [2], реже -иной отраслевой правовой принадлежности [3].
Еще меньшее число работ посвящено защите прав получателей государственных услуг. Имеющиеся же работы касаются административно-правовых способов защиты: обжалование действий или бездействий органов государственной власти или должностных лиц. Результатом жалоб при их положительном разрешении является предоставление соответствующей государственной услуги. Однако административное законодательство не решает проблем имущественных потерь получателей услуги, в том числе, возмещения имущественного вреда или компенсации морального, возмещения убытков, в том числе, вызванных просрочками в предоставлении государственных услуг (Рассматривая услуги, предоставляемые органами государственной власти или местного самоуправления, традиционно говорят о государственных и муниципальных услугах. Нами будут рассмотрены только государственные услуги, однако с тем, что высказанные тезисы применимы в полной мере и к муниципальным услугам. Ограничение объекта исследования осуществлено в связи с требованиями к объему научных статей).
Подобные последствия ненадлежащего оказания государственных услуг устранимы методами гражданского права в случаях:
1. признания государственной услуги гражданско-правовым институтом;
2. в силу прямого указания законодательства, на основании п. 3 ст. 2 Гражданского кодекса РФ [4], если за государственной услугой признается публично-правовая природа.
Формированию концепции «государственных услуг» в немалой степени способствовали сторонники «сервисного государства», согласно которой «демократические права граждан реализуются правительством в рамках управления отношениями с гражданами, которые являются и его клиентами, т.е. получателями различных государственных услуг» [5]. По мнению сторонников сервисного государства, государство на современном этапе, тем более, с учетом всеобщей цифровизации, становится некой корпорацией, где государствен-
ные служащие являются менеджерами, граждане и юридические лица - клиентами, а государственные функции - «сервисами», т.е., услугами [6]. Вероятно, такой подходи является логичным современным продолжением теории общественного договора, однако, по нашему мнению, он не имеет на сегодняшний день ни фактических, ни юридических предпосылок.
Тем не менее, появление термина «государственная услуга» всколыхнуло целую волну публикаций, объясняющих его через услугу как гражданско-правовую категорию [7]. Такой подход нередко приводит авторов к путанице. Большинство из них в дальнейшем приходят к выводу о том, что государственная услуга - это реализация функций государственной власти. И тогда какова ценность ее определения через услугу как гражданско-правовую категорию, не очень понятно. Другие авторы последовательно продолжают раскручивать «гражданско-правовую» теорию государственных услуг, останавливаясь, однако, только на их правовой природе. Такой вывод неизбежно должен повлечь за собой вывод о применимости к государственным услугам норм ГК РФ, в частности, о способах защиты нарушенных прав при оказании государственной услуги. Вот тут большая часть юристов приходят к невозможности применения гражданского законодательства. Так, например, практикующие юристы, отвечающие на вопрос о том, попадает ли оказание государственной услуги под действие Закона о защите прав потребителей [8] на одном из юридических порталов (Юридическая социальная сеть 9111 ру. URL: https: // www.9111.ru/questions/12638385/. Дата обращения 28.07.2020), дружно отвечают отрицательно, ссылаясь на возможность обжалования действий государственного органа или должностного лица в порядке, предусмотренном соответствующим административным регламентом или ст.ст.218,2019 Кодекса административного судопроизводства РФ.
Аналогичный взгляд демонстрирует и судебная практика. Так, апелляционным определением Пензенского областного суда от 27.03.2020 по делу № 33-647/2020 оставлено в силе Решение Железнодорожного районного суда г. Пензы от 02 декабря 2019 которым истице было отказано во взыскании неустойки, а также морального вреда в соответствии с Законом о защите прав потребителей за ненадлежаще оказанную государственную услугу. Мотивируя свой отказ суд апелляционной инстанции указал следующее: «Государственные услуги реализуются от имени государства, поэтому закон РФ «О защите прав потребителей» не может быть применен к правоотношению сторон данного спора, что исключает возможность взыскания компенсации морального вреда, штрафа и неустойки» [10].
Таким образом, государственная услуга все же рассматривается как услуга «особого рода» - оказываемая властным субъектом в процессе реализации его властных функций. Статьей 2 Феде-
рального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ (ред. от 27.12.2019) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» закреплено понятие государственной услуги, под которой понимается деятельность по реализации функций органа (выделено автором) исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий (выделено автором), переданных федеральными законами и законами субъектов РФ, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами РФ и нормативными правовыми актами субъектов РФ полномочий органов, предоставляющих государственные услуги. Правоотношения в области реализации функций и полномочий - это не оказание услуг, базирующееся на равноправных и добровольных отношениях, это основанное на власти - подчинении, практическое, организующее и регулирующее воздействие субъектов управления на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования» [12]
Приведенный подход, в том числе, со стороны судебной практики позволяет сделать вывод о непринятии на практике гражданско-правовых институтов, в частности, способов защиты нарушенного права, к государственным услугам.
При квалификации отношений как административно-правовых единственной возможностью применения норм гражданского права являются случаи, прямо указанные в законе (п. 3 ст. 2 ГК РФ). И такие случаи есть. В частности, подлежит возмещению вред, причиненный актами власти (1060-1071 ГК РФ[13]).
К сожалению, фактически за пределами гражданско-правового регулирования остается возможность защиты при ненадлежащем качестве оказанной государственной услуги, просрочку оказания государственных услуг. Строго формальные административные регламенты дают основания государственным органам отказывать в предоставлении услуги в том числе и в случаях, когда формальное нарушение со стороны заявителя не носит сущностный характер и не влияет на существо и законность потребности заявителя.
В качестве примера можно привести повсеместный отказ регистрирующих органов (ФНС, Минюст) в государственной регистрации изменений, вносимых в реестр юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по причине ненадлежащего оформления заявления установленной формы. Так, например, довольно часто в формах р Р14001 [14] (Заявление о внесении изменений ИД в сведения о юридическом лице, содержащие- Е ся в Едином государственном реестре юридиче- К ских лиц) допускаются ошибки в заполнении ме- ё ста нахождения юридического лица - указыва- у ются «город Москва» или «город Санкт-Петер- А
бург», в то время как согласно п.п. 2.3., 7.16.7., 7.21.4 приложения № 20 к Приказу ФНС России от 25.01.2012 № ММВ-7-6/25@ эти элементы адреса для городов Москвы и Санкт-Петербурга не заполняются. Очевидно, что данные «элементы» заявления не носят сущностного характера. Их наличие в заявлении никого не вводит в заблуждение, не дезинформирует, не нарушает чьих-либо прав. Однако отказ в государственной регистрации в подобных ситуациях гарантирован. Учитывая, что срок принятия решения о государственной регистрации или об отказе в государственной регистрации доходит в некоторых случаях до 30 дней, а государственные органы, к сожалению, не спешат оказать государственную услугу используя предоставленный им срок максимально, изменения в ЕГРЮЛ могут существенно затянуться. Кроме того, отказ влечет повторное обращение с заявлением, которое, как правило, требует затрат на оформление (например, нотариальное удостоверение). Надо отдать должное, что суды часто признают подобные отказы необоснованными и обязывают государственный орган осуществить государственную регистрацию [15].
Подобные решения не восполняют потери заявителей от необоснованного отказа. При принятии судом решения о необоснованности отказа, заявитель может обратиться с требованием о возмещении причиненного отказом вреда. Перспектива подобных требований весьма призрачна. Во-первых, возмещение вреда в подобных случаях строится на началах вины, которая, надо полагать, у государственного органа, формально строго выполняющего положение Приказа, отсутствует. Во-вторых, возникший у заявителя вред скорее всего будут выражены не в фактически понесенных расходах, утрате или повреждении имущества и т.д. (ст. ст. 15, 1064 ГК РФ), а в чем-то другом. Например, юридическое лицо в связи с несвоевременным внесением изменений в ЕГРЮЛ не смогло участвовать в торгах для заключения государственного или муниципального контракта, не заключило выгодную сделку и так далее. Сегодняшняя практика применения ст. 1069 ГК РФ отрицательно относится к подобному вреду.
В рассматриваемом контексте обращает на себя внимание концепция чистых экономических убытков (pure economic loss) воспринятая многими зарубежными правопорядками. В отечественной литературе имеется мизерное количество работ, просвещённых этой тематике, однако в последнее время она, очевидно, набирает популярность.
Копяков А.А. определяет чистые экономические убытки как финансовые потери, понесенные субъектом, но не являющиеся следствием повреждения его личности или имущества [16]. Автор также указывает на очевидность политико-правовых — соображений, свидетельствующих о необходимо-S2 сти расширения сферы деликтной ответственности. Развитый деловой оборот, по его мнению, од° нозначно нуждается в признании и компенсации ¡в чистых экономических потерь [16].
Соглашаясь с высказанной Копяковым А.А. позицией укажем, что концепция чистых экономических убытков должна развиваться и по отношению к вреду, причиненному актами власти. Это усилит ответственность органов государственной власти и должностных лиц за надлежащее предоставление ими государственных услуг.
И тогда, вероятно, высказанные замечательным юристом В.Ф. Яковлевым (в соавторстве с Талапиной Э.В.) мысли о новой сущности государства, которое «отказывается от исключительно традиционных властных методов, используя договорные», когда «классические властеотноше-ния сохраняются, но обретают новые черты - заявительный порядок предоставления публичных услуг (т.е. по инициативе частного субъекта), повышение прозрачности государственного управления под влиянием защиты более слабого субъекта (гражданина)» [3] обретут реальный практической смысл.
Литература
1. Кандрина Н.А. Предоставление государственных услуг населению как конституционно-правовое отношение // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 11. С. 38-41. СПС Консультант Плюс.
2. Федотов В.В. Проблемы разграничения государственных услуг и государственных функций в России на современном этапе // Административное и муниципальное право. 2015. № 11. С. 1157-1163. СПС Консультант Плюс.
3. Яковлев В.Ф., Талапина Э.В. Роль публичного и частного права в регулировании экономики // Журнал российского права. 2012. № 2. С. 5-16. СПС Консультант Плюс.
4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 16.12.2019, с изм. от 12.05.2020) // СЗ РФ.1994. № 32. Ст. 3301.
5. Штрик А. Э-демократия и поддерживающие ее технологии // Мобильный мир. 2003. № 4. С. 14-21. СПС Консультант Плюс.
6. См. об этом подробнее: Лаврентьев А.Р. Административная реформа в России: Учеб. пособие. Н. Новгород, 2011. С. 7-8.; Пономарен-ко В.А. Гражданское судопроизводство как услуга в электронном сервисном государстве // Lex russica. 2016. № 2. С. 49-61; Санникова Л. Публичные услуги: мифы и реальность // Образование и право. 2011. № 8(24). С. 83-94.
7. См. подробнее: Зенин С.С. Правовые формы оказания государственных и муниципальных услуг // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 7. С. 31-39; Яковлев В.Ф., Талапина Э.В. Роль публичного и частного права в регулировании экономики // Журнал российского права. 2012. № 2. С. 12.
8. Закон РФ от 07.02.1992 № 2300-1 (ред. от 24.04.2020) «О защите прав потребите-
лей» // Ведомости СНД и ВС РФ.1992. № 15. Ст. 766.
9. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ (ред. от 31.07.2020) // СЗ РФ. 2015. № 10. Ст. 1391.
10. Апелляционным определением Пензенского областного суда от 27.03.2020 по делу № 33647/2020 // СПС Консультант Плюс
11. Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ (ред. от 27.12.2019) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4179.
12. Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. 62. Атаман-чук Г.В. Теория государственного управления. М., 2009.: цитата по Смирнова А.А. О соотношении государственных услуг, функций и полномочий органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2015. № 3. С. 120130. СПС Консультант Плюс.
13. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от 27.12.2019, с изм. от 28.04.2020) // СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 410.
14. Приказ ФНС России от 25.01.2012 N ММВ-7-6/25@ (ред. от 25.05.2016) «Об утверждении форм и требований к оформлению документов, представляемых в регистрирующий орган при государственной регистрации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств» // Бюллетень НА федеральных органов исполнительной власти. № 44. 2012.
15. Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 03.05.2018 № 06АП-1448/2018 по делу № А73-12789/2017; Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 14.09.2018 № 09АП-39567/2018 по делу № А40-66481/18 // СПС Консультант Плюс
16. Копяков А.А. Проблема возмещения чистых экономических убытков в российском гражданском праве // Вестник гражданского права. 2020. № 1. С. 146-196. СПС Консультант Плюс.
civil law methods of protecting the rights of recipients of public services
Dzhioeva E.G.
Russian State University OF Justice
At present, the concept of a service state is being increasingly developed. Traditional government functions have been partially renamed government services. The legal nature of public services remains controversial. Some authors consider it possible to consider public services as a civil law category. This raises the question of the possibility and necessity of applying civil law institutions to public services. The most urgent is the possibility of protecting the rights of recipients of public services by civil law methods. The recipients of public services quite often appeal to the courts with requirements for the application of the Law on the Protection of Consumer Rights to their relations: they demand to collect a penalty, compensate for moral damage, etc. The courts invariably refuse to satisfy such claims. At the same time, the quality of the provision of public services requires strengthening the responsibility of a public authority or official. This, according to the author, is achievable by means and
methods of civil law. The author draws a conclusion about the applicability of the rules on compensation for damage caused by acts of authority to the specified relations, as well as the need for further development of legislation and judicial practice towards increasing the influence of civil law on relations for the provision of public services. In particular, the author considers it necessary to further develop the institution of tort liability for damage caused by acts of authority, with the possibility of compensation for pure economic loss.
Keywords: public services, protection of the rights of service recipients, damage caused by acts of authority, state functions, pure economic loss.
References
1. Kandrina N.A. Provision of public services to the population as a constitutional and legal relationship // Constitutional and municipal law. 2016. No. 11. P. 38-41. SPS Consultant Plus.
2. Fedotov V.V. Problems of differentiating state services and state functions in Russia at the present stage // Administrative and municipal law. 2015. No. 11. P. 1157-1163. SPS Consultant Plus.
3. Yakovlev V.F., Talapina E.V. The role of public and private law in the regulation of the economy // Journal of Russian law. 2012. No. 2. S. 5-16. SPS Consultant Plus.
4. The Civil Code of the Russian Federation (part one) of November 30, 1994 No. 51-FZ (as amended on 12/16/2019, as amended on 05/12/2020) // SZ RF. 1994. No. 32. Art. 3301.
5. Shtrik A. E-democracy and technologies supporting it // Mobile world. 2003. No. 4. P. 14-21. SPS Consultant Plus.
6. See more about this: A.R. Lavrentyev. Administrative reform in Russia: Textbook. allowance. N. Novgorod, 2011. P. 7-8.; Ponomarenko V.A. Civil litigation as a service in an electronic service state // Lex russica. 2016. No. 2. P. 49-61; Sannikova L. Public services: myths and reality // Education and law. 2011. No. 8 (24). Pp. 83-94.
7. See in more detail: Zenin S.S. Legal forms of rendering state and municipal services // State power and local government.
2014. No. 7. P. 31-39; Yakovlev V.F., Talapina E.V. The role of public and private law in the regulation of the economy // Journal of Russian law. 2012. No. 2.P. 12.
8. Law of the Russian Federation of 07.02.1992 No. 2300-1 (as amended on 24.04.2020) «On Protection of Consumer Rights» // Vedomosti SND and Armed Forces of the Russian Federation. 1992. No. 15. Art. 766.
9. The Code of Administrative Procedure of the Russian Federation dated 03/08/2015 No. 21-FZ (as amended on 07/31/2020) // SZ RF. 2015. No. 10. Art. 1391.
10. Appellate ruling of the Penza Regional Court dated March 27, 2020 in case No. 33-647 / 2020 // ATP Consultant Plus
11. Federal Law of 27.07.2010 No. 210-FZ (as amended on 27.12.2019) "On the organization of the provision of state and municipal services" // SZ RF. 2010. No. 31. Art. 4179.
12. Atamanchuk G.V. Decree. op. P. 62. Atamanchuk G.V. The theory of public administration. M., 2009.: citation from A.A. Smirnov. On the correlation of public services, functions and powers of executive authorities // Journal of Russian law.
2015. No. 3. P. 120-130. SPS Consultant Plus.
13. The Civil Code of the Russian Federation (part two) dated January 26, 1996 No. 14-FZ (as amended on December 27, 2019, as amended on April 28, 2020) // SZ RF. 1996. No. 5. Art. 410.
14. Order of the Federal Tax Service of Russia dated 25.01.2012 N MMB-7-6 / 25 @ (as amended on 25.05.2016) "On approval of the forms and requirements for the execution of documents submitted to the registering authority during state registration of legal entities, individual entrepreneurs and peasants. (farms) households " // Bulletin of the Federal Executive Bodies. No. 44.2012.
15. Resolution of the Sixth Arbitration Court of Appeal dated 03.05.2018 No. 06AP-1448/2018 in case No. A73-12789 / 2017; Resolution of the Ninth Arbitration Court of Appeal dated September 14, 2018 No. 09AP-39567/2018 in case No. A40-66481 / 18 // SPS Consultant Plus
16. Kopyakov A.A. The problem of compensation for net economic losses in Russian civil law // Bulletin of civil law. 2020. No. 1. P. 146-196. SPS Consultant Plus.
5
"O
C3
<
