CC BY
82
Ю. в. ПОМОГАЛОВА Y. v. POMOGALOVA
доцент кафедры гражданского и трудового права ФКОУ ВПО Воронежский институт ФСИН России, кандидат юридических наук, подполковник внутренней службы
Гражданская правосубъектность органов и учреждений ФСИН России в контексте современного реформирования УИС
Civil right subjectivity of authorities and institutions of the Russian Penal System in the context of modern reforming of Criminal and Executive System
Аннотация. Автором рассматривается правовое положение органов и учреждений УИС, выступающих в гражданских отношениях в качестве казенных учреждений, чья конструкция в российской системе юридических лиц законодательно обновлена. В статье анализируются особенности правосубъектности и правового режима имущества казенного учреждения, а также новые правила об ответственности казенного учреждения по своим обязательствам.
Ключевые слова: гражданская правосубъектность, органы, учреждения, юридическое лицо, казенное учреждение, уголовно-исполнительная система.
Abstract. The author considers a legal status of authorities and institutions of the Russian Penal System acting in the civil relations as state establishments, whose design in the Russian system of legal entities is legislatively updated. The author also analyzes the features of right subjectivity and a legal regime of property of state establishment, and also new rules about responsibility of state establishment according to the obligations.
Key words: civil right subjectivity, authorities, establishments, legal entity, state establishment, enterprises, criminal and executive system.
Гражданская правосубъектность и участие в вещных и обязательственных правоотношениях, противодействие коррупции и государственные закупки, совершенствование гражданского законодательства и правоприменительной практики, взаимодействие с органами государственной власти, юрисдикционными органами и с институтами гражданского общества - таковы своего рода ключевые аспекты регулирующей функции норм гражданского права в выражении интересов уголовно-исполнительной системы России. Однако гражданско-правовой статус ее органов и учреждений недостаточно изучен в теории современного отечественного гражданского права.
Многие нормативно-правовые акты об органах государственной власти содержат в себе прямое указание на то, что тот или иной орган является юридическим лицом. Например, Федеральная служба исполнения наказаний (далее - ФСИН России) является юридическим лицом и имеет свою печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, а также счета, открываемые в соответствии с законодательством Российской Федерации [1].
Согласно ст. 7 Закона Российской Федерации от 21.07.1993 № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» территориальные органы уголовно-исполнительной системы
выступают юридическими лицами и владеют, распоряжаются и пользуются закрепленным за ними имуществом [2].
Учреждения, исполняющие наказания, также являются юридическими лицами. Имущество уголовно-исполнительной системы находится в федеральной собственности и используется для осуществления поставленных перед УИС задач. Обращение взыскания на имущество учреждений, исполняющих наказания, и территориальных органов уголовно-исполнительной системы не допускается.
Однако не стоит забывать, что органы УИС, являясь органами государственной власти, обладают властными полномочиями, то есть функциями публичной власти, которыми их наделяет закон. Поэтому, как отмечает В. Артемов, органы обладают двойным статусом [3]. С одной стороны, они являются носителем властных полномочий и выступают в публично-правовых отношениях, с другой стороны - равным участником гражданских правоотношений в качестве юридического лица. В то же время при регистрации органы государственной власти указываются в реестре как учреждения, поскольку иной подходящей формы российское законодательство просто не предусматривает.
Гражданское законодательство (ч. 1 ст. 12321 ГК РФ) содержит наиболее общую формулировку, относящуюся ко всем типам учреждений: «учреждением признается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера» [4].
В соответствии с федеральными законами от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» [5], от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» [6] и от 08.05.2010 № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» [7] в настоящий момент в Российской Федерации выделяются три вида федеральных государственных учреждений: автономные, бюджетные и казенные.
Общим для всех трех видов учреждений является прежде всего то, что они отнесены законодателем к некоммерческим организациям. Учредителем, а вместе с тем и собственником
имущества учреждений на федеральном уровне выступает Российская Федерация, осуществляющая свои функции и полномочия учредителя посредством уполномоченного федерального органа исполнительной власти, в частности в отношении органов и учреждений УИС -ФСИН России.
Имущество учреждений закрепляется за ними на праве оперативного управления в соответствии со ст. 296 ГК РФ. Так, органы и учреждения УИС владеют и пользуются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности и назначением имущества и распоряжаются имуществом, как полученным от собственника, так и приобретенным за счет средств федерального бюджета или ранее полученных доходов от приносящей доход деятельности, с согласия собственника.
К основному виду деятельности данных учреждений относится выполнение государственных заданий, которые формируются и утверждаются для них органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя. При этом учреждения не вправе отказаться от выполнения такого задания.
Наконец, указанные учреждения обеспечивают открытость и доступность установленного законом перечня документов (учредительные документы, свидетельство о государственной регистрации, решение учредителя о создании того или иного учреждения, положения о филиалах и представительствах и т. д.).
Соответственно, специфика правосубъектности казенного учреждения обусловлена целью его создания и деятельности, и поскольку эта цель заключается исключительно в выполнении государственных функций федерального органа исполнительной власти, то она носит достаточно ограниченный характер.
Рассматривая органы и учреждения уголовно-исполнительной системы в качестве федеральных казенных учреждений, следует отметить, что сохранение конструкции учреждения в гражданском праве в большей степени оправдывается методологической основой деления юридических лиц на коммерческие и некоммерческие.
На основании нормы ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации [8] (далее -БК РФ), развивающей понятие учреждения, конкретизирующей цель его создания и
являющейся специальной по отношению к ст. 12321 ГК РФ, под федеральным казенным учреждением следует понимать государственное учреждение, осуществляющее оказание государственных услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов), финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств федерального бюджета на основании бюджетной сметы.
Федеральное казенное учреждение может быть создано путем его учреждения по решению Правительства Российской Федерации. При этом решения о создании учреждений, исполняющих наказания, принимаются Правительством Российской Федерации по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В то же время решения о ликвидации учреждений, исполняющих наказания, об изменении вида исправительного учреждения принимаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере исполнения уголовных наказаний, по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В действующем гражданском законодательстве специальный правовой статус учреждения определен посредством указания на цель деятельности юридического лица, с помощью которой законодатель установил границы его правосубъектности.
Основной деятельностью казенного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых оно создано. Исчерпывающий перечень видов деятельности, которые казенное учреждение может осуществлять в соответствии с целями его создания, определяется учредительным документом учреждения -уставом или положением.
Согласно буквальному толкованию правовой нормы абз. 2 ч. 4 ст. 298 ГК РФ казенное учреждение имеет право осуществлять приносящую доходы деятельность, если такое правомочие закреплено в его учредительных
документах. Поэтому федеральное казенное учреждение, в том числе подведомственное ФСИН России, вправе осуществлять приносящую доходы деятельность, соответствующую целям его деятельности. Для этого в его уставе должен быть указан исчерпывающий перечень видов приносящей доходы деятельности, возможной к осуществлению данным казенным учреждением и соответствующей целям деятельности учреждения. Доходы, полученные федеральными казенными учреждениями от приносящей доходы деятельности, поступают в федеральный бюджет.
Федеральными законами в отношении отдельных видов федеральных казенных учреждений может быть установлен особый порядок исполнения бюджетов, в том числе в отношении доходов, полученных от приносящей доходы деятельности. Так, в соответствии с ч. 10 ст. 241 БК РФ доходы, полученные от приносящей доход деятельности федеральными казенными учреждениями, исполняющими наказания в виде лишения свободы, в результате осуществления ими собственной производственной деятельности в целях исполнения требований уголовно-исполнительного законодательства Российской Федерации об обязательном привлечении осужденных к труду, в полном объеме зачисляются в федеральный бюджет, отражаются на лицевых счетах получателей бюджетных средств, открытых указанным учреждениям в территориальных органах Федерального казначейства, и направляются на финансовое обеспечение осуществления функций указанных казенных учреждений сверх бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете, в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации [9].
В то же время вопрос о возможности казенного учреждения получать доходы от приносящей доходы деятельности овеществленным имуществом и пользоваться им наравне с иным имуществом, находящимся на праве оперативного управления, является в настоящее время дискуссионным. С одной стороны, ст. 298 ГК РФ обеспечивается поступление в федеральный бюджет доходов, полученных от приносящей доходы деятельности казенного учреждения. С другой стороны, в федеральный бюджет могут поступать лишь доходы, полученные от приносящей доходы деятельности казенного
учреждения, в денежной форме, поскольку иные бюджетом приняты быть не могут. Следовательно, при отсутствии правового запрета получать доходы в иной форме (овеществленной) казенное учреждение вправе владеть и пользоваться им на праве оперативного управления. Для этого, безусловно, в уставе федерального казенного учреждения должен быть закреплен правовой режим овеществленного имущества, полученного им в виде доходов от приносящей доходы деятельности, а также должны быть заключены гражданско-правовые договоры, предусматривающие получение овеществленного имущества от приносящей доходы деятельности, в целях документального обоснования источника получения имущества и постановки его на баланс [10].
Показатели государственного задания используются при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственных услуг, составлении бюджетной сметы казенного учреждения. При этом представляется не совсем логичной норма п. 2 ст. 764 ГК РФ [11], позволяющая казенным учреждениям выступать государственными заказчиками по государственным контрактам за счет внебюджетных средств, поскольку возможные доходы казенного учреждения должны перечисляться в бюджет в полном объеме.
Казенное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. Также и ответственность по своим обязательствам оно несет в размере лимитов бюджетных обязательств, при недостаточности которых субсидиарную ответственность несет собственник имущества.
Механизм субсидиарной ответственности, закрепленный ст. 399 ГК РФ, предполагает только наличие виновного неисполнения со стороны основного должника. При этом правомерный отказ основного должника от исполнения обязательства не дает кредитору права на предъявление требований к субсидиарному ответчику.
Нарушение требований к размеру обязательств в рамках хозяйственных правомочий, исполняемых за счет бюджетных средств, является основанием для признания судом такой сделки недействительной по иску публичного органа (п. 5 ст. 161 БК РФ).
Особенностью имущественного статуса казенных учреждений является прямой запрет выступать учредителем или участником других юридических лиц, а также отсутствие права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги. Субсидии и бюджетные кредиты казенному учреждению не предоставляются. Такое ограничение, представляется, связано с местом федеральных казенных учреждений в предложенной законодателем типологии учреждений, выдвигающей на первый план публичные функции в строго очерченной сфере деятельности, которая обеспечивается бюджетным финансированием в установленном объеме.
Казенное учреждение осуществляет операции с бюджетными средствами через лицевые счета, открытые в органах Федерального казначейства.
Существенное изменение УИС в соответствии с Концепцией развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 14.10.2010 № 1772-р [12], предполагающей завершение к 2017 году строительства и ввод в эксплуатацию 27 СИЗО, оптимизацию системы закупок для нужд УИС, обеспечение уголовно-исполнительных инспекций аудиовизуальными, электронными и иными техническими средствами контроля и надзора, невозможно без реализации гражданской правосубъектности органами и учреждениями УИС.
Таким образом, современное законодательное регулирование гражданско-правового статуса подведомственных ФСИН России учреждений в первую очередь направлено на оптимизацию их деятельности. Органы и учреждения УИС, выступающие казенными учреждениями, наделены наименьшим объемом прав по распоряжению имуществом в сравнении с иными учреждениями; их финансирование имеет строго целевой характер и осуществляется в пределах бюджетной сметы; возможность получения дополнительных ресурсов ограничена; зачисление в бюджет полученных доходов исключает возможность распоряжения этими финансовыми случаями в экстренных случаях; субсидиарная ответственность государства распространяется на все денежные обязательства.
Вместе с тем целесообразно было бы заменить содержащийся в ч. 4 ст. 24 Федерального закона «О некоммерческих организациях» прямой запрет казенным учреждениям выступать учредителем (участником) юридических лиц. Представляется необходимым уравнять в данном вопросе казенные учреждения с бюджетными и автономными, предоставив им право вносить в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать в качестве их учредителя или участника денежные средства и иное имущество (за рядом исключений) с согласия собственника.
Внедрение предлагаемых элементов гражданского оборота в деятельность учреждений ФСИН России, а также создание дополнительной материальной базы для привлечения средств из внебюджетных источников финансирования позволит оказать влияние на повышение эффективности выполняемой ими деятельности. ^
1. Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний : Указ Президента Рос. Федерации от 13.10.2004 № 1314 // СЗ РФ. 2004. № 42, ст. 4109.
2. Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы : Закон Рос. Федерации от 21.07.1993 № 5473-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 33, ст. 1316.
3. Артемов В. Органы местного самоуправления как субъекты гражданского права // Государственная власть и местное самоуправление. 2002. № 4. С. 31-33.
4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) 30.11.1994 № 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 32, ст. 3301.
5. О некоммерческих организациях : Федер. закон от 12.01.1996 № 7 ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 3, ст. 145.
6. Об автономных учреждениях : Федер. закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 45, ст. 4626.
7. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений : Федер. закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ // СЗ РФ. 2010. № 19, ст. 2291.
8. Бюджетный кодекс Российской Федерации : Федер. закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31, ст. 3823.
9. Об утверждении Порядка отражения на лицевых счетах получателей бюджетных средств, открытых в территориальных органах Федерального казначейства федеральным казенным учреждениям, исполняющим наказания в виде лишения свободы, операций по финансовому обеспечению осуществления функций указанных учреждений, источником которого являются доходы, полученные ими от приносящей доход деятельности : приказ Минфина России от 21.07. 2010 № 73н // Российская газета. 2010. 17 сентября.
10. Сморчкова Л. Н. Смогут ли военные казенные учреждения осуществлять приносящую доходы деятельность? // Право в Вооруженных Силах. 2012. № 1. С. 78-81.
11. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) : Федер. закон от 26.06.1996 № 14-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 5, ст. 410.
12. Концепция развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года : утв. распор. Правительства Рос. Федерации от 14.10.2010 № 1772-р // СЗ РФ. 2010. № 43, ст. 5544.
