CC BY
149
14 (218) - 2006
Бюджетная политика
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ЗАИМСТВОВАНИЯ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
М.А. ИВАНОВА, кандидат экономических наук
Государственные заимствования оказывают большое влияние на экономическое развитие страны и регулирование долговых проблем. В течение последних десятилетий накоплен большой мировой опыт государственных заимствований. В России мы имеем 15-летнюю и далеко не безупречную практику заимствований.
«Государственный кредит представляет собой совокупность кредитных отношений, в которых заемщиком выступает государство в лице его органов, а кредиторами являются физические и юридические лица», — так определили суть государственного кредита авторы Н.Ф. Самсонов, Н.П. Баранникова и И.И. Строкова1.
Толковый экономический и финансовый словарь Бернара и Колли дает следующее определение безлимитных расходов государственного бюджета (Credit evaluatif): «Кредит, служащий для погашения государственных долгов, порождаемых специальными законодательными решениями либо постоянно действующими установками, одобренными законом». Это определение толкуется таким образом, что затраты на покрытие государственных долгов или расходов на правосудие покрываются государством как только они появляются независимо от их величины. Цифры, внесенные в закон о государственном бюджете, обычно не представляют собой строгого лимита, а выступают в качестве простой оценки.
Более полное и точное определение, по нашему мнению, дано в современном российском экономическом словаре: «Государственные займы — форма получения кредита государством, при которой государство получает взаймы денежные средства, но становится должником, представляют важный, значимый способ получения государственных доходов, однако приводят одновременно к образованию государственного долга, могут быть как внутренними, размещаемыми среди банков,
1 Самсонов Н.Ф., Баранникова Н.П., Строкова И.И. Финансы на макроуровне: Учебное пособие для вузов. М.: Высшая школа, 1988.
граждан, так и внешними, получаемыми от внешних кредиторов» 2.
Государственный кредит от банковского кредита отличается следующими чертами:
Государственный кредит (заем) используется, как правило, для покрытия бюджетного дефицита. Его привлекают органы власти. На сумму привлеченного государственного кредита увеличивается объем государственного долга. Банковский кредит могут привлекать юридические и физические лица, на их собственные цели.
Банковский кредит, в отличие от государственного, имеет строго целевое назначение. Государственный кредит, привлеченный от размещения ценных бумаг, может быть использован так же как доходы государства на различные государственные расходы, утвержденные федеральным законом на текущий год.
Банковский кредит может служить причиной появления избыточной денежной массы. Государственный кредит, как правило, ведет к сокращению денег в обращении. За время существования СССР государственные займы использовались как одна из форм принудительного изъятия средств предприятий и населения.
При государственном кредите интересы участников кредитных отношений могут не совпадать, скорее они обособлены. Интересы кредиторов не всегда имеют чисто экономическую форму, иногда они имеют политическую, экологическую окраску и др. Банковские кредиты практически всегда заключаются для достижения экономических интересов участников: кредитора и заемщика, их интересы, как правило, совпадают.
Государственные кредиты разделяются на внутренние и внешние.
изначально считалось, что внутренние займы размещаются на внутреннем рынке, а внешние привлекаются на иностранных денежных рынках. С введением Бюджетного кодекса РФ разграничение
2 РайзбергБ.А., ЛозовскийЛ.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. М.: ИНФРА — М., 1996.
кредитов на внутренние и внешние осуществляется по валютному признаку. Внутренними кредитами (займами) считаются все кредиты, размещаемые в валюте Российской Федерации, их объем формирует внутренний долг Российской Федерации. Соответственно внешними кредитами являются все кредиты, предоставленные Правительству РФ в иностранной валюте; они формируют государственный внешний долг.
Государственный кредит выступает в двух формах
— эмиссия ценных бумаг и получение иностранных кредитов. Кроме того, существует государственная гарантия, предоставление которой автоматически увеличивает объем государственного долга.
Государственные займы классифицируются по следующим признакам: праву эмиссии, типу размещения, категории кредиторов, форме юридического оформления, порядку выплаты дохода по займу, срокам погашения, условиям погашения, методам размещения и наличия гарантий.
Решение о привлечении кредитов должно быть принято законодательным органом власти. Право на эмиссию (от латинского «emissio» — выпуск) имеет Правительство РФ.
В случае принятия решения о привлечении заемных средств для покрытия дефицита федерального бюджета Правительство выпускает постановления или распоряжения о целесообразности привлечения целевых займов для осуществления инвестиционных программ, финансирования социальных программ либо эмиссии ценных бумаг. Обязательным условием выпуска займов является регистрация проспекта эмиссии ценных бумаг в федеральной комиссии по рынку ценных бумаг (в настоящее время Федеральная служба по финансовым рынкам) либо регистрация кредитов, предоставленных Российской Федерации иностранными кредиторами в Государственной долговой книге Российской Федерации, Государственной книге внешнего долга Российской Федерации).
Размещение займов рыночного характера как внутри страны, так и за рубежом зависит от состояния фондового рынка. Внешние заимствования, привлекаемые в форме целевых кредитов, зависят от экономического состояния страны-заемщика.
Одно из основных определений внешнего долга, данных в методической разработке «статистика внешнего долга: Руководящие принципы для составителей и пользователей» (далее
— Руководство), опубликованной в 2001 г., является следующее: «Валовой внешний долг (gross external debt) представляет собой величину общей
суммы по состоянию на каждый данный момент времени предоставленных и еще не погашенных, договорно оформленных обязательств резидентов данной страны по отношению к ее нерезидентам выплатить основной долг, с процентом или без, или выплатить процент с выплатой основного долга или без него»3. Таким образом, Руководство считает внешний долг обязательствами резидентов перед нерезидентами.
Необходимо отметить, что в соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (далее — Кодекс) внешним долгом в Российской Федерации считаются обязательства, заключенные в иностранной валюте, независимо от того, перед кем возникли обязательства: резидентами или нерезидентами. Данное обстоятельство весьма спорно, так как наличие государственной задолженности России перед Центральным банком РФ, оформленной в долларах США, в соответствии с кодексом считается внешней задолженностью. По нашему мнению, такое определение внешнего долга не совсем логично. к тому же мы, в некоторой степени, искусственно завышаем величину государственного внешнего долга.
В настоящее время в России большое внимание придается анализу совокупного внешнего долга, в состав которого, помимо государственного долга, выраженного в иностранной валюте, включают внешний долг российских корпоративных структур. В качестве отрицательного момента отражается его рост за счет заимствований российских корпоративных структур. По нашему мнению, сам факт заимствований на международных рынках капиталов ничего плохого для экономики страны не несет. В любом случае эти заимствования не влекут обязательств Правительства РФ. Вместе с тем они должны способствовать развитию бизнеса в стране. Руководство по данному вопросу комментариев не дает.
Международный валютный фонд (МВФ) принял и рекомендовал странам — членам МВФ для унификации отчетности по внешнеэкономическим операциям и составления платежных балансов свое определение долговых обязательств. По методологии МВФ внешние заимствования рассматриваются с точки зрения финансирования. так, для выравнивания разрывов в макроэкономических балансах, в частности разрывов между доходами и расходами, МВФ применяет термин «финансирование».
3 External Debt Statistics. Guide for compilers and users. Draft. February 2001.
В разделе, посвященном изложению методов финансирования, значительная роль отведена заимствованиям: «Как правило, наиболее важная роль в финансировании принадлежит операциям заимствования, которые могут включать продажу государственных ценных бумаг, получение займов от других органов управления, международных организаций развития, банков или поставщиков, использование денежных средств банков по овердрафту и другие подобные методы»4.
В Руководстве МВФ по составлению платежного баланса 1993 г. даны определения внешних заимствований. Прежде всего, выдача средств взаймы резидентами одной страны и соответственно получение средств резидентами другой страны на определенный срок, с условием выплаты установленных процентов за их использование определено как международные заимствования и кредитование (international borrowing and lending).
«Общий объем финансирования (имеются в виду источники финансирования) равен величине заимствования, проведенного органами управления, минус погашение долга, минус приобретение финансовых требований к другим в целях управления ликвидностью за вычетом продаж или погашения таких требований, плюс чистое уменьшение остатков денежных средств за отчетный период, имевшее место в результате проведения операций, а не переоценки стоимости».5
В отчете Правительства РФ по исполнению федерального бюджета за 2004 г. представлено кассовое исполнение по следующим показателям: доходы в общей сумме — 3 428 873,5 млн руб.; расходы — 2 698 867,2 млн руб.; профицит — 730 006,3 млн руб. В сумме, равной в абсолютном выражении, но противоположной по знаку, должны формироваться источники финансирования дефицита федерального бюджета, в том числе внутренние и внешние.
Причем внутренние источники в отчете за 2004 г. показаны в сумме «-» 512 684,0 млн руб.; в том
числе:
привлечение средств — 327 675,2 млн руб.; погашение основной суммы задолженности — «-» 163 165,0 млн руб.;
4 Руководство по статистике государственных финансов. Вашингтон. Международный валютный фонд. 1986. С. 258.
5 Руководство по статистике государственных финансов. Вашингтон. Международный валютный фонд. 1986. С. 137.
изменение остатков средств на счетах — «-» 671 405,2 млн руб.;
курсовая разница — «-» 5 789,0 млн руб. Внешние источники в сумме — «-» 217 322,3 млн руб.; в том числе:
привлечение средств — 44 680,5 млн руб.; погашение основной суммы долга — «-» 262 002,8 млн руб.;
При этом изменение остатков средств на счетах, записанное в сумме 671 405,2 млн руб., представляет собой:
изменение Стабилизационного фонда на 522 267,3 млн руб.;
изменение иных остатков денежных средств на 149 137,9 млн руб.
Реально источники финансирования дефицита бюджета формируются при наличии дефицита либо при наличии обязательств по долгам. В этом случае, по нашему мнению, вполне логично предложить формирование обязательств по погашению долга в сумме 425 167,8 млн руб. (163 165,0 млн руб. + 262 002,8 млн руб.). Оставшиеся средства «профицита» в сумме 304 838,5 млн руб. должны быть представлены в остатках денежных средств.
Вместе с тем в отчете Правительства отражены изменения остатков и курсовая разница в сумме 677 194,2 млн руб. Очевидно, что разница (677 194,2 — 304 838,5) представляет собой не что иное, как общую сумму привлеченных в течение года внутренних и внешних заимствований 372 355,7 млн руб.
на основании этого следует вывод, что если из оставшихся средств профицита (304 838,5 млн руб.) исключить сумму изменения иных остатков денежных средств (149 137,9 млн руб.) и курсовую разницу (5 789,0 млн руб.), то оставшаяся сумма профицита (149 911,6 млн руб.) реально представлена в Стабилизационном фонде. Остальная часть Стабилизационного фонда в сумме 372 355,7 млн руб. является не чем иным, как привлеченными заимствованиями.
Отражение увеличения средств Стабилизационного фонда по разделу «Источники финансирования внутреннего долга» создает необходимость балансирования этой суммы со строкой «Привлечение средств» внутренних источников. таким образом, в соответствии с принятой методикой, чем больше увеличатся остатки средств Стабилизационного фонда либо чем большая сумма будет отражена по погашению задолженности, тем больше заимствований для балансирования отчета необходимо привлечь.
