CC BY
140
19 (403) - 2010
Муниципальные финансы
содержание и организационно-финансовые условия формирования муниципального долга
М. Е. ТАТАРИНЦЕВ, аспирант кафедры экономики и финансов E-mail: goncharova.sofia@gmail.com Волгоградская академия государственной службы
В статье анализируются организационно-правовые основы и формы существования муниципального долга, а также финансовые условия его формирования. Обосновывается, что содержанием муниципального долга являются заимствования, осуществляемые путем получения денежных средств под проценты от кредиторов и в обмен на выпускаемые ценные бумаги от инвесторов. Муниципальные образования как добросовестные заемщики привлекают заимствования на условиях возвратности, платности и срочности, направляя на покрытие дефицита собственного бюджета и погашение ранее сложившегося муниципального долга.
Ключевые слова: муниципальный долг, дефицит бюджета, ценные бумаги, кредитные отношения, финансирование расходов.
Муниципальное образование как особое юридическое лицо, одновременно являющееся публичной организацией, в полной мере может использовать возможности института кредита. В свою очередь кредиторы, владеющие финансовыми ресурсами, могут одалживать денежные средства муниципальному образованию при наличии нескольких базовых условий.
Первое условие. Данный муниципальный заемщик должен быть хорошо известен как организация, реализующая какие-либо общественно-полезные и пользующиеся стабильным спросом функции, в обмен на осуществление которых эта организация получает регулярные финансовые потоки, причем такое функционирование заемщика имеет долгосрочную, многолетнюю перспективу. Такое условие вполне соответствует жизнедеятельности крупного российского городского округа, тем более если
в нем постоянно проживают порядка 1 млн чел. (например, городской округ Волгоград).
Так, Волгоград получает налоговые и неналоговые доходы, которые, например в 2006 г. в сравнении с 2005 г. увеличились на 570,3 млн руб., или на 9 %. Бюджет Волгограда по расходам за 2006 г. не был выполнен (при плане в 7 481,1 млн руб. фактическая сумма по расходам составила 7 312,8 млн руб.). Видимо, не хватило доходов (размер дефицита бюджета Волгограда на 01.01.2007 составил 388,2 млн руб., или 7,5 % по отношению к собственным доходам бюджета Волгограда при плане в 504,3 млн руб.1.
В 2007 г. (по сравнению с 2006 г.) поступление доходов увеличилось на 3 404 699 тыс. руб., или на 49,2 %. В 2008 г. бюджет Волгограда по доходам был исполнен в сумме 12 542 071 тыс. руб., по расходам — в сумме 13 583 540,3 тыс. руб. Финансирование дефицита городского бюджета против плана в 1 686 791,6 тыс. руб. было исполнено в сумме 1 041 469 тыс. руб.2. Очевидно, что такие крупные ежегодные обороты финансовых средств очень интересны кредиторам, поскольку здесь явно просматриваются успешные операции для вложений их денежных средств в эти финансовые потоки и реальные возможности своевременного вывода вложений вместе с прибылью по окончании таких операций.
Второе условие. Муниципальное образование как публичная организация должно иметь уста-
1 Официальный сайт Волгоградской городской думы. URL: http://www.Volgsovet.ru.
2 Официальный сайт администрации Волгограда. URL: http://www.Volgadmin.ru.
новленную законом возможность участвовать в кредитных отношениях. При этом необходим подробно регламентированный, открытый и понятный для кредиторов порядок возникновения, реализации и прекращения указанных отношений. Не типичной для российских муниципальных образований является ситуация, характеризующаяся избытком собственных доходов, поэтому в качестве кредиторов они выступают довольно редко, чаще всего — в качестве заемщиков (для дополнения суммы доходов кредитными ресурсами). Согласно ст. 103 Бюджетного кодекса РФ3 муниципальные внутренние заимствования осуществляются в целях финансирования дефицитов соответствующих бюджетов, а также для погашения долговых обязательств.
Источниками публичных финансовых ресурсов, которые совершают движение в кредитной форме, являются:
1) бюджетные средства, аккумулируемые в бюджетной системе страны;
2) средства юридических и физических лиц, включая иностранных, аккумулируемые органами публичной власти через механизм государственных (муниципальных) займов;
3) средства иностранных государств;
4) средства международных финансовых, в том числе кредитных, организаций. В процессе кредитования у участников образуется два типа доходов:
— у кредиторов — собственные доходы в виде процентов (процентные доходы);
— у заемщиков — привлеченные доходы в виде полученных в пользование заемных средств, временно замещающих собственные доходы [1, с. 359-396].
Если публичное образование выступает кредитором, то речь идет о бюджетном кредите, если заемщиком - рассматриваются муниципальные (государственные) заимствования. Хотя получить денежные средства в кредит муниципальное образование (как заемщик) тоже может. Муниципальные заимствования представляют собой передачу в собственность органов публичной власти денежных средств, которые соответствующие публичные организации обязаны возвратить кредитору в равной сумме, а также с уплатой процента или дохода в иной форме в соответствии с условиями займа. Большая часть муниципальных заимствований осуществляется путем эмиссии ценных бумаг.
3 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998: Федеральный закон №145-ФЗ (ред. от 27.12.2009).
Итак, для муниципальных образований деятельность в долг возможна, такие заимствования существуют в формах муниципальных займов на основе выпуска ценных бумаг и кредитов. При этом внешние заимствования могут быть только государственными, российским муниципальным образованиям занимать денежные средства за границей не разрешается.
Основы бюджетного кредитования в России регламентируются ст. 93.2 — 93.5 и гл. 15 Бюджетного кодекса РФ, а отношения сторон, вытекающие из кредитных договоров, — гражданским законодательством.
Бюджетный кредит может быть предоставлен муниципальному образованию вышестоящим публичным образованием, а также другим муниципальным образованием на основании договора, заключенного в соответствии с Гражданским кодексом РФ, с учетом особенностей, установленных БК РФ и иными актами бюджетного законодательства РФ (на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены соответствующими законами (решениями) о бюджете).
В этой связи при утверждении бюджета устанавливаются цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит, условия и порядок предоставления бюджетного кредита, бюджетные ассигнования для предоставления кредита (на срок в пределах финансового года или на срок, превышающий пределы финансового года), а также ограничения по получателям (заемщикам) бюджетных кредитов. Бюджетный кредит предоставляется на условиях возмездности, если иное не предусмотрено БК РФ или соответствующими законами (решениями) о бюджете, и возвратности.
Бюджетный кредит может быть предоставлен только при условии предоставления заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату указанного кредита, уплате процентных и иных платежей, предусмотренных соответствующим договором (соглашением), за исключением случаев, когда заемщиком является Российская Федерация или субъект РФ. Здесь наблюдается некоторая дискриминация муниципальных образований по сравнению со «старшими» публично-правовыми образованиями в части необязательности обеспечения исполнения обязательств по возврату бюджетного кредита для субъектов РФ и самой Российской Федерации. Данная несправедливость отражает недоверие бюрократических элит регионов и федерального центра к уровню местного самоуправления, при этом игнорируется тот факт,
что население страны живет и работает именно на территориях муниципальных образований.
Способами обеспечения исполнения обязательств муниципального образования по возврату бюджетного кредита, уплате процентных и иных платежей, предусмотренных законом и (или) договором, могут быть только банковские гарантии, поручительства, государственные или муниципальные гарантии, залог имущества в размере не менее 100 % предоставляемого кредита. Обеспечение исполнения обязательств должно иметь высокую степень ликвидности.
Не допускается принятие в качестве обеспечения исполнения обязательств муниципального образования государственных или муниципальных гарантий публично-правовых образований, поручительств и гарантий юридических лиц, имеющих просроченную задолженность по обязательным платежам или по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом (публично-правовым образованием). Также не допускаются поручительства и гарантии юридических лиц, величина чистых активов которых меньше величины, равной трехкратной сумме предоставляемого кредита.
В редких исключительных случаях, в рамках бюджетного законодательства РФ, бюджетный кредит может быть предоставлен муниципальному образованию без предоставления им обеспечения исполнения своего обязательства по возврату указанного кредита, уплате процентных и иных платежей, предусмотренных соответствующим договором (соглашением).
Местным бюджетам муниципальных образований из бюджета субъекта РФ могут предоставляться бюджетные кредиты на срок до 3 лет. Основания, условия предоставления, использования и возврата указанных кредитов устанавливаются законами субъектов РФ о бюджетах этих субъектов РФ и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.
Если предоставленные местным бюджетам из бюджета субъекта РФ бюджетные кредиты не погашены муниципальными образованиями в установленные сроки, остаток непогашенного кредита, включая проценты, штрафы и пени, взыскивается за счет дотаций местному бюджету из бюджета субъекта РФ. Также остаток может взыскиваться за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, зачисляемых в местный бюджет.
Как было отмечено ранее, муниципальные заимствования наряду с кредитами от других публичных образований и от частных кредитных организаций еще включают муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования. По этим займам, как и по полученным кредитам, тоже возникают муниципальные долговые обязательства. Право осуществления муниципальных заимствований от имени муниципального образования в соответствии с БК РФ и уставом муниципального образования принадлежит местной администрации.
Муниципальные образования имеют право заимствовать денежные средства у Российской Федерации в иностранной валюте и предоставлять Российской Федерации гарантии в иностранной валюте, но только в рамках использования целевых иностранных кредитов. Такие заимствования и гарантии не относятся к внешним заимствованиям и не приводят к образованию внешнего долга субъекта РФ и муниципальных образований.
Третье условие. Муниципальное образование как организация-заемщик должна свои долги четко структурировать и на систематической основе ими управлять, нести ответственность по своим обязательствам, не допускать дефолтов как по обслуживанию долга (процентные, купонные выплаты), так и по возврату полученных от кредиторов денежных средств. В этой связи существование долга у муниципального образования должно восприниматься сторонними кредиторами не иначе как факт использования стандартного рыночного инструментария финансового обеспечения.
Согласно ст. 106 БК РФ предельный объем годовых муниципальных заимствований не должен превышать сумму, направляемую в текущем финансовом году на финансирование дефицита бюджета муниципального образования и (или) на погашение его долговых обязательств.
Согласно ст. 107 БК РФ предельный объем муниципального долга ограничен суммой годового объема доходов местного бюджета за вычетом суммы безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. Если при исполнении бюджета муниципальное образование нарушает установленное ограничение, то это является нарушением бюджетного законодательства РФ и влечет применение мер принуждения, предусмотренных БК РФ. Орган местного самоуправления вправе принимать новые долговые обязательства только после приведения объема муниципального долга в
соответствие с установленными требованиями.
Ежегодным решением о бюджете муниципального образования фиксируется верхний предел муниципального долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом (очередным финансовым годом и каждым годом планового периода). Данный предел представляет собой расчетный показатель, включающий также верхний предел долга по муниципальным гарантиям.
Структура муниципального долга отражает группировку муниципальных долговых обязательств по их видам. Эти долги могут существовать в следующих четырех видах:
1) обязательства по ценным бумагам муниципального образования (муниципальным ценным бумагам);
2) обязательства по бюджетным кредитам, привлеченным в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
3) обязательства по кредитам, полученным муниципальным образованием от кредитных организаций;
4) обязательства по гарантиям муниципального образования (муниципальным гарантиям).
Конечный объем муниципального долга интегрирует определенные обязательства муниципального образования, в их составе:
1) номинальная сумма долга по муниципальным ценным бумагам;
2) объем основного долга по бюджетным кредитам, привлеченным в местный бюджет;
3) объем основного долга по кредитам, полученным муниципальным образованием;
4) объем обязательств по муниципальным гарантиям;
5) объем иных (за исключением указанных) непогашенных долговых обязательств муниципального образования.
Трехлетняя динамика растущего из года в год муниципального долга, например, городского округа Волгоград представлена в табл. 1.
Долговые обязательства муниципального образования полностью и без условий обеспечиваются всем находящимся в собственности муниципального образования имуществом, составляющим соответствующую казну, и исполняются за счет средств соответствующего бюджета. Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы Российской Федерацией. Аналогичные положения об ответственности установлены для субъектов РФ и самих муниципальных образований.
Управление муниципальным долгом осуществляется исполнительно-распорядительным органом муниципального образования (департаментом финансов администрации Волгограда) в соответствии с уставом муниципального образования. Такое управление предполагает не только своевременное и в полном объеме погашение долговых обязательств и процентов (купонов) по ним, но при необходимости и изменение структуры долга.
Реструктуризация долга осуществляется на основе соглашения о прекращении долговых обязательств, составляющих муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматриваю -щими другие условия обслуживания и погашения обязательств. Реструктуризация долга может быть произведена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.
Следует согласиться с проф. А. Г. Грязновой и Е. В. Маркиной в том, что муниципальный долг требует эффективного управления. Управление муниципальным долгом объединяет систему
Таблица 1
Состояние внутреннего муниципального долга Волгограда за 2006—2008 гг.*, тыс. руб.
Вид (форма) муниципальных Сумма долга
заимствований на 01.01.2006 на 01.01.2007 на 01.01.2008 на 01.01.2009
Кредиты коммерческих банков 150 000 603 000
Муниципальные займы 650 000 1 050 000 1 050 000 1 050 000
Бюджетные кредиты 100 110 123750 188 652 162 115
В том числе 91 060 123750 188 652 162 115
субзайм Министерства финансов Российской Федера-
ции, предоставляемый Российской Федерации Меж-
дународным банком реконструкции и развития для реализации проекта «Городское теплоснабжение»
Муниципальные гарантии Волгограда 65 000
Итого... 815 110 1 173 750 1 388 652 1 815115
* Официальный сайт Волгоградской городской думы. URL: http://www.Volgsovet.ru.
мер по регулированию его объема и структуры, определению условий и осуществлению новых заимствований, регулированию рынка заимствований, реализации мер управления проблемными долгами, обслуживанию и погашению долга, предоставлению муниципальных гарантий, контролю эффективности использования заемных средств [2, с. 419].
В управлении муниципальным долгом обычно выделяют пять последовательных этапов [2, с. 419].
Первый этап. Осуществление процесса обоснования предельных объемов внутреннего долга, предельных объемов заимствований, верхних пределов гарантий в национальной и иностранной валюте, а также формирование программ заимствований и гарантий. На этом этапе закладывается величина будущего совокупного долгового бремени, видовая структура предстоящих заимствований.
Второй этап. Формирование программы эмиссии муниципальных ценных бумаг и определение конкретных параметров предстоящих заимствований по срокам обращения, уровню вероятной доходности, порядку выплаты доходов, ограничениям владельцев, порядку размещения и другим условиям в целях повышения привлекательности каждого вида заимствований для инвесторов (как резидентов, так и нерезидентов). Качественная разработка названных программы и параметров позволит равномерно распределить платежи по долгам в перспективе, сглаживать «пики» в графике этих платежей и обеспечивать своевременное поступление средств для погашения ранее произведенных заимствований в порядке их рефинансирования.
Третий этап. Проведение размещений облигаций и регулирование котировок по муниципальным долговым обязательствам на вторичном долговом рынке. Регулирование котировок муниципальных ценных бумаг позволяет влиять на бюджетную эффективность проводимых заимствований и на объемы текущего долга.
Четвертый этап. Принятие мер, направленных на минимизацию проблемных долгов и предотвращение кризисных долговых ситуаций, например, путем переговоров с кредиторами о пересмотре графиков платежей и сроков погашения долга, в результате чего можно добиться отсрочки платежей, частичного или полного списания задолженности, досрочного выкупа обязательств, проведения секь-юритизации и реструктуризации долга.
Пятый этап. Строгое исполнение первоначальных и скорректированных графиков платежей
по обслуживанию и погашению муниципального долга.
В процессе управления муниципальным долгом используются специальные методы, характерные обычно только для этой области управленческой деятельности. К методам управления долгом относятся реструктуризация, рефинансирование, способы размещения ценных бумаг и выплаты доходов по ним, конверсия, консолидация, унификация, отсрочка погашения, списание долга и его аннулирование, выкуп долга и его обмен, секьюритизация и др. Эти методы используются путем принятия органом публичной власти односторонних решений без согласования с кредиторами либо путем двусторонних переговоров, в результате которых достигается компромиссное решение, учитывающее позиции и заемщика, и кредитора.
Четвертое условие. Стабильное и долгосрочное функционирование муниципального долга обеспечивается его плановым характером. В такой ситуации кредиторы, которые вкладывают свои финансовые ресурсы в долговые обязательства муниципального образования, имеют возможность в ритмичной и предсказуемой динамике формировать свои инвестиционные стратегии. Закономерно, что, понимая необходимость именно такого построения муниципального долга, муниципальные образования формируют программы муниципальных заимствований и гарантий.
Программа муниципальных заимствований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) представляет собой исчерпывающий перечень всех внутренних заимствований муниципального образования с указанием объема привлечения средств и объема средств, направляемых на погашение основной суммы долга по каждому виду заимствований. Данная программа оформляется приложением к решению о бюджете муниципального образования на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период). Обязательным приложением является также программа муниципальных гарантий.
Например, программа муниципальных внутренних заимствований Волгограда на 2009—2011 гг. предусматривает привлечение средств от размещения муниципальных займов, осуществляемых за счет выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования Волгоград, а также за счет кредитов, привлекаемых в бюджет Волгограда от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и от кредитных организаций. Програм-
ма предусматривает средства, направляемые на погашение основной суммы долга по каждому виду заимствований в размерах согласно табл. 2.
В среднесрочной перспективе долговая нагрузка на городской округ Волгоград (как заемщика) будет возрастать (см. табл. 2).
Самостоятельное значение в структуре муниципального долга имеют муниципальные гарантии, выдача которых также планируется. Программа муниципальных гарантий представляет собой их перечень на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) с указанием:
— общего объема гарантий;
— направления (цели) гарантирования с указанием объема гарантий по каждому направлению (цели);
— наличия или отсутствия права регрессного требования гаранта к принципалу, а также иных условий предоставления и исполнения гарантий;
— общего объема бюджетных ассигнований, которые должны быть предусмотрены в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) на исполнение гарантий по возможным гарантийным случаям.
В программе муниципальных гарантий отдельно предусматривается каждое направление (цель) гарантирования с указанием категорий и (или) наименований лиц, исполнение обязательств которых гарантируется (при превышении суммы обязательства в 100 тыс. руб.).
Помимо программно-планового характера муниципального долга и необходимых гарантий, указанных в БК РФ, устанавливается предельный объем расходов на обслуживание муниципального долга. Поэтому кредиторы, вкладывающие средства в муниципальные долговые обязательства, должны понимать, что их финансовые ожидания тоже ограничены. Эта предельная сумма не должна превышать 15 % от объема расходов соответствующего бюджета за вычетом объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Если же при исполнении бюджета нарушаются установленные указанные ранее предельные значения, то уполномоченный орган местного самоуправления не имеет права принимать новые долговые обязательства (кроме обязательств в целях реструктуризации муниципального долга).
Таблица 2
Программа
муниципальных внутренних заимствований Волгограда на 2009—2011 гг.*, тыс. руб.
Вид и структура внутреннего муниципального Сумма на
заимствования 2009 2010 2011
Муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от 310 000 520 000 -110 000
имени муниципального образования 900 000 900 000
Привлечение средств 1 000 000 380 000 1 010 000
(предельный объем эмиссии)
Погашение основной суммы долга 690 000
Кредиты, привлекаемые в местный бюджет от других бюджетов бюджетной -27 927 -28 034 -29 425
системы Российской Федерации
Привлечение средств 0 0 0
Погашение основной суммы долга 27 927
В том числе: 28 034 29 425
— субзайм Министерства финансов Российской Федерации, предоставля- -27 927 -28 034 -29 425
емый Российской Федерации Международным банком реконструкции и
развития для реализации проекта
«Городское теплоснабжение»:
— привлечение средств 0 0 0
— погашение основной суммы долга 27 927 28 034 29 425
Кредиты, привлекаемые в местный бюджет от кредитных организаций 751 000 -185000 689 000
Привлечение средств 2 000 000 1 815 000 2 789 000
Погашение основной суммы долга 1 249 000 2 000 000 2 100 000
Общий объем муниципальных внутренних заимствований, направляемых 1 033 073 306 966 549 575
на покрытие дефицита бюджета Волгограда и погашение долговых обяза-
тельств муниципального образования Волгоград
Привлечение средств 3 000 000 2 715 000 3 689 000
Погашение основной суммы долга 1 966 927 2 408 034 3 139 425
* Официальный сайт администрации Волгограда. URL: http://www.Volgadmin.ru.
Пятое условие. Большое значение для функционирования муниципального долга имеет финансово-правовой режим просроченной задолженности по обязательствам муниципального образования (ст. 112 БК РФ). В исключительном случае может сложиться ситуация, при которой вследствие решений, действий или бездействия органов местного самоуправления образуется задолженность муниципального образования вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения в установленный срок его долговых обязательств.
Сумма просроченной задолженности по долговым обязательствам муниципального образования включает объем не исполненных в установленный срок долговых обязательств муниципального образования, срок исполнения которых наступил. Она также включает в себя объем обязательств по возврату суммы займа (кредита), по уплате процентов на сумму займа (кредита), иных платежей, предусмотренных условиями займа (кредита), соглашениями (договорами), заключенными от имени муниципального образования, а также включает в себя объем обязательств по исполнению муниципальных гарантий и иных долговых обязательств муниципального образования. В объем просроченной задолженности муниципального образования также включается сумма неустойки (штрафов, пеней) и процентов, начисленных за просрочку исполнения долговых обязательств.
Несомненно, такой сценарий совсем нежелателен для кредиторов. Однако даже в этих неблагоприятных условиях финансовые партнеры муниципального образования имеют вполне прозрачные и четкие правила взаимоотношений и понимают, что по истечении некоторого периода времени их вложения все равно будут возвращены со всеми предусмотренными процентами и компенсационными (штрафными) выплатами.
Погашение основной суммы муниципального долга, возникшего из муниципальных заимствований, учитывается в источниках финансирования дефицита соответствующего бюджета путем уменьшения объема источников его финансирования. Учет и регистрация муниципальных долговых обязательств осуществляются в муниципальной долговой книге.
Шестое условие. Муниципальный долг используется в составе финансового инструментария управления публичными финансами путем регулирования с его помощью инвестиций и обеспечения непрерывного производства и предоставления общественных благ. Одновременно муниципаль-
ный долг сам является объектом финансового менеджмента. Органы муниципального образования как субъекты такого управления определяют виды долговых обязательств, структуру муниципального долга, порядок заимствований и предоставления гарантий, выпуска, размещения и погашения ценных бумаг, управляют доходностью заимствований и расходами на обслуживание долга. Следовательно, особую роль будет играть эффективность и самого муниципального долга, и управления им.
Управление муниципальным долгом направлено на эффективное использование органами публичной власти долговых отношений для создания благоприятных условий социально-экономического развития территории путем решения следующих основных задач [1, с. 421, 422]:
- аккумуляции в бюджетах временно свободных средств юридических и физических лиц, иностранных государств и международных финансовых организаций, средств других бюджетов бюджетной системы страны в случае недостатка собственных доходов для исполнения бюджетных обязательств органами публичной власти или замещения собственных доходов заемными средствами в случае большей эффективности такого замещения;
- оптимизации структуры муниципального долга (соотношений внутреннего и внешнего долга, видовой структуры заимствований, объемов заимствований и гарантий);
- минимизации долговых рисков и стоимости долга путем снижения доходности муниципальных бумаг, увеличения сроков заимствований или досрочного их погашения, перехода на другие рынки, реструктуризации долга, диверсификации долговых обязательств по доходности, валюте, срокам, видам доходных выплат;
- поддержания стабильности финансового рынка, включая рынок муниципальных ценных бумаг;
- обеспечения целевого и рационального использования органами публичной власти заемных средств и гарантированных ими заимствований других лиц.
Стратегия долговой политики в России предусматривает, что по представлению Правительства РФ и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ Государственная Дума РФ и законодательные органы власти субъектов РФ утверждают программы государственных заимствований и гарантий Российской Федерации и субъектов РФ. Аналогичные меры и действия по стратегическому управлению долгом (за исключе-
нием его внешней части) принимаются на муниципальном уровне.
Тактика управления муниципальным долгом содержит практические решения по определению условий выпуска займов, порядка обращения и погашения долговых обязательств, по организации первичного размещения и вторичного обращения муниципальных ценных бумаг, по организации и осуществлению выплат доходов и погашению долговых обязательств, по предоставлению муниципальных кредитов и гарантий, по контролю целевого использования заимствований и по оценке их эффективности.
Критериями эффективности являются оптимальные параметры муниципального долга по объему, структуре, расходам на обслуживание, по срокам. Цель муниципального образования — удерживать долг в таких границах, которые создают благоприятные условия для развития местной территории, для своевременного и полного исполнения принятых бюджетных обязательств. Следует поддержать систему показателей эффективности управления муниципальным долгом, предложенную проф. С. В. Барулиным [1, с. 425, 426]:
1) объемы ежегодных поступлений средств от муниципальных заимствований для финансирования дефицита соответствующих бюджетов;
2) показатель (в процентах) отношения суммы превышения поступлений от займов над расходами по их привлечению к сумме этих расходов;
3) показатель (в процентах) долговой нагрузки, который определяется как отношение муниципального долга к объему муниципального внутреннего продукта;
4) показатель (в процентах) отношения платежей по погашению и расходов по обслуживанию муниципального долга к объему муниципального внутреннего продукта, а также к доходам или расходам местного бюджета.
Эффективное управление муниципальным долгом достижимо на основе проведения систем-
ной долговой политики. В рамках указанной политики в сочетании решаются следующие вопросы: своевременное и полное исполнение долговых обязательств перед кредиторами; рационализация структуры муниципального долга и долговой нагрузки; оптимизация сроков обращения, погашения и доходности муниципальных ценных бумаг; нейтрализация финансовых рисков при заимствованиях и предоставлении гарантий; минимизация бюджетных расходов на обслуживание муниципального долга.
Таким образом, функционирующий как особая форма финансово-кредитных отношений муниципальный долг (по содержанию) представляет собой муниципальные заимствования, осуществляемые путем получения денежных средств под проценты от кредиторов и в обмен на выпускаемые ценные бумаги от инвесторов. Эти заимствования на строго и подробно регламентированной организационно-правовой основе позволяют муниципальным образованиям получать в собственный бюджет дополнительные финансовые ресурсы для производства и предоставления общественных благ местному населению. Финансовый механизм муниципальных заимствований основан на существовании временно свободных денежных средств у организаций и физических лиц, правительств иностранных государств и международных финансовых организаций, которые муниципальные образования (как добросовестные и платежеспособные заемщики) привлекают на условиях возвратности, платности и срочности, направляя их на покрытие дефицита собственного бюджета и погашение ранее сложившегося муниципального долга.
Список литературы
1. Барулин С. В. Финансы. М.: КНОРУС. 2009.
2. Финансы: учебник / под ред. Грязновой А. Г.,
Маркиной Е. В. М.: Финансы и статистика.
2004.
УВАЖАЕМЫЕ ЧИТАТЕЛИ !
Журналы Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» стали доступны в электронном виде в Научной Электронной Библиотеке (eLIBRARY.RU).
На сайте eLIBRARY.RU можно оформить годовую подписку на текущие и архивные выпуски журналов, приобрести отдельные номера изданий или статьи.
