CC BY
265
НЕСБАЛАНСИРОВАННОСТЬ БЮДЖЕТОВ, ДЕФИЦИТ, ПРОФИЦИТ*
Т.В. ГРИЦЮК,
кандидат экономических наук, доцент кафедры «Финансы, денежное обращение и кредит» Государственный университет управления
В процессе составления, утверждения и исполнения бюджета должна быть обеспечена сбалансированность (выравнивание) государственных доходов и расходов. В результате сопоставления расходов с доходами в России в течение ряда лет равновесие не достигалось. Если доходы больше расходов, то правительство сталкивается с бюджетным профицитом, или излишком. Противоположная ситуация, т.е. превышение расходов над доходами, называется бюджетным дефицитом.
Дефицит и профицит бюджета представляют собой сложные финансовые категории, выражающие совокупность денежных отношений в процессе перераспределения созданной стоимости через бюджет. Дефицит и профицит бюджета являются объектом управления в целях достижения равновесия между доходами и расходами.
Принято различать первичный и общий дефицит государственного бюджета. Первичный дефицит — это общий дефицит государственного бюджета, уменьшенный на сумму процентных выплат по государственному долгу. По аналогии определяется и первичный профицит.
Принято различать также фактический, структурный и циклический дефицит государственного бюджета. Фактический дефицит — это отрицательная разница между фактическими (действительными) доходами и расходами правительства.
Структурный дефицит — это разность между доходами и расходами государственного бюджета, рассчитанная для уровня национального дохода, соответствующего полной занятости. Другими словами, это та разница, которая существовала бы, если бы при действующей системе налогообложения и принятых законодательной властью государственных расходах в экономике существовала бы полная занятость.
* Окончание. Начало см. в журналах «Дайджест-Финансы», 2004 г.-№7(115), №8(116).
Циклический дефицит — это разница между фактическим и структурным дефицитом государственного бюджета. Циклический дефицит представляет собой следствие колебаний экономической активности в ходе делового цикла. При этом изменения в налоговых поступлениях и государственных расходов происходит автоматически. Графическое изображение бюджетного дефицита и бюджетного излишка (профицита) представлено на рис. 4.
Поскольку в наиболее общем случае дефицит равен финансированию, он может быть также определен как разность между валовыми заимствованиями и погашением долга с добавлением уменьшения остатков ликвидных финансовых средств. Дефицит бюджетов органов государственной власти и управления представляет собой ту часть расходов и валового кредитования, которая превышает поступления доходов и сумм, полученных в погашение ранее выданных кредитов, которая покрывается за счет суммы финансирования. Величина дефицита определяется в абсолютном выражении
Рис. 4. Государственные расходы, налоговые поступления и дефицит государственного бюджета:
(7- государственные расходы; Т — налоговые поступления; У- доход.
В т. Е- сбалансированный бюджет, т.е. налоговые поступления равны государственным расходам Т = (7.
ДАЙДЖЕСТ-ФИНАНСЫ
17
^ 1ЙЙВД-Н > е (1171 - 2004
в национальной валюте, а также в процентах к ВВП, национальному доходу, расходам и доходам бюджета.
В числе основных причин дефицита бюджета можно выделить следующие:
Во-первых, одной из причин дефицита бюджета являются войнь} и спады производства.
Войны требуют использования ресурсов экономики на вооружение и содержание армии. Финансирование этих расходов осуществляется за счет увеличения налогов, денежной эмиссии и выпуска государственных долговых обязательств. Каждый из этих источников имеет свои ограничители. Увеличение налоговых ставок ограничивает стимулы к труду и развитию производства. Эмиссия новых денег ведет к инфляции. Выпуск долговых обязательств связан с возможностями размещения займов. Однако продажа государственных облигаций является существенным источником покрытия дефицита бюджета и роста государственного долга. При этй>м напряжение экономики возникает не только в период военных действий, но и в результате расходов на военные нужды в мирное время.
Во-вторых, другим важным фактором, порождающим дефицит, являются спады, стагнация и периоды депрессии производства. В годы, когда ВВП и национальный доход сокращаются, автоматически сокращаются также налоговые поступления. В то же время расходы сохраняют тенденцию оставаться на прежнем уровне. В итоге возникает или увеличивается разрыв между расходами и доходами, растет дефицит.
В-третьих, факторами возникновения и роста дефицита могут быть обстоятельства, связанные с недостаточностью доходной базы или нерациональными расходами. Так, рост дефицита может быть связан с неоправданным, не учитывающим финансовых возможностей ростом расходов и их неэффективностью.
В-четвертых, негативное влияние на доходы бюджета и соответственно на размеры дефицита оказывает устойчивость национальной валюты и денежного обращения. Слабость валюты, ее недостаточность для обслуживания экономического оборота приводят к развитию бартерных операций, появлению суррогатов денег, нарушению нормальных расчетов, неплатежам хозяйствующих субъектов друг другу и в бюджет.
В-пятых, нерациональная налоговая политика, превышение нормальной налоговой нагрузки также могут приводить к негативному результату
1 Сумароков В.Н. Государственные финансы в системе макроэкономического регулирования. — М.: Финансы и статистика, 1999.
вследствие порождения тенденции к ограничению и сокращению хозяйственной деятельности.
В соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 92 БК РФ) размер дефицита федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга РФ в финансовом году.
Начиная с 1991 г., т.е. с начала реформирования экономики, бюджет РФ стал дефицитным. Дефицит бюджета составил (в млрд руб.) в 1991 г. — 37,6; в 1992 г. - 641,9; в 1993 г. - 794; в 1994 г. - 654,9.
Несмотря на значительный рост налогов и увеличение неналоговых доходов, федеральный бюджет Российской Федерации оставался дефицитным.
В 1995 г. дефицит федерального бюджета составлял 60,4 млрд в новых рублях. В 1996 г. предельный размер дефицита федерального бюджета установлен законом в сумме 88,6 млрд руб., или 3,9% по отношению к ВВП; в 1997 г. — 95,4 млрд руб., 3,3% от ВВП и 18,0% от расходов федерального бюджета; в 1999 г. — 101,3 млрд руб., или 17,6% от расходов бюджета, или 2,5% по отношению к валовому внутреннему продукту.
Таким образом, бюджетный дефицит в годы реформ (1991 — 2000 гг.) будучи сам по себе следствием глубокой несбалансированности государственных финансов, стал, в свою очередь, причиной серьезных потрясений в сфере денежного обращения. Регулирование бюджетного дефицита превратилось в одну из острейших проблем деятельности современного государства в сфере экономики.
Необходимость формирования дефицитного бюджета на протяжении 90-х гг. XX в. в России и анализ причин бюджетного кризиса наглядно показали, что до тех пор, пока в стране не будет полномасштабной системы цивилизованных бюджетных процедур, существует опасность воспроизводства ситуации, повлекшей за собой кризис. В этих условиях (конец 1990-х гг.) Правительство РФ предложило следующие меры1:
• осуществлять составление проекта бюджета на очередной финансовый год исходя из предельных объемов лимитов финансирования, доводимых до бюджетополучателей, что упростит работу по подготовке бюджета, сделает его показатели реалистичными и упорядочит запросы министерств и ведомств;
• увязать составление бюджета со среднесрочным бюджетным планированием, что важно для определения финансовой политики государства на перспективу и выработки программы действий правительства по ее реализации. При этом каждый последующий финансовый год необходимо вносить коррективы в состав-
10
ДАЙДЖЕСТШИНАНСЫ
ляемый и ежегодно уточняемый трехлетний финансовый план. Это позволит более четко определять приоритеты бюджетной и налоговой политики, прогнозировать стратегию на финансовых рынках и размеры внешних заимствований;
• разработать цивилизованную процедуру секвестора расходов;с одновременным созданием системы достаточных резервов, необходимых для оперативного реагирования на изменяющуюся ситуацию;
• обеспечить полномаштабный переход на казначейскую систему исполнения бюджетов всех уровней;
• внедрить в практику распределение бюджетных средств на конкурсной основе;
• совершенствовать систему государственного финансового контроля с определением координирующих в этой сфере органов ветвей власти, восстановлением ведомственного финансового контроля, контролирующей вертикали, ужесточением санкций за незаконное и нецелевое использование государственных средств. С 1991 г. до 1995 г. для покрытия бюджетного
дефицита в России использовалась в основном эмиссия денег, что послужило толчком к инфляции. С 1995 г. для покрытия дефицита бюджета Правительство РФ стало выпускать государственные ценные бумаги (ГКО, КО, ОФЗ) и брать кредиты международных финансовых организаций, главным образом Международного валютного фонда. В 1999 г. на покрытие дефицита федерального бюджета была направлена сумма доходов от государственных драгоценных металлов. Для покрытия дефицита государственного бюджета также направлялись прибыль и кредиты ЦБ РФ под 10% годовых.
Внешним неэффективным источником финансирования бюджетного дефицита явились кредиты международных финансовых организаций, главным образом Международного валютного фонда (МВФ).
В 2000 г. на покрытие дефицита федерального бюджета РФ были использованы: поступления от операций выпуска на рынок ценных бумаг; доходы от приватизации (от продажи государственного имущества предприятий, фабрик, заводов и др.); драгоценные металлы и камни.
В целях обеспечения сбалансированности бюджетов представительные органы власти могут устанавливать предельные размеры дефицита бюджета. В случае превышения предельного уровня дефицита вводится механизм секвестирования доходов.
Бюджетным кодексом определены источники финансирования (покрытия) дефицита бюджета.
Так, ст. 94 Бюджетного кодекса РФ указывает, что источниками финансирования дефицита федерального бюджета являются:
1). Внутренние источники в следующих формах:
• кредиты, полученные Российской Федерацией от кредитных организаций в валюте Российской Федерации (в руб.);
• государственные займы, осуществленные путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;
• бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;
• поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности;
• сумма превышения доходов над расходами по государственным запасам и резервам.
2). Внешние источники в следующих формах:
• государственные займы, получаемые в иностранной валюте, путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;
• кредиты правительств иностранных государств, банков, фирм, международных финансовых организаций;
• кредиты международных финансовых организаций, предоставленные в иностранной валюте, привлеченные Российской Федерацией. Источниками финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации могут быть внутренние источники в следующих формах:
• бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
• кредиты, полученные от кредитных организаций;
• поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности субъекта РФ;
• изменения остатков денежных средств на счетах по учету средств бюджета субъекта Российской Федерации;
• займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта Российской Федерации.
Если в процессе составления или рассмотрения проекта бюджета обнаруживается превышение доходов над расходами бюджета, до утверждения бюджета рекомендуется осуществить сокращение профицита бюджета в следующей последовательности:
• сократить привлечение доходов от продажи государственной собственности, сократить привлечение доходов от реализации государственных запасов и резервов;
• предусмотреть направление бюджетных средств на дополнительное погашение долговых обязательств;
Дй1ДХЩ-«1Ш1Ш
11
• увеличить расходы бюджета, в том числе за счет передачи части доходов бюджетам других уровней.
Федеральный бюджет на 2004 г. утвержден по расходам в сумме 2 659 447,0 млн руб. и по доходам в сумме 2 742 850,4 млн руб. исходя из прогнозируемого объема валового внутреннего продукта в сумме 15 300 млрд руб. и уровня инфляции (потребительских цен) 10%. Превышение доходов над расходами — профицит в сумме 83 403,4 млн руб. направляется в 2004 г. на образование Стабилизационного фонда Российской Федерации в порядке, установленном бюджетным законодательством Российской Федерации2. Данные по исполнению федерального бюджета на 2004г. в январе приведены в табл. 7.
В федеральном бюджете на 2004 г. предусмотрены следующие источники финансирования дефицита федерального бюджета:
1). Внешние источники финансирования дефицита федерального бюджета:
• Погашение внешних долговых обязательств Российской Федерации
В проекте федерального бюджета на 2004 г. предусмотрены платежи по погашению государственного внешнего долга в размере 8,96 млрд дол. США, что на 1,9 млрд дол. США меньше суммы погашения основного долга в текущем году.
Возврат основной суммы долга по кредитам международных финансовых организаций запланирован в сумме 2,4 млрд дол. США, из них: МВФ — 1,6 млрд дол. США, МБРР и ЕБРР около 0,8 млрд дол. США.
Погашение обязательств по кредитам, полученным Российской Федерацией от правительств
Исполнение федеральног
иностранных государств, предполагается осуществить в размере 4,6 млрд дол. США, в том числе по внешнему долгу бывшего СССР — 3,5 млрд дол. США. Увеличение платежей в погашение основного долга перед Парижским клубом кредиторов в 2004 — 2006 гг. вызвано ростом доли погашаемой части основного долга в соответствии с заключенными двусторонними соглашениями со странами-участницами Парижского клуба. В 2004 г. указанная доля составит около 6% основного долга, в дальнейшем она будет возрастать вплоть до 2013 — 2014 гг., когда она достигнет 10% от первоначальной суммы долга.
В 2004 г. в платежах по кредитам иностранных коммерческих банков и фирм предусмотрено погашение еврооблигационного займа Российской Федерации, номинированного в евро. • Привлечение (использование) кредитов и размещение займов
Привлечение финансовых ресурсов за счет внешних источников планируется в 2004 г. в объеме 3,652 млрд дол. США.
Объем использования связанных иностранных кредитов правительств иностранных государств предусматривается в 2004 г. на уровне до 266 млн млрд дол. США.
Привлечение финансовых кредитов от правительств иностранных государств в 2004 году не предусматривается.
В 2004 — 2006 гг. не планируется получение финансовых займов по линии МВФ и Всемирного банка, кроме привлечения в 2004 г. 40 млн дол. США по займу на реформу региональных финансов, предоставляемых субъектам Российской Федерации.
Таблица 7
»юджета в январе 2004 г.3
Показатель Уточненный объем на январь Исполнение за январь % выполнения
Дефицит (-) / профицит (+) федерального бюджета 25 452,5 55 455,3 217,9
Источники финансирования дефицита федерального бюджета - всего -25 452,5 -55 455,3 -217,9
Источники внутреннего финансирования дефицита -11 146,2 -42 205,1
Сальдо внутреннего госдолга 2 375,2 6 740,1
Привлечение 14 000,0 17 617,2
Погашение -11 624,8 -10 877,1
Поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности 0 741,3
Сальдо по госзапасам драгоценных металлов и драгоценных камней 666,0 312,1
Доходы 1 066,0 362,1
Расходы -400,0 -50,0
Изменение остатков на счетах -14 187,4 -49 998,6
Источники внешнего финансирования дефицита -14 306,3 -13 250,2
Привлечение 874,7 874,7
Погашение -15 181,0 14 124,9
2 Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2004 г.» от 10 декабря 2003 г.
3 Рабочие материалы Главного управления федерального казначейства Минфина России.
По нефинансовым кредитам МФО объем использования составит 346 млн дол. США в год, из них более половины приходится на европейские банки (ЕБРР, ЕИБ, Нордик).
В 2004 г. также предполагается привлечь средства в сумме до 3,0 млрд дол. США посредством выпуска еврообл^гационного займа Российской Федерации.
2). Внутренние источники финансирования дефицита федерального бюджета
Учитывая необходимость сбалансированности федерального бюджета 2004 г. в части источников финансирования дефицита федерального бюджета в условиях значительного объема погашения государственного внешнего долга, планируется существенное превышение привлечения на внутреннем рынке по сравнению с объемами погашения государственных внутренних обязательств.
За счет размещения государственных ценных бумаг на внутреннем рынке в 2004 г. планируется привлечь 258,9 млрд руб. при погашении государственных ценных бумаг в размере 118,3 млрд руб. Чистое сальдо по привлечению за счет государственных ценных бумаг в 2004 г. составит 140,6 млрд руб.
При этом по видам государственных ценных бумаг привлечение и погашение в 2004 г. соответственно составят:
— по ГКО — 50,8 и 44,7 млрд руб.;
— по ОФЗ-ПД — 26,0 и 0,4 млрд руб.;
— по ОФЗ-ФК — 86,6 и 59,8 млрд руб.;
— по ОФЗ-АД — 95,6 и 1,8 млрд руб.;
— по ОГНЗ объем погашения составит 11,5 млрд
руб.
При планируемой доходности по краткосрочным облигациям (до 1 года) до 6,5% и по среднесрочным и долгосрочным инструментам - 8,5 — 10,2%, Минфин России планирует разместить по номиналу ГКО на 53 — 55 млрд руб. и ОФЗ на 243 млрд руб. Таким образом, на среднесрочные и долгосрочные заимствования в 2004 г. будет приходиться около 82% от запланированного объема заимствований. Объем рыночной составляющей государственного внутреннего долга к 1 января 2005 г. составит около 500 млрд руб., при этом доля
средне- и долгосрочных инструментов составит около 90% объема рынка.
В целом сальдо по государственным внутренним заимствованиям в 2004 г. составит 108,4 млрд руб. с учетом выполнения иных долговых обязательств государства.
В 2004 г. на проведение компенсационных выплат гражданам по гарантированным сбережениям и погашение государственных долговых обязательств планируется направить соответственно 25,0 млрд руб. и 1,5 млрд руб. (в 2003 г. — соответственно 20,0 и 1,5 млрд руб.), что позволит существенно расширить перечень групп вкладчиков Сбербанка СССР и увеличить объем компенсации.
На погашение задолженности по векселям Минфина России планируется направить 3,9 млрд руб.
Другим источником финансирования дефицита федерального бюджета являются поступления от приватизации.
Приватизация в 2004 г. будет осуществляться на основе Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» и нормативных актов, принятых в развитие его норм, что позволяет применение широкого набора способов продажи федерального имущества и осуществления открытой и прозрачной приватизационной процедуры.
В 2004 г. планируется выставить на продажу не менее 700 пакетов акций акционерных обществ, находящихся в федеральной собственности, получить доходы от реализации имущества федеральных унитарных предприятий, продажи земельных участков, находящихся в государственной и федеральной собственности, и права на заключение договоров их аренды.
Планируемая сумма поступлений в федеральный бюджет в 2004 г. от приватизации федерального имущества составляет 45,5 млрд руб. и включает доходы, полученные от продажи пакетов акций акционерных обществ, находящихся в федеральной собственности, доходов от реализации имущества федеральных унитарных предприятий, доходов от продажи земельных участков, находящихся в государственной и федеральной собственности, и права на заключение договоров их аренды.
ДЙЙДЖШШШЙСЫ
21
