CC BY
56
Бюджетное законодательство
изменения в правовом регулировании государственного долга российской федерации
а.в. мартьянов,
заместитель начальника отдела Минфина России
Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» (далее — закон № 63-Ф3) в Бюджетный кодекс РФ (БК РФ) были внесены значительные изменения, которые фактически затронули не только сам бюджетный процесс, но и представляют собой регламентируемую законодательством РФ деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов; утверждению и исполнению бюджетов и контролю за их исполнением; осуществлению бюджетного учета; составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности и другие бюджетные правоотношения, которые возникают при осуществлении Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями государственных или соответственно муниципальных заимствований.
Безусловно, в соответствии с ч. I ст. 1 БК РФ отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе осуществления государственных и муниципальных заимствований, являются бюджетными правоотношениями, но, к сожалению, до настоящего времени в БК РФ так и не появилось четкого и однозначного определения понятия «субъект бюджетных правоотношений», как, впрочем, в ст. 6 БК РФ нет и определения понятия «субъект бюджетного планирования». По мнению автора, в процессе осуществления государственных и муниципальных заимствований основными субъектами бюджетных правоотноше-
ний, между которыми данные правоотношения и будут возникать, являются:
1) законодательные органы власти;
2) высшие исполнительные органы власти;
3) финансовые органы;
4) главные администраторы (администраторы)
источников финансирования дефицита бюджета.
В то же время п. 4 ст. 75 Конституции РФ, которая в соответствии с п. 1 ст. 15 имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ и которой не должны противоречить законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, установлено, что государственные займы выпускаются в порядке, определяемом Федеральным законом, и размещаются на добровольной основе. Добровольная основа размещения государственных займов предполагает, что указанные правоотношения должны регулироваться исходя из равенства сторон и не могут носить властно-подчиненного характера.
При этом п. 1 ст. 2 Гражданского кодекса РФ (ГК РФ) предусмотрено, что именно гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других прав на результаты интеллектуальной деятельности, и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальных прав), регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников.
Таким образом, в соответствии со ст. 816 и 817 (ГК РФ), когда государственные (муниципальные) заимствования осуществляются путем выпуска и
размещения государственных (муниципальных) ценных бумаг, между заимодавцем (физическим или юридическим лицом) и заемщиком (Российской Федерацией, субъектом РФ, муниципальным образованием) заключается гражданский правовой договор.
В то же время ст. 124 ГК РФ прямо оговаривает, что к данным заемщикам применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношени -ях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов правоотношений.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 29.07.1998 № 136-Ф3 «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» правовые основы участия Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований в отношениях, возникающих в результате осуществления эмиссии государственных или муниципальных ценных бумаг, устанавливаются не только указанным законом, но и иным законодательством РФ. Например, ст. 28 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2 — ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» и п. 1 ст. 114 БК РФ предусмотрено, что объемы выпуска государственных ценных бумаг устанавливаются исключительно на заседаниях Правительства РФ в соответствии с верхним пределом государственного долга Российской Федерации, установленным Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период (см. рисунок).
млрд руб.
700
600
500
400
300
200
100
2004
2005
2006
2007
2008
Объемы заимствований без учета переоформления и обменов
Источник: Отчеты об исполнении федерального бюджета за 2004 — 2007 гг. и Федеральный закон от 24.07.2007 № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов».
Таким образом, Бюджетный кодекс РФ является одним из законов, которым установлены особенности правового положения указанных выше публичных правовых образований при осуществлении ими заимствований.
Изменения, внесенные законом № 63-Ф3 и затрагивающие правовое регулирование государственного (муниципального) долга, начинаются со ст. 6 БК РФ, в которой было дано новое определение внешнего и внутреннего долга:
внешний долг — обязательства, возникающие в иностранной валюте, за исключением обязательств субъектов РФ и муниципальных образований перед Российской Федерацией, возникающих в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований);
внутренний долг — обязательства, возникающие в валюте Российской Федерации, а также обязательства субъектов РФ и муниципальных образований перед Российской Федерацией, возникающие в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований).
Таким образом, с 1 января 2008 г. в состав внутреннего долга субъектов РФ и муниципальных образований был включен долг в иностранной валюте, возникающий в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований), который ранее (до 1 января 2008 г.) входил в состав внешнего долга.
Предыдущая редакция больше соответствовала общепризнанной мировой практике и рекомендациям Международного валютного фонда, в соответствии с которыми существуют два основных принципа классификации государственного долга: первый — по валюте обязательства, когда внутренним признается долг, подлежащий оплате в национальной валюте, а внешний — в иностранной; и второй — по кредитору, когда внутренним признается долг, кредитором по которому является резидент соответствующего государства, а внешним — когда кредитором является нерезидент [1]. Второй принцип клас-
2009
2010 Год
сификации долга применяется преимущественно центральными банками, в частности при составлении платежного баланса [2].
Еще одним значительным изменением стало исчезновение из бюджетного законодательства классификации государственного долга, который является одним из основных видов обязательств государства, что также расходится с общепризнанной мировой практикой [3]. Безусловно, предыдущая классификация видов внешнего и внутреннего долга, которая была в Федеральном законе от 15.08.1996 № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» (приложения № 9 и 10), была далека от идеала, поскольку представляла собой два отдельных не связанных между собой перечня (табл. 1 и 2).
В то же время полный отказ от классификации долга, по мнению автора, не совсем оправдан. Представляется, что возможная классификация государственного (муниципального) долга и ее коды могли бы выглядеть следующим образом:
— вид долга — внешний долг (01) или внутренний (02);
— заемщик — Российская Федерация (01), субъект Российской Федерации (02), муниципальное образование (03);
— вид долгового обязательства в соответствии с п. 2 ст. 98, п. 2 ст. 99 или п. 2 ст. 100 БК РФ, как-то: ценные бумаги (001), бюджетные кредиты, полученные от других уровней бюджетной системы Российской Федерации (002), и т. д.;
— подвид долгового обязательства — например, облигации федеральных займов (001), которые в свою очередь при необходимости могут быть дополнительно разделены по видам долговых инструментов на ОФЗ-АД, ОФЗ-ПД, и т. д., или государственные сберегательные облигации (002), при этом финансовые органы должны иметь право устанавливать состав подвидов долговых обязательств и выделять отдельные виды долговых инструментов самостоятельно;
— вид долгового обязательства по срокам в соответствии с п. 3 ст. 98, п. 6 ст. 99 и п. 4 ст. 100 БК РФ — краткосрочное (01), среднесрочное (02) или долгосрочное (03).
Таким образом, код 02 01 001 002 02 будет обозначать государственный внутренний долг Российской Федерации, выраженный в государственных ценных бумагах (государственных сберегательных облигациях), которые имеют срок обращения, установленный при их выпуске, от 1 года до 5 лет.
Значимым изменением стала новая редакция ст. 94, затрагивающая нормативное правовое
регулирование государственных заимствований Российской Федерации, в частности п. 3 ст. 94 БК РФ предусмотрено, что утвержденный Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период общий объем источников финансирования дефицита Федерального бюджета, не связанных с использованием средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, не может превышать 1 %
Таблица 1
Классификация видов государственных внутренних долгов Российской Федерации и субъектов РФ, видов муниципального долга
Код Наименование
001 Целевой заем 1990 г.
002 Целевые вклады и чеки на автомобили
003 Государственный внутренний заем Российской Федерации 1991 г.
005 Российский внутренний выигрышный заем 1992 г.
010 Государственные краткосрочные бескупонные облигации (ГКО)
012 Задолженность по централизованным кредитам и начисленным процентам организаций агропромышленного комплекса и организаций, осуществляющих завоз продукции в районы Крайнего Севера, переоформленная в вексель Минфин России
013 Государственные гарантии
016 Облигации федерального займа с переменным купонным доходом (ОФЗ-ПК)
019 Облигации федерального займа с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД)
020 Индексация вкладов населения
023 Облигации государственных нерыночных займов (ОГНЗ)
027 Облигации федерального займа с фиксированным купонным доходом (ОФЗ-ФК)
028 Кредитные соглашения и договоры, заключенные от имени Российской Федерации
029 Кредитные соглашения и договоры, заключенные от имени субъекта РФ
030 Государственные ценные бумаги субъектов РФ
031 Государственные гарантии, предоставленные субъектами РФ
032 Задолженность третьих лиц, переоформленная в государственный долг субъекта РФ
033 Кредитные соглашения и договоры, заключенные от имени муниципального образования
034 Муниципальные ценные бумаги
035 Муниципальные гарантии
036 Задолженность третьих лиц, переоформленная в муниципальный долг
038 Прочие государственные ценные бумаги РФ
039 Государственные сберегательные облигации (ГСО)
040 Облигации федерального займа с амортизацией долга (ОФЗ-АД)
Таблица 2
классификация видов государственных внешних долгов российской Федерации и субъектов рФ, а также государственных внешних активов российской Федерации
код наименование
100000 Государственный внешний долг Российской Федерации (включая обязательства бывшего СССР, принятые Российской Федерацией)
111000 По кредитам правительств иностранных государств, полученным федеральным бюджетом, в том числе по связанным кредитам, полученным под государственную гарантию Российской Федерации, в том числе:
111001 — задолженность официальным кредиторам Парижского клуба
111002 — задолженность кредиторам, не являющимся членами Парижского клуба
111003 — задолженность бывшим странам СЭВ
112000 По кредитам иностранных коммерческих банков и фирм, в том числе:
112001 — задолженность кредиторам Лондонского клуба
112002 — коммерческая задолженность
113000 По кредитам международных финансовых организаций
114000 Государственные ценные бумаги Российской Федерации, указанные в иностранной валюте, в том числе:
114001 — еврооблигационные займы
114002 — по облигациям внутреннего государственного валютного займа и облигациям государственного валютного займа 1999 г.
115000 По кредитам Внешэкономбанка, предоставленным Министерству финансов РФ за счет средств Центрального банка РФ
116000 Государственные гарантии в иностранной валюте, в том числе:
116001 — государственные гарантии РФ в иностранной валюте
116002 — государственные гарантии субъектов РФ в иностранной валюте
200000 Внешний долг субъекта РФ:
211000 — по кредитам иностранных коммерческих банков и фирм
212000 — по кредитам международных финансовых организаций
213000 — государственные ценные бумаги субъектов РФ, указанные в иностранной валюте
300000 Внешний долг перед Российской Федерацией:
311000 — правительств иностранных государств
312000 — иностранных коммерческих банков и фирм
прогнозируемого валового внутреннего продукта, указанного в Федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Это отличается от предыдущей редакции
второго абзаца п. 1 ст. 92, п. 1 ст. 104, п. 1 ст. 110, второго абзаца ч. I ст. 111, в соответствии с которыми государственные заимствования Российской Федерации в условиях отсутствия дефицита бюджета не могли превышать расходов на погашение государственных долговых обязательств. Это позволит превратить государственный долг в инструмент макроэкономической политики и серьезно увеличить в 2008 — 2010 гг. объемы государственных внутренних заимствований Российской Федерации в условиях профицита федерального бюджета, что является одним из действенных инструментов стерилизации избыточной денежной массы в обращении и снижения инфляции.
Вторым значительным изменением в ст. 94 стало указание, что источником финансирования дефицита бюджета является именно разница (или, иначе говоря, — сальдо) между привлечением из соответствующего источника и его погашением, при этом детализация источников финансирования дефицита бюджета по сравнению с действовавшей до 1 января 2008 г. стала более подробной, что повысило прозрачность исполнения федерального бюджета.
В предыдущей редакции ст. 94 БК РФ выделялись следующие источники:
1) внутренние источники в следующих формах:
— кредиты, полученные Российской Федерацией от кредитных организаций в валюте РФ;
— государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;
— бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
— поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности;
— сумма превышения доходов над расходами по государственным запасам и резервам;
— изменение остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета;
2) внешние источники в следующих формах:
— государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;
— кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленные в иностранной валюте, привлеченные Российской Федерацией.
Кассовое исполнение федерального бюджета за 2007 г. по источникам внутреннего и внешнего финансирования дефицита бюджета, которое
включает в себя помимо перечисленных прочие источники внутреннего финансирования дефицита бюджета и курсовую разницу, выглядит следующим образом (табл. 3).
Таблица 3
Кассовое исполнение федерального бюджета в 2007 г. по источникам внутреннего и внешнего финансирования дефицита бюджета
Показатель сумма, млрд руб.
Привлечение по государственным займам, осуществляемым путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации 293,6
Погашение по государственным займам, осуществляемым путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации -70,1
Прочие источники внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета -47,5
Поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности 20,2
Сумма превышения доходов над расходами по государственным запасам и резервам 12,9
Изменение остатков на счетах по учету средств федерального бюджета -1 761,10
Курсовая разница -62,1
источники внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета, итого: -1614,10
Погашение по государственным займам, осуществляемым в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации -95,30
Привлечение кредитов правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленных в иностранной валюте 9,3
Погашение кредитов правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленных в иностранной валюте -94,5
источники внешнего финансирования дефицита федерального бюджета, итого: -180,50
источники финансирования дефицита федерального бюджета, всего: -1 794,60
Источник: Отчет об исполнении федерального бюджета за 2007 г.
В новой редакции ст. 94 БК РФ еще добавилось в составе источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета следующее:
— разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в валюте РФ кредитами международных финансовых организаций;
— курсовая разница по средствам федерального бюджета;
— прочие источники внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета.
Кроме того, в состав источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета были перенесены в виде отдельных позиций, отражаемые до 1 января 2008 г. в соответствии с п. 3 ст. 66 БК РФ в составе расходов бюджета со знаком «минус»:
— объем средств, направляемых на исполнение государственных гарантий Российской Федерации в валюте РФ, в случае если исполнение гарантом государственных гарантий Российской Федерации ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу либо обусловлено уступкой гаранту прав требования бенефициара к принципалу;
— разница между средствами, полученными от возврата предоставленных из федерального бюджета юридическим лицам бюджетных кредитов, и суммой предоставленных из федерального бюджета юридическим лицам бюджетных кредитов в валюте РФ;
— разница между средствами, полученными от возврата предоставленных из федерального бюджета другим бюджетам бюджетной системы РФ бюджетных кредитов, и суммой предоставленных из федерального бюджета другим бюджетам бюджетной системы РФ бюджетных кредитов в валюте РФ;
— разница между суммой средств, полученных от возврата бюджетных кредитов за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований), предоставленных внутри страны, и суммой предоставленных внутри страны бюджетных кредитов за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований);
— разница между суммой средств, полученных от возврата предоставленных внутри страны прочих бюджетных кредитов (ссуд), и суммой предоставленных внутри страны прочих бюджетных кредитов.
А в составе источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета с 1 января 2008 г. добавились или были выделены в отдельную позицию:
— разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в иностранной валюте кредитами иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), с учетом средств, перечисленных из федерального бюджета российским поставщикам товаров и (или) услуг на экспорт в счет погашения государственного внешнего долга Российской Федерации, международных финансовых организаций, иных
субъектов международного права и иностранных юридических лиц;
— разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в иностранной валюте кредитами кредитных организаций;
— объем средств, направляемых на исполнение государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте, в случае если исполнение гарантом государственных гарантий Российской Федерации ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу либо обусловлено уступкой гаранту прав требования бенефициара к принципалу;
— разница между средствами, поступившими в федеральный бюджет в погашение основного долга иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией, и средствами, направленными на предоставление государственных финансовых и государственных экспортных кредитов;
— прочие источники внешнего финансирования дефицита федерального бюджета.
В то же время новая редакция п. 1 ст. 110, в соответствии с которой Программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации представляет собой перечень всех внутренних заимствований Российской Федерации в виде разницы между объемом привлечения и объемом средств, направляемых на погашение основной суммы долга, по каждому виду заимствований, серьезно понизила прозрачность операций с источниками финансирования дефицита федерального бюджета, поскольку размеры привлечения и погашения, по сути, уже не утверждаются законом о федеральном бюджете. По мнению автора, было бы более правильно отражать в Программе государственных внутренних заимствований Российской Федерации не только разницу, но и отдельными строками привлечение из соответствующих источников и их погашение. Поскольку это будет ближе по содержанию к п. 1 ст. 110.1 БК РФ и позволит обеспечить единство бюджетного законодательства РФ, которое является в соответствии со ст. 29 БК РФ одним из его основных принципов. Кроме того, необходимо отметить, что ст. 110 и 110.1 БК РФ, устанавливая, что программа заимствований представляет собой перечень видов заимствований, не предусматривает каких-либо сносок в ней, а ст. 33 БК РФ четко устанавливает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования
его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов.
Еще одним неоднозначным изменением стала, по мнению автора, новая редакция ст. 97 БК РФ, в соответствии с которой к государственному долгу Российской Федерации с 1 января 2008 г. относятся долговые обязательства, возникшие в результате принятия законодательных актов Российской Федерации об отнесении на государственный долг долговых обязательств третьих лиц, возникших до введения в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации. По мнению автора, данная формулировка может иметь слишком широкое толкование, что в свою очередь может привести к неконтролируемому и взрывоопасному росту объема государственного внутреннего долга Российской Федерации [4].
Также не совсем оправданным, по мнению автора, является исключение с 1 января 2008 г. из ст. 97 п. 3, который предусматривал, что федеральные органы государственной власти используют все полномочия по формированию доходов федерального бюджета для погашения долговых обязательств Российской Федерации и обслуживания государственного долга Российской Федерации, поскольку данная норма предоставляла определенные правовые гарантии для кредиторов.
Значительным положительным изменением явилось появление в ст. 98.1, 99.1, 100.1 правовых норм, сходных с нормами, установленными гл. 12 ГК РФ и регламентирующими сроки исковой давности и порядок списания долговых обязательств с государственного (муниципального) долга.
Еще одна правовая норма, сходная с нормами гражданского законодательства, появилась в ст. 98.1 БК РФ, п. 6 которой предусмотрено, что выпуски государственных ценных бумаг Российской Федерации, выкупленные (переоформленные) в полном объеме Министерством финансов РФ до наступления даты погашения, могут быть признаны по решению Министерства финансов РФ досрочно погашенными. Данное положение сходно со ст. 413 ГК РФ, которая предусматривает прекращение обязательства в случае совпадения должника и кредитора в одном лице, в то же время иные возможные случаи, в которых происходит прекращение обязательства в случае совпадения должника и кредитора, БК РФ не урегулированы.
Еще одним изменением законодательства стало исключение с 1 января 2008 г. из п. 2 ст. 2 Федерального закона от 29.07.1998 № 136-ФЗ «Об осо-
бенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» нормы, которая оговаривала, что исполнение обязательств Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований по указанным в данной статье ценным бумагам осуществляется в том числе в соответствии с законом или решением о бюджете соответствующего уровня на соответствующий финансовый год. Таким образом, с 1 января 2008 г. исполнение обязательств Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований по ценным бумагам осуществляется исключительно в соответствии с условиями выпуска этих ценных бумаг.
Одним из важных принципов управления государственным долгом Российской Федерации в соответствии с международной практикой и ст. 36 БК РФ является принцип прозрачности (открытости) [5, р. 25—27]. Реализация данного принципа в управлении государственным долгом Российской Федерации, по мнению автора, означает четкое установление и публичное раскрытие целей управления им и разъяснения, какие показатели приняты для измерения его стоимости и риска. Например, это может быть отношение государственного долга к ВВП и к налоговым поступлениям, а также дюрация государственного долга, выраженного в ценных бумагах, отсутствие равномерности (наличие пиков) в графике погашения государственного долга за ряд лет [5, р. 12, 13, 18, 19, 29; 6]. Накопленный опыт позволяет сказать, что такое раскрытие информации способствует укреплению доверия к долговой политике и достижению поставленных целей. Также необходимо публиковать информацию о дополнительных целях, таких, например, как развитие внутреннего финансового рынка. Такими направлениями развития внутреннего рынка государственных ценных бумаг, в том числе частично реализованными в Российской Федерации, являются, в частности, проведение центральным банком и другими участниками рынка сделок РЕПО с государственными ценными бумагами, различных операций своп; привлечение новых инвесторов, в том числе путем создания новых видов долговых инструментов; введение института стрипования государственных ценных бумаг; увеличение количества государственных ценных бумаг с рыночными характеристиками в портфеле центрального банка, которые он использует для проведения денежно-кредитной политики; введение в практику некассового (безденежного) размещения государственных ценных бумаг вместо погашаемых выпусков, а также проведения обменов государственных
ценных бумаг на государственные ценные бумаги других выпусков, имеющих большую ликвидность и более приемлемые для потенциальных владельцев характеристики [5, р. 37, 41—47].
Ясность целей в сфере управления государственным долгом Российской Федерации необходима. На примере таких стран, как Мексика в 1994—1995 гг., Аргентина в 2002 г., можно увидеть, что нечеткость целей нередко, особенно в периоды нестабильности финансового рынка, в том числе международного, может обернуться принятием ошибочных решений относительно методов управления государственным долгом и видов выпускаемых долговых обязательств, а это может привести к потенциально рискованному и дорогостоящему государственному портфелю долговых обязательств и снизить защищенность от финансового кризиса [5, р. 35, 36]. Кроме того, отсутствие ясности в отношении целей управления государственным долгом Российской Федерации создает обстановку неопределенности в финансовом сообществе. В результате такой неопределенности инвесторы будут вынуждены нести издержки, что повлечет за собой повышение премии за риск и, вследствие этого, к росту стоимости обслуживания государственного долга. Таким образом, требуется наличие прозрачности и предсказуемости для потенциальных инвесторов политики государства в области государственного долга.
Еще одним важным направлением управления государственным долгом в международной практике признается разграничение целей и ответственности в сфере управления государственным долгом и в сфере денежно-кредитной политики, решения в сфере денежно-кредитной политики не должны приниматься из соображений управления долгом [5, р. 22, 23]. Четкое определение функций и целей в сфере управления государственным долгом Российской Федерации и денежно-кредитной политики позволит свести возможность конфликтов к минимуму. Документом, реализующим указанные задачи публичного раскрытия информации и определения целей и задач управления государственным долгом Российской Федерации, является долговая политика. К сожалению, в новой редакции БК РФ не был отражен этот значительный и ежегодно одобряемый Правительством РФ документ. По мнению автора, в условиях, когда увеличение объемов размещения государственных ценных бумаг РФ (см. рисунок) становится в соответствии со ст. 94 и п. 3 ст. 96.7 БК РФ одним из основных источников финансирования ненефтегазового дефицита
федерального бюджета, позволяет осуществлять стерилизацию избыточной денежной массы в обращении, т. е. сдерживать монетарную инфляцию, и приводит к тому, что государство начинает играть активную роль на рынке ценных бумаг, а значит, влиять на инвестиционные процессы в экономике, конкурируя с частными заемщиками на рынке капитала, государственные заимствования Российской Федерации и ее государственный долг становятся инструментом не только бюджетной, но и экономической политики в целом.
Таким образом, роль и значение долговой политики в современных условиях резко возрастают, что должно найти свое отражение в п. 4 ст. 192 БК РФ. Кроме того, принятие специального документа, описывающего стратегию управления государственным долгом, широко распространено во многих странах [5, р. 29, 30].
Еще одним фактором, повышающим прозрачность государственных заимствований и всего исполнения федерального бюджета, по мнению автора, могло бы стать ежеквартальное представление отчетности, предусмотренной подп. 6 п. 2 ст. 264.10 БК РФ.
По мнению автора, внесение вышеуказанных изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации серьезно повысит уровень нормативного правового регулирования государственного (муниципального) долга и будет способствовать сокращению стоимости его обслуживания.
литература
1. Manual of fiscal transparency, Washington, D. S., International monetary fund, p. 74, article 210; Наставления по управлению государственным долгом. — Вашингтон: МВФ и Всемирный банк. — С. 18, п. 26.
2. Платежный баланс и внешний долг Российской Федерации 2007 год. — М.: Банк России. — С. 108— 112. http://www. cbr. ru/statistics/credit_statistics/ bp. pdf.
3. Руководство по статистике государственных фи -нансов. — Вашингтон: МВФ, 2001. Приложение N 4 «Классификации».
4. ВавиловЮ. Я. Государственный долг. — М., 2007. — С. 187-189.
5. Guidelines for public debt management: Accompanying document, IMF and WB, Washington, 2002.
6. Материалы казначейства Франции: http://www. aft. gouv. fr/aft_fr_23/dette_etat_24/indicateurs_ dette_97/objectifs_165/index. html.
7. Мартьянов А. В. Воззрения классических экономистов на государственный долг // Финансы и кредит. - 2008. - N 21 (309).
8. Мартьянов А. В. Проблемы управления государственным долгом и новая ортодоксальная теория // Сибирская финансовая школа. — 2008. — N 2 (67).
9. Мартьянов А. В. Совершенствование управления государственным долгом Российской Федерации, выраженным в государственных ценных бумагах, как публичными обязательствами России // Финансы и кредит. - 2008. - N 12 (300).
НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЙ И —™ ИНФОРМАЦИОННО- LJIЧ И"1
АНАЛИТИЧЕСКИЙ СБОРНИК ''ВДИ1
ФИНАНСОВАЯ АНАЛИТИКА
ПРОБЛЕМЫ И РЕШЕНИЯ
• Производные финансовые
• Банковско-предпринимг
• Конкурентноспособность российской экс
• Финансово-инвестиционная деятельное
I (1) январь 2008
ВНИМАНИЕ, НОВИНКА!!!
C января 2008 г. выходит новый ежемесячный журнал (сборник) Издательского дома «Финансы и Кредит»
«ФИНАНСОВАЯ АНАЛИТИКА: ПРОБЛЕМЫ И РЕШЕНИЯ».
Подписные индексы: по каталогу агентства «Роспечать» - 80628; по каталогу агентства «Пресса России» - 44368.
Подписаться можно в редакции: тел. (495) 621-91-90, 621-69-49, e-mail: [email protected]
