CC BY
78
Бюджетная политика
актуальные проблемы управления государственными заимствованиями российской федерации
Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-Ф3 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» (далее — закон № 63-Ф3) в Бюджетный кодекс РФ были внесены значительные изменения, которые фактически затронули не только сам бюджетный процесс, который представляет собой регламентируемую законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности, но и другие правоотношения, в том числе такие сложные и комплексные, которые возникают при осуществлении Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями государственных или муниципальных заимствований и регулируются нормами не только бюджетного, но и гражданского законодательства РФ1.
Это обусловливает необходимость единства правовых норм, регулирующих государственные заимствования Российской Федерации, на основе приоритета гражданского законодательства РФ, в частности единство норм нескольких законодательных актов.
1 См. более подробно: Мартьянов А. В. «Совершенствование управления государственным долгом Российской Федерации, выраженным в государственных ценных бумагах, как публичными обязательствами России» // Финансы и кредит. 2008. № 12 (300). С. 39 - 40.
А.В. МАРТЬЯНОВ, заместитель начальника отдела Минфина России
Необходимо отметить, что изменения, внесенные законом № 63-Ф3 и затрагивающие правовое регулирование государственного (муниципального) долга не в полной мере были отражены в ст. 2 указанного закона, которая фактически оказалась направлена не на приведение в соответствие с Бюджетным кодексом РФ Федерального закона от 29.07.1998 № 136-Ф3 «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» (далее — закон об эмиссии), а, напротив, на исключение из вышеуказанного закона отдельных положений бюджетного законодательства РФ, что представляется не совсем оправданным, поскольку в конечном счете именно закон об эмиссии, а не Бюджетный кодекс РФ устанавливает особенности участия Российской Федерации в соответствующих правоотношениях, а это представляется особенно сомнительным в условиях когда бюджетные правоотношения законодателем четко не определены2.
В то же самое время не были устранены явные противоречия между новой редакцией Бюджетного кодекса РФ и законом об эмиссии. Например, требуется внесение изменений в часть третью ст. 2 закона об эмиссии, поскольку с 1 января 2008 г. в части третьей ст. 103 Бюджетного кодекса Российской Федерации прямо установлено, что правом осуществления государственных заимствований от имени Российской Федерации обладают только Правительство РФ как орган, осуществляющий государственную власть в соответствии с частью первой ст. 11 Конституции РФ, и которое также осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации в соот-
2 Там же.
ветствии со ст. 15 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», либо уполномоченное им Министерство финансов РФ. Таким образом, Бюджетный кодекс РФ с 1 января 2008 г. не предусматривает передачу от Правительства РФ права осуществления государственных заимствований от имени Российской Федерации иному органу, кроме Минфина России, в отличие от части третьей ст. 2 закона об эмиссии, в соответствии с которой эмитентом ценных бумаг Российской Федерации выступает федеральный орган исполнительной власти, являющийся юридическим лицом, к функциям которого решением Правительства РФ отнесено составление и / или исполнение федерального бюджета. Такое же несоответствие есть также в частях четвертой и шестой ст. 9 закона об эмиссии.
Еще одной правовой проблемой является неполное соответствие закона об эмиссии Федеральному закону от 22.04.1996 № 39-Ф3 «О рынке ценных бумаг» (далее — закон о рынке), хотя необходимо отметить, что п. 5 ст. 19 закона о рынке прямо установлено, что процедура эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг, а также условия их размещения регулируются отдельными федеральными законами.
Этим обусловлено в частности, указание в ст. 4 закона об эмиссии, что по именным государственным ценным бумагам, выпущенным от имени Российской Федерации, реестр владельцев этих бумаг не ведется. Хотя необходимо отметить, что как закон об эмиссии, так и закон о рынке содержат ряд общих требований, например, и п. 1 ст. 11 закона об эмиссии, и п. 1 ст. 17 закона о рынке предусматривают, что решение о выпуске должно быть подписано руководителем эмитента и скреплено печатью эмитента.
Вместе с тем закон об эмиссии в ст. 4 содержит неполные требования в части форм выпуска государственных и муниципальных ценных бумаг, которые касаются только документарной формы, что имеет две причины:
1. Формы выпуска любых эмиссионных ценных бумаг исчерпывающим образом урегулированы ст. 18 закона о рынке, который является базовым для данных правоотношений, а закон об эмиссии устанавливает только особенности.
2. До настоящего времени в обращении на российском финансовом рынке находятся государственные займы, выпущенные до принятия не только закона об эмиссии но и самого закона о рынке, это облигации государственных
внутренних валютных займов, а также Государственный республиканский внутренний заем РСФСР 1991 г. и Российский внутренний выигрышный заем 1992 г., условия выпуска которых были утверждены еще до принятия ныне действующей Конституции РФ. Часть вторая ст. 5 закона об эмиссии предусматривает, что в рамках выпуска государственных или муниципальных ценных бумаг могут устанавливаться серии, разряды, номера ценных бумаг. При этом сам закон об эмиссии эти понятия никак не конкретизирует. Вместе с тем п. 3 ст. 22 закона о рынке предусмотрено, что такой документ как проспект эмиссии ценных бумаг должен содержать информацию о номинальной стоимости каждого вида, категории (типа), серии размещаемых эмиссионных ценных бумаг в случае, если наличие номинальной стоимости предусмотрено законодательством РФ, а п. 6.2.12 Стандартов эмиссии ценных бумаг и регистрации проспектов эмиссии ценных бумаг, утвержденных приказом Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР) от 25.01.2007 № 07-4/пз-н, устанавливает, что эмитент вправе указать в решении о выпуске (дополнительном выпуске) облигаций порядок дополнительной идентификации выпуска (серии) облигаций (цифровой, буквенный и т. п.) по своему усмотрению. Само понятие серии неоднократно используется в Положении о раскрытии информации эмитентами эмиссионных ценных бумаг, утвержденном приказом Федеральной службы по финансовым рынкам от 10.10.2006 № 06-117/пз-н, и других нормативных правовых актах ФСФР России.
В практике размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации серии, разряды и номера ценных бумаг присутствуют в таких действующих в настоящее время нормативных правовых актах, как постановление Правительства РФ от 05.08.1992 № 549 «Вопросы выпуска российского внутреннего выигрышного займа 1992 года» и постановление Совета Министров — Правительства РФ от 15.03.1993 № 222 «Об утверждении условий выпуска внутреннего государственного валютного облигационного займа», а также в Условиях выпуска государственного республиканского внутреннего займа РСФСР 1991 г., утвержденных Постановлением Президиума Верхового Совета РСФСР от 30.09.1991 № 1697-1, которые в свою очередь были основаны на практике размещения государственных, в том числе выигрышных, займов и проведении государственных лотерей, имевшейся в прошлом. Данные ценные бумаги в настоящее время уже не размещаются, но еще находятся в обращении.
Хотя это уже имеет больше историческое, нежели практическое значение, постараемся дать определение серии и разряда. Разряды и серии представляют собой некий аналог траншей. Применительно к вышеуказанным облигациям, разряд — это совокупность ценных бумаг, для которых условиями эмиссии и обращения установлены общие для них особенности их выпуска и обращения в рамках общих условий выпуска и обращения. Разряд включает в себя нескольких серий, имеющих одну дату начала (период) размещения. Совокупный объем ценных бумаг разряда по номиналу равен совокупности объемов по номиналу ценных бумаг входящих в него серий. Объем каждой отдельной серии равен совокупному объему входящих в нее ценных бумаг по номиналу. Надеемся, что понятие номера ценной бумаги (в данном случае это не государственный регистрационный номер или идентификационный номер выпуска), выпущенной в документарной форме без обязательного централизованного хранения, достаточно очевидно — это порядковый номер отдельной ценной бумаги в данной серии либо выпуске, если речь идет об облигациях внутреннего государственного валютного облигационного займа. Условиями эмиссии и обращения ценных бумаг в документарной форме без обязательного централизованного хранения для разрядов могут быть установлены дата (период) приобретения агентом по их размещению находящихся в обращении ценных бумаг с возможностью их последующей продажи (своеобразный «маркет-мейкинг»). Таким образом, в отличие от транша особенности выпуска и обращения разряда могут касаться не только даты начала размещения. При выпуске ценных бумаг разрядами особенности выпуска и обращения отдельных серий не устанавливаются. Свои особенности могут быть установлены для каждой серии при выпуске ценных бумаг только сериями (без указания разрядов). Указание особенностей выпуска и обращения каждой серии (а этой особенностью будет срок погашения) будет происходить при размещении так называемых серийных облигаций3, которые в международной практике существуют, например, в Великобритании. Хотя данный подход имел в свое время место и в России. Например, при выпуске таких ценных бумаг в документарной форме без обязательного централизованного хранения как облигации внутреннего государственного валютного облигацион-
3 См.: Большой экономический словарь / Под ред. А. Б. Борисова. М., 2004. С. 677; Новый экономический словарь / Под ред. А. М. Азрилияна. М., 2006. С. 450.
ного займа каждая серия имеет отличные от других серий даты погашения. Таким образом, серия, как и разряд, также будет совокупностью ценных бумаг, для которых условиями эмиссии и обращения установлены общие для них особенности выпуска и обращения в рамках общих условий выпуска и обращения, если этими условиями выпуска и обращения не предусмотрено выпуска ценных бумаг разрядами. Кроме того, условиями выпуска и обращения ценных бумаг в документарной форме без обязательного централизованного хранения может быть установлено несколько кратных номиналов ценной бумаги.
Части третья и четвертая ст. 5 закона об эмиссии в отличие от закона о рынке прямо предусматривают возможность размещения государственных и муниципальных ценных бумаг траншами, однако, предоставляя такую возможность, закон об эмиссии отсылает не к общим для всех эмитентов требованиям, которые в настоящее время установлены подразд. 6.6 Стандартов эмиссии ценных бумаг и регистрации проспектов эмиссии ценных бумаг, утвержденных приказом Федеральной службы по финансовым рынкам от 25.01.2007 № 07-4/пз-н, а к ст. 8, 9 и 11 закона об эмиссии, которыми просто предусмотрена возможность указания иных существенных условий эмиссии, имеющих значение для возникновения обязательств по государственным или муниципальным ценным бумагам. Сама техника размещения траншами, по нашему мнению, пришла в российскую практику опять-таки из Великобритании, в соответствии с законодательством которой выпускались многие внешние облигационные займы Российской Федерации, например, с окончательными датами погашения в 2010, 2018 и 2030 гг.
Еще одной нерешенной проблемой является отсутствие подробного раскрытия (конкретизации) абзаца шестого ст. 6 закона об эмиссии, которым предусматривается, что выпуск внешних облигационных займов субъектов РФ осуществляется с учетом приоритета государственных внешних заимствований Российской Федерации. При этом необходимо отметить, что аналогичная норма содержится в третьем абзаце п. 1 ст. 104 Бюджетного кодекса РФ. По нашему мнению, вышеуказанное положение законодательства РФ должно реализо-вываться путем предоставления Минфину России права (в случае принятия Правительством РФ решения о выпуске для привлечения денежных средств ценных бумаг государственных внешних облигационных займов Российской Федерации или привлечении финансовых (несвязанных) кре-
дитов в иностранной валюте) приостанавливать в установленном им порядке выпуск внешних облигационных займов субъектов РФ на срок до трех месяцев. Безусловно, данное решение должно быть официально опубликовано, а сама возможность переноса сроков размещения внешних облигационных займов субъектов РФ (вследствие его приостановки Минфином России) должна быть зафиксирована во всех документах, регламентирующих их размещение. Считаем необходимым пояснить, что решением Правительства РФ о выпуске для привлечения денежных средств ценных бумаг государственных внешних облигационных займов Российской Федерации будет его нормативный правовой акт, устанавливающий объемы выпуска государственных ценных бумаг. Указание на то, что государственные внешние облигационные займы Российской Федерации выпускаются для привлечения денежных средств, необходимо в связи с тем, что их выпуск возможен также в рамках проведения обменов (т. е. частично безденежных операций) в соответствии, например, с постановлением Правительства РФ от 29.12.2001 № 931 «Об урегулировании коммерческой задолженности бывшего СССР перед иностранными коммерческими кредиторами». При этом необходимо отметить, что в соответствии с ч. 5 ст. 9 закона об эмиссии эмитенты государственных ценных бумаг, выпускаемых от имени Российской Федерации, обязаны принимать нормативный правовой акт, содержащий отчет об итогах эмиссии как ценных бумаг, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации, так и ценных бумаг, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте.
Статьей 27.5 закона о рынке предусмотрено, что государственная и муниципальная гарантии по облигациям предоставляются в соответствии с бюджетным законодательством РФ и законодательством РФ о государственных (муниципальных) ценных бумагах. Наличие или отсутствие государственных (муниципальных) гарантий имеет значение для потенциальных владельцев и является существенным условием гражданского правового договора займа, заключаемого путем размещения ценных бумаг. Правоотношения, связанные с предоставлением государственных (муниципальных) гарантий по ценным бумагам третьих лиц являются, по нашему мнению, частным случаем договора поручительства, описанном в ст. 361 — 367 Гражданского кодекса РФ. Облигации, по которым выдана государственная (муни-
ципальная) гарантия, являются одним из видов облигаций с обеспечением, особенности выпуска которых установлены статьей 27.2 закона о рынке. В рамках законодательства РФ о государственных (муниципальных) ценных бумагах положения, регулирующие предоставление государственных (муниципальных) гарантий по ценным бумагам третьих лиц, изложены в статье 15 закона об эмиссии. В связи с этим многие нормы ст. 15 закона об эмиссии напрямую созвучны нормам гражданского права, например, часть восьмая ст. 15, устанавливая, что письменная форма государственной или муниципальной гарантии по обязательствам Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований считается соблюденной при наличии в ней указания на гарантийное обязательство, оформленное с соблюдением установленных требований, в решении третьих лиц об эмиссии отдельного выпуска ценных бумаг (при выпуске ценных бумаг в документарной и бездокументарной формах), а также гарантийное обязательство, оформленное с соблюдением установленных требований, в сертификате (при выпуске ценных бумаг в документарной форме); совпадает с п. 2 ст. 27.2 закона о рынке, который предусматривает, что при эмиссии облигаций с обеспечением условия обеспечивающего обязательства должны содержаться в решении о выпуске облигаций, и если в соответствии с законом о рынке государственная регистрация выпуска облигаций сопровождается регистрацией облигаций в проспекте облигаций, а при документарной форме выпуска — также в сертификатах облигаций. Вместе с тем вышеуказанные нормы ст. 15 закона об эмиссии нуждаются в редакционной правке.
Частью десятой вышеуказанной ст. 15 предусмотрено, что срок государственной или муниципальной гарантии определяется сроком исполнения обязательств по ценным бумагам третьих лиц. Это совпадает с п. 1 ст. 367 Гражданского кодекса РФ, которым установлено, что поручительство прекращается с прекращением обеспеченного им обязательства.
Частью двенадцатой вышеуказанной ст. 15 предусмотрено, что принадлежащее бенефициару по государственной или муниципальной гарантии право требования к гаранту считается переданным с момента перехода к этому бенефициару права собственности на ценные бумаги, что совпадает с третьим абзацем ст. 27.2 закона о рынке, в соответствии с которым с переходом прав на облигацию с обеспечением к новому владельцу (приобретателю)
переходят все права, вытекающие из такого обеспечения. Передача прав, возникших из предоставленного обеспечения, без передачи прав на облигацию является недействительной.
Частью четырнадцатой вышеуказанной ст. 15 предусмотрено, что гарант имеет право отказать бенефициару в удовлетворении его требования в случае, если последний в соответствии с законодательством РФ не имеет права на осуществление прав по ценным бумагам. Данное положение повторяет требование ст. 312 Гражданского кодекса РФ об исполнении обязательства надлежащему лицу.
Частью шестнадцатой вышеуказанной ст. 15 предусматривается, что гарант, исполнивший обязательство по ценным бумагам вместо принципала, имеет право потребовать от последнего в порядке регресса возмещения сумм, уплаченных бенефициару по государственной или муниципальной гарантии. Данное положение повторяет содержание п. 1 ст. 365 Гражданского кодекса РФ, который предусматривает, что к поручителю, исполнившему обязательство, переходят права кредитора по этому обязательству и права, принадлежавшие кредитору как залогодержателю, в том объеме, в котором поручитель удовлетворил требование кредитора.
В то же самое время отдельные положения закона об эмиссии должны быть изменены. Это часть вторая ст. 15, которая должна быть приведена в соответствие с п. 1 ст. 116 Бюджетного кодекса РФ и ст. 165 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которыми Минфин России вправе принимать решения о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации в размере, не превышающем суммы, эквивалентной 50 млн долл. США, в случаях, установленных федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год и плановый период и принятыми в соответствии с ним актами Правительства РФ, а также осуществляет выдачу государственных гарантий от имени Российской Федерации. Кроме того, часть десятая ст. 15, которой установлен состав сведений указываемых в государственной (муниципальной) гарантии, должна быть, по нашему мнению, приведена в соответствие с п. 5 ст. 115 Бюджетного кодекса РФ.
Таким образом, по нашему мнению, целесообразно рассмотреть вопрос о внесении соответствующих изменений в название закона об эмиссии, а также в ст. 1 данного закона, прямо указав там, что этот федеральный закон является не только законом, который устанавливает особенности эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг, но и федеральным законом, которым
установлены особенности выдачи государственных (муниципальных) гарантий по ценным бумагам, выпущенным третьими лицами.
Кроме того, исходя из вышеизложенного достаточно неоднозначно выглядит исключение из ст. 115 Бюджетного кодекса РФ указания на то, что государственная (муниципальная) гарантия — способ обеспечения гражданских правовых обязательств третьих лиц.
Вместе с тем необходимо отметить, что часть положений ст. 15 совпадает не только с нормами гражданского, но и бюджетного законодательства РФ. Например, часть девятая ст. 15 закона об эмиссии совпадает с п. 3 ст. 115 Бюджетного кодекса РФ. Части тринадцатая и пятнадцатая ст. 15 закона об эмиссии, которые устанавливают, что гарант по государственной или муниципальной гарантии несет субсидиарную ответственность по гарантированному им обязательству, а предусмотренное государственной или муниципальной гарантией обязательство гаранта перед бенефициаром ограничивается уплатой суммы, на которую выдана гарантия, совпадают с п. 10 ст. 115 Бюджетного кодекса РФ, которым установлено, что предусмотренное государственной или муниципальной гарантией обязательство гаранта перед бенефициаром ограничивается уплатой суммы не исполненных на момент предъявления требования бенефициара обязательств принципала, обеспеченных гарантией, но не более суммы, на которую выдана гарантия.
Таким образом, ст. 15 закона об эмиссии в соответствии с п. 4 ст. 115 Бюджетного кодекса РФ оговаривает особенности предоставления государственных (муниципальных) гарантий по обеспечению исполнения обязательств, по которым невозможно установить бенефициара в момент предоставления гарантии или бенефициарами является неопределенный круг лиц. А государственные (муниципальные) гарантии по обязательствам, возникшим в результате выпуска ценных бумаг третьими лицами, по своему экономическому содержанию будут гарантиями именно неопределенному кругу лиц (владельцам ценных бумаг). Поскольку на момент исполнения обязательства по ценной бумаге ее владелец может отличаться от первоначального, даже если речь идет о государственных сберегательных облигациях, которые хотя и не обращаются на вторичном рынке и не могут являться предметом залога в соответствии с п. 13 генеральных условий, утвержденных постановлением Правительства РФ от 06.11.2001 № 771, тем не менее в соответствии с п. 14 вышеуказанных ге-
неральных условий и пунктом 29 условий эмиссии и обращения, утвержденных приказом Минфина России от 19.08.2004 № 68н, могут передаваться одним юридическим лицом другому.
В то же самое время, по нашему мнению, не совсем оправданно наличие в ст. 115 Бюджетного кодекса РФ возможности предоставления государственных (муниципальных) гарантий без регресса (т. е. в случае исполнения государственной (муниципальной) гарантии бюджет будет лишен возможности получения какой-либо компенсации понесенных расходов), поскольку это противоречит изложенному в ст. 34 вышеуказанного Кодекса принципу результативности (эффективности) расходования бюджетных средств. О какой эффективности расходования бюджетных средств может идти речь и по каким критериям она может определяться при исполнении такого рода гарантий? Исходя из вышеизложенного представляется целесообразным исключение из ст. 115 Бюджетного кодекса РФ нормы, предоставляющей возможность выдачи государственной (муниципальной) гарантии без регресса.
Еще одним отличием закона об эмиссии от закона о рынке является ст. 14, которая в отличие от закона о рынке прямо предусматривает возможность страхования ответственности эмитента по выпускаемым им ценным бумагам. Необходимо отметить, что страхование ответственности эмитента перед владельцами выпущенных им ценных бумаг предусмотрено статьей 36 Федерального закона от 11.11.2003 № 152-ФЗ «Об ипотечных ценных бумагах» (далее — закон об ипотечных ценных бумагах). Вместе с тем действующая редакция ст. 14 закона об эмиссии больше соответствует международной практике, которая предусматривает страхование ответственности эмитента не только для ипотечных, но и иных видов ценных бумаг, в том числе выпускаемых муниципальными образованиями4. Однако, устанавливая, что в генеральных условиях и условиях эмиссии ценных бумаг субъектов РФ или муниципальных ценных бумаг допускается установление перечня имущества, подлежащего реализации для исполнения обязательств по указанным ценным бумагам, в отличие от ст. 27.3 закона о рынке и ст. 3 закона об ипотечных ценных бумагах она не содержит закрытого перечня имущества, которое может быть предметом залога. Хотя необходимо отметить, что закон об эмиссии принимался в то время, когда финансовые возможности бюджетов всех уровней были весьма
4 Более подробно см.: Фрэнк Дж. Фабоцци. Рынок облигаций: анализ и стратегии, М. 2007. С. 263 — 264.
ограничены, а спрос на недвижимое имущество и его рыночная оценка были низкими. В то же самое время норма ст. 14 закона об эмиссии о том, что в решении о выпуске должна содержаться информация о перечне имущества, которое является обеспечением обязательств эмитента по выпускаемым им ценным бумагам, совпадает с требованием п. 6.7.2.3 Стандартов эмиссии ценных бумаг и регистрации проспектов эмиссии ценных бумаг, утвержденных приказом Федеральной службы по финансовым рынкам от 25.01.2007 № 07-4/пз-н. По нашему мнению, в настоящее время целесообразно рассмотреть возможность ограничения в ст. 14 закона об эмиссии перечня имущества, которое может быть обеспечением по обязательствам, возникающим из ценных бумаг субъектов РФ или муниципальных ценных бумаг, с учетом для субъектов РФ норм ч. 3 ст. 21 и ч. 2 ст. 22 Федерального закона от 26.03.1998 № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях». Кроме того, в связи с тем, что для субъектов РФ и муниципальных образований возможно совпадение в одном лице эмитента их ценных бумаг и органа, уполномоченного осуществлять управление собственностью соответствующего уровня, необходима соответствующая редакционная правка п. 2 с. 14 закона об эмиссии.
Новая редакция п. 1 ст. 110, в соответствии с которой Программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации представляет собой перечень всех внутренних заимствований Российской Федерации в виде разницы между объемом привлечения и объемом средств, направляемых на погашение основной суммы долга, по каждому виду заимствований серьезно понизила прозрачность операций с источниками финансирования дефицита федерального бюджета, поскольку размеры привлечения и погашения по сути уже не утверждаются законом о федеральном бюджете. По нашему мнению, было бы более правильно отражать в Программе государственных внутренних заимствований Российской Федерации не только разницу, но и отдельными строками привлечение из соответствующих источников и их погашение. По нашему мнению, это будет ближе по содержанию к п. 1 ст. 110.1 Бюджетного кодекса РФ и позволит обеспечить единство бюджетного законодательства РФ, которое является в соответствии со ст. 29 Бюджетного кодекса РФ одним из его основных принципов. Кроме того, необходимо отметить, что ст. 110 и 110.1 Бюджетного кодекса РФ, устанавливая, что программа заимствований представляет собой перечень видов заимствований, не предусматривают каких-либо сносок в ней, а ст. 33
Бюджетного кодекса РФ четко устанавливает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов.
Пунктом 4 ст. 94 Бюджетного кодекса РФ в редакции, вступившей в действие с 1 января 2008 г., предусмотрено, что иные остатки средств федерального бюджета на начало текущего финансового года, за исключением тех, направление использования которых установлено вышеуказанным пунктом, могут быть использованы:
на осуществление выплат, сокращающих долговые обязательства;
на сокращение заимствований.
Вместе с тем бюджетным законодательством остались не урегулированы следующие вопросы, которые должны быть решены в процессе реализации положений данной статьи:
1. Не были определены критерии, на основании которых осуществляется выбор направления использования вышеуказанных остатков — осуществление выплат, сокращающих долговые обязательства, или сокращение заимствований.
2. Не было определено, по каким именно видам источников финансирования дефицита федерального бюджета будет производиться осуществление выплат, сокращающих долговые обязательства, или сокращение заимствований в первоочередном порядке.
Еще одной не урегулированной до настоящего времени Бюджетным кодексом РФ проблемой, по нашему мнению, является наличие возможности технического дефолта по государственному (муниципальному) долгу вследствие блокирования счетов соответствующего бюджета из-за предъявления исполнительного листа в органы Федерального казначейства. Полагаем, что она должна решаться путем внесения изменений в ст. 242.3, — 242.5 вышеуказанного Кодекса, которыми будет установлено, что приостановление операций по расходованию средств производится за исключением операций по обслуживанию и/или погашению соответствующего государственного или муниципального долга. Внесение данных поправок снизит риски для владельцев государственных (муниципальных) ценных бумаг, что в свою очередь приведет к сокращению стоимости обслуживания государственного (муниципального) долга.
Еще одной проблемой, связанной с исполнением судебных решений, является отсутствие в положениях гл. 24.1 «Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации», в частности в ст. 242.1 Бюджетного кодекса РФ положений п. 2 ст. 408 Гражданского кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым, если должник выдал кредитору в удостоверение обязательства долговой документ, то кредитор, принимая исполнение, должен вернуть этот документ; при отказе кредитора вернуть долговой документ должник вправе задержать исполнение. При этом аналогичные правовые нормы содержатся в пп. 50 и 77 Положения о простом и переводном векселе, введенного в действие Постановлением ЦИК и СНК СССР от 07.08.1937 № 104/1341, действующего на территории Российской Федерации в соответствии с ее международными обязательствами, подтвержденными Федеральным законом от 11.03.1997 № 48-ФЗ «О простом и переводном векселе». При этом п. 4 ст. 15 Конституции РФ, которая имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации, предусмотрено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предус-мотренны законом, то применяются правила международного договора. Таким образом, по нашему мнению, в бюджетном законодательстве РФ должно быть предусмотрено одновременное представление с исполнительными документами государственных (муниципальных) ценных бумаг, если обязательства по ним были основанием для вынесения судебного решения. Необходимо отметить, что сходная правовая позиция была выражена в письме Минфина России от 22.06.2007 № 08-04-14/1142 «О взыскании долгов по векселям АПК».
Еще одной правовой проблемой является необходимость устранения противоречия между ст. 113 и ст. 35 Бюджетного кодекса РФ, которой установлено, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете, таким образом, ст. 35 должна быть, по нашему мнению, дополнена положением о том, что соответствующие исключения могут быть предусмотрены не только законом о бюджете, но и нормативным правовым актом, имеющим в соответствии с ч. 2 ст. 2 Бюд-
жетного кодекса РФ большую юридическую силу — Бюджетным кодексом РФ. Помимо устранения вышеуказанного противоречия должна быть проведена определенная работа по реализации в полном объеме ст. 113 Бюджетного кодекса РФ. Например, абзац второй п. 2 вышеуказанной статьи содержит понятие «выкуп» ценных бумаг. Возможность проведения выкупа государственных ценных бумаг, выпущенных от имени Российской Федерации, в частности, предусмотрена п. 19 Условий эмиссии и обращения облигаций федерального займа с амортизацией долга, утвержденных приказом Министерства финансов РФ от 27.04.2002 № 37н, п. 16 Условий эмиссии и обращения облигаций федерального займа с постоянным купонным доходом, утвержденных приказом Министерства финансов РФ от 16.08.2001 № 65н, разд. V Условий эмиссии и обращения государственных сберегательных облигаций, утвержденных приказом Министерства финансов РФ от 19.08.2004 № 68н. В связи с этим, по нашему мнению, необходимо дополнить законодательство РФ (скорее всего, ст. 6 Бюджетного кодекса РФ) определением выкупа с учетом требования ст. 413 Гражданского кодекса РФ, которая предусматривает прекращение обязательства в случае совпадения должника и кредитора в одном лице: выкуп — приобретение ранее размещенных государственных (муниципальных) ценных бумаг у их владельцев с одновременным досрочным погашением.
Бухгалтерский (бюджетный) учет операций с государственным долгом Российской Федерации ведется в соответствии с Инструкцией по бюджетному учету, утвержденной приказом Минфина России от 10.02.2006 № 25н (далее — Инструкция 25н), которой установлен порядок оформления бухгалтерскими записями возникновения долговых обязательств, их погашения, а также отражения в бухгалтерском учете суммы превышения номинальной стоимости над ценой размещения долговых обязательств и суммы превышения цены размещения долговых обязательств над их номинальной стоимостью. В то же самое время пп. 179 и 217 вышеуказанной Инструкции не предусмотрено соответствующих бухгалтерских записей для отражения в учете операции выкупа по цене ниже цены размещения, что идет вразрез с п. 2 ст. 113 Бюджетного кодекса РФ. Кроме того, п. 179 указанной Инструкции должен быть дополнен соответствующими бухгалтерскими записями, отражающими уменьшение кассовых расходов бюджета по обслуживанию государственного (муниципального) долга на суммы превышения
номинальной стоимости над ценой размещения долговых обязательств, суммы превышения цены размещения долговых обязательств над их номинальной стоимостью и разницу, возникшую при выкупе государственных (муниципальных) ценных бумаг, если вышеуказанные операции были денежными, на счете 0304050230 «Расчеты по платежам из бюджета с органами, организующими исполнение бюджетов, по обслуживанию долговых обязательств», а при выкупе и на счете 0304050800 «Расчеты по платежам из бюджета с органами, организующими исполнение бюджетов, по погашению долговых обязательств».
Учитывая, что операция выкупа государственных (муниципальных) ценных бумаг достаточно редкая, рассмотрим ее более подробно. Например, эмитент выкупает ценную бумагу, ранее размещенную по цене 100 %, по цене 99 % от номинала. Номинальная стоимость ценной бумаги равна 1 000 руб. Сумма уменьшения расходов на обслуживание государственного (муниципального) долга равна 10 руб. Погашение государственного (муниципального) долга — 990 руб. (цена приобретения — 99 % от номинала) + 10 руб. = 1 000 руб. Таким образом, сумма погашения основного долга равна сумме первоначального привлечения.
Если выкупаемая ценная бумага размещалась по цене ниже цены размещения, в бухгалтерском учете необходимо также отразить операцию по списанию на финансовый результат невыплаченного дисконта (превышения номинальной стоимости над ценой размещения). По нашему мнению, необходимо исходить из того, что при перечислении агенту (генеральному агенту) денежных средств в размере номинала ценной бумаги возврат невыплаченного кредиторам дисконта будет производиться в соответствии с п. 11 и общим смыслом Порядка завершения операций по исполнению федерального бюджета в текущем финансовом году, утвержденного приказом Минфина России от 06.06.2008 № 56н, на счет федерального бюджета, открытый на балансовом счете 40105, с которого данные средства перечислялись, а следовательно, увеличивать финансовый результат текущего финансового года, а не финансовый результат прошлых лет, к которому операция выкупа, проведенная в текущем финансовом году, не имеет никакого отношения. При этом будет происходить восстановление (уменьшение) кассового расхода на лицевом счете получателя бюджетных средств.
Списание невыплаченного дисконта на финансовый результат должно отражаться, по нашему
мнению, по кредиту счетов 140101231, 140101232, как это предусмотрено п. 179 Инструкции 25н для превышения цены размещения над номинальной стоимостью, а также ч. 2 ст. 113 и ч. 1 ст. 119 Бюджетного кодекса РФ, т. е. отражаться в расходах на обслуживание государственного (муниципального) долга со знаком «минус». Вместе с тем это будет условное отражение со знаком «минус» в том плане, что перечисление денежных средств с лицевого счета получателя с их последующим на него возвратом не окажет влияния на итоговую величину кассовых выплат из бюджета. При этом необходимо отметить, что отнесение на финансовый результат возврата дебиторской задолженности текущего финансового года (возврата неиспользованного остатка средств) по тому коду операций сектора государственного управления, по которому она возникла, применяется Инструкцией 25н практически для всех расходов и источников финансирования дефицита бюджета.
Кроме того, необходимо совершенствование самого порядка проведения операций по уменьшению расходов на обслуживание государственного (муниципального) долга на суммы таких поступлений в бюджет от размещения государственных или муниципальных ценных бумаг как поступления, превышающие номинальную стоимость, поступления в бюджет, полученные в качестве накопленного купонного дохода, а также разница, возникшая в случае выкупа ценных бумаг по цене ниже цены размещения, на счетах соответствующего бюджета. Поскольку ст. 113 Бюджетного кодекса РФ является единой для всей бюджетной системы как для Российской Федерации, так и для субъектов РФ и муниципальных образований, должен быть установлен единый порядок их осуществления как внебанковской операции, оформляемой органом Федерального казначейства мемориальным ордером на основании направляемых им финансовыми органами соответствующих уведомлений о проведении вышеуказанных операций. За основу формы одного из уведомлений (уведомления о размещении государственных (муниципальных) ценных бумаг) может быть взято приложение к приказу Минфина России от 03.11.2006 № 395 «Об осуществлении отдельных операций со средствами, поступающими от размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации, составляющих государственный внутренний долг Российской Федерации, в соответствии с положениями ст. 113 Бюджетного кодекса Российской Федерации». По нашему мнению, поскольку в соответствии со
ст. 215.1. кассовое исполнение бюджетов бюджетной системы РФ возложено на Федеральное казначейство (которое, например, в соответствии с п. 1 ст. 166.1 и ст. 167 обеспечивает кассовые выплаты из бюджета и производит распределение поступлений в бюджеты бюджетной системы РФ), соответствующими уведомлениями в части операций по привлечению государственных (муниципальных) заимствований путем размещения соответствующих ценных бумаг должен быть дополнен как новый Порядок учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему РФ и их распределения между бюджетами бюджетной системы РФ, который начал действовать с 1 января 2009 г согласно приказу Минфина россии от 05.09.2008 № 92н, так и Порядок, который утвержден приказом Минфина России от 16.12.2004 № 116н; а уведомлением о выкупе государственных (муниципальных) ценных бумаг — как новый Порядок открытия и ведения лицевых счетов, открываемых в Федеральном казначействе и территориальных органах Федерального казначейства, который предполагается к введению в действие с 1 января 2009 г. согласно приказу Казначейства РФ от 07.10.2008 № 7н, так и Инструкция о порядке открытия и ведения Федеральным казначейством и его территориальными органами лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета, утвержденная приказом Минфина России от 31.12.2002 № 142н, и Порядок открытия и ведения лицевых счетов для отражения операций по источникам финансирования дефицита федерального бюджета, утвержденный приказом Федерального казначейства от 18.08.2005 № 11н. Хотя необходимо отметить, что при проведении выкупа ниже цены размещения через агента (генерального агента) 5 эмитент может самостоятельно перечислить агенту денежные средства, исходя из средневзвешенной цены размещения выкупаемых им ценных бумаг, и после проведения выкупа агент (генеральный агент) на основании соответствующего поручения может перечислить получившуюся разницу между ценой размещения и ценой выкупа на лицевой счет получателя бюджетных средства (эмитента) по учету расходов, открытый в Федеральном казначействе на восстановление (уменьшение) кассовых расходов на обслуживание государственного (муниципального) долга.
(Окончание следует)
5 Более подробно о функциях генерального агента (агента) см. ст. 119 Бюджетного кодекса РФ.
