CC BY
53
8 (344) - 2009
Бюджетная политика
актуальные проблемы управления государственными заимствованиями
и и ______,
российской федерации*
Еще одним недостатком Инструкции 25н следует признать начисление процентов и дисконта по кредиту счетов 030101710, 030102720 и их списание по дебету счетов 030101810, 030102820 поскольку в соответствии со ст. 23 и подп. 2, 7, 8 ч. 2 ст. 23.1 Бюджетного кодекса РФ коды операций сектора государственного управления 710 (720) и 810 (820) используются для отражения увеличения (уменьшения) задолженности по государственному (муниципальному) долгу применительно к источникам финансирования дефицита бюджета.
Таким образом, более правильным следует признать начисление и списание процентов и дисконта по коду 230 «Обслуживание государственного (муниципального) долга», т. е. начисление процентов и дисконта должно осуществляться по кредиту счетов 130101231, 130102232 и их списание по дебету счетов 130101231, 130102232, с применением в 1 — 17 разрядах номера счета бюджетного учета кодов классификации расходов бюджетов, а не источников финансирования дефицитов. Также необходимо отметить, что ч. 1 ст. 119 Бюджетного кодекса РФ не предусматривает отнесение штрафных санкций на обслуживание государственного (муниципального) долга.
Кроме того, при ведении бухгалтерского (бюджетного) учета и составлении бухгалтерской (бюджетной) отчетности необходимо учитывать, что бюджетный учет ведется по методу начислений, а это в свою очередь, исходя из содержания пп. 1 и 3 ст. 271 и п. 1 ст. 272 Налогового кодекса РФ, означает отражение в бюджетном учете и отчетности всех операций на дату их фактического совершения
* Окончание. Начало см. «Финансы и кредит» № 7 (343) 2009 г.
А.В. МАРТЬЯНОВ, заместитель начальника отдела Минфина России
и вне зависимости от времени поступления денежных средств на соответствующие счета или выбытия с них. Таким образом, если денежные средства, поступившие при размещении государственных или муниципальных ценных бумаг от их первых владельцев в конце отчетного месяца (например, при проведении размещения государственных или муниципальных ценных бумаг в последний день месяца) распределяются органом Федерального казначейства на счета соответствующего бюджета (например, на счет, открытый на балансовом счете 40105 «Средства федерального бюджета») в начале (в первый день) следующего месяца в соответствии с Порядком учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему РФ и их распределения между бюджетами бюджетной системы РФ, утвержденным приказом Минфина России от 16.12.2004 № 116н, данные денежные средства в соответствии с п. 91 Инструкции 25н должны учитываться в отчетном месяце на счете 020103000 «Денежные средства в пути» и в гр. 7 «Некассовые операции» разд. 3 «Источники финансирования дефицитов бюджетов» в Отчете об исполнении бюджета (ф. 0503127, которая установлена в Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы РФ, утвержденной приказом Минфина России от 24.08.2007 г. № 72н), на основании решения о выпуске государственных или муниципальных ценных бумаг и/или представленного генеральным агентом (агентом) отчета о размещении соответствующих ценных бумаг.
Аналогичный порядок должен использоваться, по нашему мнению, и при перечислении денежных средств на обслуживание и/или погашение (выкуп)
государственного (муниципального) долга через генерального агента (агента) владельцам ценных бумаг без открытия в данном банке (кредитной организации) счета по учету средств соответствующего бюджета, т. е. данные денежные средства после перечисления в конце (в последний день) отчетного месяца со счета открытого Федеральному казначейству в Банке России на счет генерального агента (агента) также должны учитываться в прошедшем месяце на счете 120103000 «Денежные средства в пути», а также в соответствующих графах Отчета об исполнении бюджета (ф. 0503127). Поскольку в данной ситуации в соответствии с п. 1 ст. 996 и ст. 1011 Гражданского кодекса РФ и с учетом применения гражданского законодательства по аналогии агент не имеет права собственности на переданное ему принципалом (в данной ситуации это будет эмитент) имущество, т. е. денежные средства, предназначенные владельцам государственных или муниципальных ценных бумаг. Датой фактической выплаты в данной ситуации будет дата выплаты, установленная решением о выпуске государственных (муниципальных) ценных бумаг, или более поздняя дата, в случае, установленном ст. 193 Гражданского кодекса РФ. При этом в день их фактической выплаты в текущем месяце на сумму данных денежных средств должна быть сделана бухгалтерская запись: дебет 120101510; кредит 120103610, отражающая их зачисление на искусственный банковский счет, а также запись: дебет 130101231 и/или 130101810; кредит 120101610, с последующим отражением их выплаты в текущем месяце на основании отчета агента (генерального агента) по гр. 7 «Исполнено через банковские счета» разд. 2 «Расходы бюджетов» и/или гр. 6 разд. 3 «Источники финансирования дефицитов бюджетов» в Отчете об исполнении бюджета (форма 0503127), в зависимости от того, по каким кодам бюджетной классификации производятся выплаты: расходы на обслуживание государственного (муниципального) долга и/или его погашение.
Вместе с тем, поскольку возможность ведения искусственных банковских счетов для отражения вышеуказанных операций прямо Инструкцией 25н не предусмотрена, необходимо внесение соответствующих изменений в данную Инструкцию.
Безусловно, если агент (генеральный агент) ежемесячно представляет эмитенту отчет с указанием в нем остатка денежных средств на первое число каждого месяца, счет 120103000 «Денежные средства в пути» может и не использоваться, а вместо него сразу может применяться счет 120101000
«Денежные средства учреждения на банковских счетах».
Однако в действующих агентских соглашениях по обслуживанию долговых обязательств Российской Федерации, а также их размещению, выкупу, обмену и погашению представление вышеуказанного отчета об остатках денежных средств зачастую не предусмотрено, таким образом, отсутствие подтверждающего документа делает необходимым использование счета 120103000 «Денежные средства в пути».
При этом необходимо учитывать, что в соответствии с п. 7 Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы РФ, утвержденной приказом Минфина России от 24.08.2007 № 72н, соответствующая отчетность формируется в том числе на основании данных органов, организующих исполнение соответствующего бюджета (финансовых органов).
Кроме того, по нашему мнению, на счете 020103000 «Денежные средства в пути» должны учитываться поступления в иностранной валюте, в случае, когда дата валютирования (а это дата пос-тавки6, т. е. в соответствии с п. 1 ст. 223 Гражданского кодекса РФ дата перехода права собственности на денежные средства) не совпадает (то есть является более ранней) с датой зачисления денежных средств на счет, указанной в банковской выписке.
Еще одним направлением совершенствования правового регулирования ведения бюджетного учета является установление общего с бухгалтерским учетом, который ведется в коммерческих организациях, порядка списания сумм дебиторской и кредиторской задолженности, по которой истек срок исковой давности, и который в соответствии с п. 78 Положения по ведению бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности в Российской Федерации, утвержденного приказом Минфина России от 29.07.1998 № 34н, предусматривает списание кредиторской задолженности на основании данных проведенной инвентаризации, письменного обоснования и приказа (распоряжения) руководителя организации. Необходимо отметить, что данный порядок был предусмотрен п. 123 Инструкции по бухгалтерскому учету в бюджетных учреждениях, утвержденной приказом Минфина России от
6 См. например, п. 8.2.1 Положения о совершении кредитными организациями операций с драгоценными металлами на территории Российской Федерации и порядке проведения банковских операций с драгоценными металлами, утвержденного приказом Банка России от 01.11.1996 № 02-400.
30.12.1999 № 107н (признан утратившим силу), однако отсутствует в действующих в настоящее время Инструкции 25н и Методических рекомендациях по инвентаризации имущества и финансовых обязательств, утвержденных приказом Минфина России от 13.06.1995 № 49. По нашему мнению, вышеуказанными положениями должна быть дополнена Инструкция 25н с учетом того, что такие обязательства, как векселя могут быть списаны только по истечении сроков исковых требований, а не сроков исковой давности. При этом необходимо исходить из того, что исчисление сроков исковых требований отличается от исчисления сроков исковой давности. Например, в соответствии с ч. 2 ст. 200 Гражданского кодекса РФ, если по обязательствам, срок исполнения которых не определен либо определен моментом востребования, течение исковой давности начинается с момента, когда у кредитора возникает право предъявить требование об исполнении обязательства, то по переводному или простому векселю со сроком по предъявлению течение срока исковых требований начинается по окончании срока предъявления к платежу7, который в соответствии с пп. 34 и 77 Положения о простом и переводном векселе, введенного в действие Постановлением ЦИК и СНК СССР от 07.08.1937 № 104/1341, для этих векселей составляет один год. При этом векселедатель вправе сократить этот срок или обусловить более продолжительный срок, однако в соответствии со ст. 142 Гражданского кодекса РФ это должно быть зафиксировано на бланке векселя.
Необходимо учитывать, что в соответствии с п. 98 приложения № 1 к Инструкции 25н (Корреспонденция счетов бюджетного учета) отражение операции по списанию кредиторской задолженности производится по дебету счета, на котором учитывается соответствующий вид обязательств и кредиту счета «Чрезвычайные доходы от операций с активами» и, таким образом, означает увеличение доходов бюджетного учреждения как некоммерческой организации на сумму списания, однако при этом не будет происходить движения денежных средств, что в свою очередь является одним из признаков некассовой операции. Также, по нашему мнению, списание обязательств, числящихся на государственном внутреннем долге РФ, государственном долге субъекта Российской Федерации или муниципальном долге должно осуществляться с учетом требований ст. 32 Бюджетного кодекса РФ,
7 См. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда от 01.07.2003 № 8168/1.
которой предусмотрено, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах, ч. 3 ст. 98.1, ч. 3 ст. 99.1 и ч. 3 ст. 100.1 Бюджетного кодекса РФ, которыми установлено, что списание с соответствующего государственного (муниципального) долга осуществляется посредством уменьшения объема долга без отражения сумм списания в источниках финансирования дефицита бюджета, а также ч. 4 ст. 264.1, которой предусмотрено, что Отчет об исполнении бюджета содержит данные об исполнении бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации. Таким образом, при отражении списания соответствующего долга как некассовой операции, учитывая, что любая некассовая операция не должна влиять на денежные потоки (быть сбалансированной), должны быть увеличены не только доходы, но и расходы бюджета на обслуживание соответствующего долга. Вместе с тем более правильно отражать данную операцию не в пределах бюджетных ассигнований по расходам на обслуживание государственного (муниципального) долга, предусмотренных законом о бюджете, а предусмотреть для этого в Бюджетном кодексе РФ отдельное основание для внесения изменений в сводную бюджетную роспись, а также планировать в составе бюджета соответствующие доходы. Также необходимо отметить, что ч. 2 ст. 23 Модельного закона о бухгалтерском учете и отчетности, принятого 08.07.1997 Межпарламентской Ассамблеей государств — участников Содружества Независимых Государств, предусмотрено, что невостребованные в сроки исковой давности долги и другие виды кредиторской задолженности списываются в соответствии с законодательством государства и зачисляются в бюджетных учреждениях на увеличение полученного бюджетного или внебюджетного финансирования.
Еще одним недостатком формирования отчета об исполнении федерального бюджета в 2008 г. необходимо признать отражение как погашения государственного внутреннего долга Российской Федерации перечисления денежных средств на банковские депозиты и их возврата как привлечения государственных заимствований Российской Федерации. Данная практика не соответствует п. 1 ст. 103 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которым под государственными заимствованиями Российской Федерации понимаются государствен-
ные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы РФ, кредитных организаций, иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования) международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации, и п. 3 ст. 103, ст. 165 и 166.1 Бюджетного кодекса РФ, которыми Федеральному казначейству не предоставлены полномочия осуществлять государственные заимствования от имени Российской Федерации, а также приложению № 5 Указаний о порядке применения бюджетной классификации, утвержденных приказом Минфина России от 24.08.2007 № 74н. По нашему мнению, денежные средства федерального бюджета, размещенные на банковские депозиты, должны отражаться в составе остатков средств федерального бюджета как их размещение в ценные бумаги по кодам классификации источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов 000 01 05 02 02 01 0000 520 «Увеличение прочих остатков средств федерального бюджета, временно размещенных в ценные бумаги» и 000 01 05 02 02 01 0000 620 «Уменьшение прочих остатков средств федерального бюджета, временно размещенных в ценные бумаги», поскольку в соответствии со ст. 844 Гражданского кодекса РФ депозитный сертификат является ценной бумагой, удостоверяющей сумму вклада, внесенного в банк, и права вкладчика (держателя сертификата) на получение по истечении установленного срока суммы вклада и обусловленных в сертификате процентов в банке, выдавшем сертификат, или в любом филиале этого банка. Либо вышеуказанное приложение № 5 должно быть дополнено новыми соответствующими кодами классификации источников финансирования дефицитов бюджетов для корректного отражения данных операций.
Еще одним направлением совершенствования законодательства РФ, регулирующим обслуживание государственных ценных бумаг Российской Федерации, должно стать приведение в соответствие с новой редакцией п. 4 ст. 119 Бюджетного кодекса РФ, которая с 1 января 2008 г. не предусматривает оплаты услуг агента за счет бюджетных ассигнований, выделенных на обслуживание и погашение государственного долга РФ, п. 3 постановления Правительства РФ «Вопросы эмиссии и обращения государственных сберегательных об-
лигаций» от 06.11.2001 № 771, п. 3 постановления Правительства РФ «Об утверждении Генеральных условий эмиссии и обращения облигаций государственного сберегательного займа Российской Федерации» от 16.05.2001 № 379 и абз. 3 п. 1 постановления Правительства РФ «Вопросы выпуска Российского внутреннего выигрышного займа 1992 года» от 05.08.1992 № 549. А также приведение в соответствие с п. 2 ст. 94, п. 2 ст. 113 и п. 1 ст. 119 Бюджетного кодекса РФ, которыми установлено, что все расходы на обслуживание долговых обязательств, включая дисконт (или разницу между ценой размещения и ценой погашения (выкупа) по государственным или муниципальным ценным бумагам), учитываются в бюджете как расходы на обслуживание государственного или муниципального долга, и соответственно они не могут включаться в состав источников финансирования дефицита федерального бюджета: определение бюджетного финансирования, которое дано в п. 2, а также п. 3 и подп. «и») п. 7 Правил проведения конверсионных операций «долг в обмен на товары и (или) услуги)», связанных с погашением и обслуживанием государственного внешнего долга РФ, утвержденных постановлением Правительства РФ от 21.03.2007 № 169.
На практике в Российской Федерации уже давно в соответствии со ст. 414 Гражданского кодекса РФ и ст. 105 Бюджетного кодекса РФ проводятся операции новации (реструктуризации) выпущенных государственных ценных бумаг, выпущенных от имени Российской Федерации, в государственные ценные бумаги других выпусков. Например, проведение данных операций было предусмотрено ст. 96 Федерального закона от 22.02.1999 «О федеральном бюджете на 1999 год», ст. 109 — 112 Федерального закона от 31.12.1999 № 227 «О федеральном бюджете на 2000 год», ст. 87 — 89 Федерального закона от 27.12.2000. № 150-ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год», ст. 134 Федерального закона от 24.12.2002 № 176-ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год», ст. 113 Федерального закона от 23.12.2003 № 186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год», ст. 91 Федерального закона от 23.12.2004 № 173-ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год». В связи с этим, по нашему мнению, объективно назрела необходимость разработки нормативного правового акта, которым будет установлена единая методика проведения подобных операций в будущем на основе соблюдения принципа равенства приведенных стоимостей выплат (рассчитываемых путем дисконтирования денежных потоков) по
обмениваемым государственным ценным бумагам, выпущенным от имени Российской Федерации. Кроме того, помимо специфических случаев (обмен федеральных государственных ценных бумаг, которые могут находиться в портфеле Банка России) вышеуказанная методика может быть использована для проведения операций некассового (безденежного) размещения государственных ценных бумаг, когда новые выпуски будут размещаться взамен ранее выпущенных или уже погашаемых облигаций федеральных займов, а также вместо государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте. Хотя необходимо отметить, что в основу проведения операций некассового (безденежного) размещения государственных ценных бумаг также может быть положен механизм, описанный в разд. X — XII Положения об обслуживании государственных сберегательных облигаций, утвержденного приказом Министерства финансов РФ от 10.01.2006 № 1н. Это позволит владельцам таких государственных ценных бумаг, как облигации федеральных займов, заранее планировать и осуществлять в своих портфелях замену погашаемых выпусков на новые, а Министерству финансов РФ сократить оборачиваемость денежных средств в рамках исполнения федерального бюджета и снизить фактическую потребность в остатках, направляемых на покрытие временных кассовых разрывов (т. е. прогнозируемой недостаточности на едином счете бюджета денежных средств, необходимых для осуществления кассовых выплат из бюджета). Необходимо отметить, что проведение подобных вышеуказанным операций достаточно распространено в международной практике, в частности, в Великобритании, США, Канаде8. Вместе с тем, поскольку проведение подобных обменов как безденежных (некассовых) операций может привести к образованию при их отражении в отчете об исполнении федерального бюджета экономии по расходам на обслуживание государственного долга Российской Федерации в размере разницы по погашению основного долга по старым и новым долговым обязательствам, в Бюджетный кодекс РФ должно быть внесено положение о том, что бюджетные ассигнования текущего финансового года по расходам на обслуживание государственного (муниципального) долга не могут быть уменьшены на сумму безденежной экономии, образовавшейся при проведении в текущем финансовом году рест-
8 См. более подробно: Алехин Б. И. Государственный долг. М. 2004. С. 95 - 103.
руктуризации государственного (муниципального) долга, в размере разницы по погашению основного долга по реструктуризируемым и вновь возникающим долговым обязательствам, что, необходимо отметить, по смыслу похоже на первоначальную редакцию п. 3 ст. 105 Бюджетного кодекса РФ, которая предусматривала, что сумма погашения основного долга за счет реструктуризации долга не включается в объем обслуживания долгового обязательства в текущем году.
Кроме того, хотя право Минфина России осуществлять выкуп облигаций федеральных займов зафиксировано в соответствующих условиях эмиссии и обращения, утвержденных нормативными правовыми приказами Минфина России, оно отсутствует в Положении о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 329. Вместе с тем в соответствии со ст. 15 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» управление государственным внутренним и внешним долгом осуществляет именно Правительство РФ, а Минфин России в соответствии с ч. 1 ст. 101 Бюджетного кодекса РФ должен быть для этого уполномочен. Аналогичные изменения необходимо внести в вышеуказанное Положение о Министерстве финансов Российской Федерации и в случае принятия нормативного правового акта, регламентирующего безденежное (некассовое) размещение облигаций федеральных займов путем проведения их обмена на новые выпуски.
Еще одной проблемой, хотя она касается всех бюджетных правоотношений, является новая редакция ст. 5 Бюджетного кодекса РФ: с 1 января 2008 г. из нее было исключено положение о том, что акты бюджетного законодательства Российской Федерации не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом или федеральным законом. Вышеуказанная статья в настоящее время описывает только действие закона (решения) о бюджете во времени. Таким образом, законодателем оказалось неурегулированным действие во времени норм всего остального бюджетного законодательства, при этом ранее имевшиеся положения ст. 5 Бюджетного кодекса РФ были ближе по своему смыслу с нормами иных федеральных законов (кодексов), как-то: ст. 5 Налогового кодекса РФ, ст. 1.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях, ст. 12 Трудового кодекса РФ и т. д.
Уругвай
Сальвадор
59,5
Перу
Колумбия
Аргентина
Еще одним важным направлением, по нашему мнению, является совершенствование правового регулирования размещения средств пенсионных накоплений, государственных внебюджетных фондов РФ и государственных корпораций в федеральные государственные ценные бумаги.
Государственные ценные бумаги, как правило, по сравнению с депозитами в коммерческих банках имеют более высокую доходность и отличаются куда более высокой надежностью, поскольку в соответствии с п. 1 ст. 102 Бюджетного кодекса РФ долговые обязательства РоссийскойФедерации полностью и без условий обеспечиваются всем находящимся в собственности Российской Федерации имуществом, составляющимгосударственнуюказну, в состав которой входит значительный по своим объемам Резервный фонд.
Мировой опыт свидетельствует о том, что многие страны проводят политику, ориентированную на размещение страховых пенсионных накоплений преимущественно в государственные ценные бумаги, особенно на первоначальномэтапе формирования накопительной системы пенсионного обеспечения.
В большинстве стран операции с государственными ценными бумагами являются чрезвычайно надежными, а рынки их — очень устойчивыми. Колебания цен на таких рынках относительно невелики. Государственные ценные бумаги особенно популярны, так как дают определенные налоговые преимущества, они могут использоваться в качестве первоклассного залогового обеспечения при получении ссуды и практически свободны от рисков.
Положительными сторонами вложений пенсионных накоплений в государственные ценные бумаги являются:
1. Высокая надежность, гарантия сохранения
средств.
40,0 50,
Доля в процентах
-1% 90,0
Источник данных: J. Roldos, Pension Reform and Macroeconomic Stability in Latin America, IMF, 2007, p. 10.
Долягосударственныхценныхбумагв портфелях пенсионных фондовотдельных стран Латинской Америки в декабре 2005 года
2. Более низкие риски потери вложенного капитала посравнению с акциями, которые,хоть и являются в долгосрочной перспективе финансовым инструментом, приносящимболее высокие доходыпосравнению с облигациями, однако они могут приносить своим владельцам значительные уб ытьшна протяжении достаточ ■-но длительногопериода времени, например, это было во времена Великой депрессии, а также в Японии, когда на возврат к прежнему уровню цен ушли десятилетия.
3. Пол^ение наличных без значительных потерь в цене из-за высокой ликвидности рынка.
4. Стабильность всей финансовой системы и связывание избыточной денежной ликвидности.
5. Возможность сформировать устойчивый к рыночной конъюнктуре инвестиционный портфель. Отрицательными сторонами вложений в государственные ценные бумаги являются:
1. Относительная низкая доходность.
2. Обесценивание вложений вследствие инфляции, что в принципе может нивелироваться путем вложения в облигации, процентные ставки по которым привязаны к инфляции. В Российской Федерации такими ценными бумагами являются ОФЗ-АД выпуска 48001RMFS.
В настоящее время размещение средств пенсионных накоплений в государственные ценные
81,0
82,1
47,3
70,0
60,9
30,0
бумаги Российской Федерации предусмотрено ст. 14 Федерального закона от 24.07.2002 № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации», постановлением Правительства РФ от 31.08.2002 г. № 652 «Об утверждении Правил инвестирования средств страховых взносов на финансирование накопительной части трудовой пенсии, поступивших в течение финансового года в Пенсионный фонд Российской Федерации», постановлением Правительства РФ от 01.09.2003 № 540 «Об утверждении инвестиционной декларации Внешэкономбанка о доверительном управлении средствами пенсионных накоплений». Для создания больших возможностей вложения средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации (одним из которых является Пенсионный фонд РФ) и с учетом их специфики был разработан отдельный вид государственных ценных бумаг Российской Федерации — государственные сберегательные облигации, Генеральные условия эмиссии и обращения которых утверждены постановлением Правительства РФ от 06.11.2001 № 771. В 2008 году в государственные сберегательные облигации было разрешено инвестировать также государственным корпорациям, что, по нашему мнению, не совсем оправданно, поскольку данные ценные бумаги в соответствии с п. 13 вышеуказанных Генеральных условий не обращаются на вторичном рынке и могут быть досрочно погашены Минфином России в соответствии с п. 11 вышеуказанных Генеральных условий только в особых случаях, что может создать определенные сложности для государственных корпораций как их владельцев. Кроме того, поскольку ст. 312 Гражданского кодекса РФ предусмотрено исполнение обязательства надлежащему лицу, по нашему мнению, перечень потенциальных владельцев государственных ценных бумаг Российской Федерации является существенным условием договора государственного займа, которые в соответствии с п. 4 ст. 817 Гражданского кодекса РФ изменению не подлежат.
Еще одной важной проблемой, связанной с размещением средств пенсионных накоплений, государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и государственных корпораций в федеральные государственные ценные бумаги, является значительный объем размещаемых средств на фоне достаточно низкой ликвидности рынка государственных ценных бумаг. В этих условиях, по нашему мнению, целесообразно, чтобы соответствующие
инвесторы ежемесячно согласовывали в обязательном порядке объемы приобретения и реализации государственных ценных бумаг Российской Федерации с Минфином России по каждому выпуску. Это позволит эффективно организовать работу Минфина России по размещению государственных ценных бумаг, выпускаемых от имени Российской Федерации, и сгладить возможные ценовые колебания на рынке.
Кроме того, по нашему мнению, поскольку в соответствии с пп. 6 и 11 ст. 4 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и самостоятельно или по поручению Правительства РФ осуществляет все виды банковских операций и иных сделок, а также с учетом требования ст. 34 Бюджетного кодекса РФ, предусматривающей, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств, Банк России в обязательном порядке должен выступать как агент всех государственных внебюджетных фондов Российской Федерации по приобретению ими и продаже государственных ценных бумаг Российской Федерации, если иное не установлено условиями их эмиссии и обращения. Вместе с тем необходимо отметить, что это уже предусмотрено п. 5 Правил инвестирования средств страховых взносов на финансирование накопительной части трудовой пенсии, поступивших в течение финансового года в Пенсионный фонд РФ, утвержденных постановлением Правительства РФ от 31.08.2002 № 652.
В соответствии со ст. 15 Федерального конституционного закона № 2-ФКЗ от 17.12.1997 «О Правительстве Российской Федерации» и ст. 38 закона о рынке Правительство РФ принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг, которые, в частности, включают в себя установление обязательных требований к деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг и ее стандартов. В рамках реализации вышеуказанных полномочий целым рядом постановлений Правительства РФ были установлены требования к вложениям пенсионных накоплений и средств государственных корпораций в государственные ценные бумаги,
выпущенные от имени Российской Федерации. Например, пунктом 9 постановления Правительства РФ от 15.02.2008 № 76 «О размещении временно свободных средств государственной корпорации — Фонда содействию реформированию жилищно-коммунального хозяйства» предусмотрено, что:
а) доля ценных бумаг одного эмитента, за исключением государственных ценных бумаг Российской Федерации и ценных бумаг государств, являющихся членами Организации экономического сотрудничества и развития, может составлять не более 20 % инвестиционного портфеля Фонда;
б) максимальная доля в инвестиционном портфеле Фонда ценных бумаг (в том числе ипотечных ценных бумаг) одного выпуска не должна превышать 50 % совокупного объема находящихся в обращении ценных бумаг данного выпуска, за исключением государственных ценных бумаг Российской Федерации и ценных бумаг государств, являющихся членами Организации экономического сотрудничества и развития;
в) государственные ценные бумаги Российской Федерации одного выпуска, входящие в инвестиционный портфель Фонда, не должны превышать 35 % находящихся в обращении ценных бумаг этого выпуска.
А пунктом 10 вышеуказанного постановления предусмотрено, что если государственные ценные бумаги Российской Федерации приобретаются Фондом у их эмитента по закрытой подписке, Фонд вправе приобрести до 100 % объявленного к размещению выпуска.
В то же самое время в целях обеспечения сохранности средств государственных корпораций представляется целесообразным установить обязательные дополнительные требования к тем профессиональным участникам рынка ценных бумаг, которые будут являться агентами государственных корпораций по приобретению и продаже ими государственных ценных бумаг или оказывать им депозитарные услуги, а также к кредитным организациям, депозитные сертификаты которых они будут приобретать. При этом, учитывая высокий уровень инфляции и необходимость стерилизации избыточной денежной массы, более правильным, по нашему мнению, было бы размещение временно свободных средств государственных корпораций на депозиты только в Банке России. Кроме того, по нашему мнению, также было бы целесообразно рассмотреть вопрос о размещении на депозиты в иностранной валюте в Банке России и части временно свободных средств на счетах федерального
бюджета (Федерального казначейства), что позволит сократить объем эмиссии Банком России рублей, направляемых на приобретение иностранной валюты, а это в свою очередь будет способствовать снижению монетарной инфляции, а также позволит увеличить объем иностранной валюты, находящейся в распоряжении государства. Хотя Россия в настоящее время занимает третье место по объему золотовалютных резервов, уступая только Японии и Китаю, она имеет значительный совокупный внешний долг, который по данным Банка России, на 1 июля 2008 г. составил 527,1 млрд долл. США9, т. е. вполне сопоставимый по своим размерам с ее золотовалютными резервами.
Еще одной проблемой законодательного регулирования является включение в состав разрешенных объектов для инвестирования средств государственных корпораций облигаций Банка России, например, это предусмотрено подп. 8 п. 2 ст. 21 Федерального закона от 21.07.2007 № 185-ФЗ «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства». В то время как ст. 44 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России в целях реализации денежно-кредитной политики может от своего имени осуществлять эмиссию облигаций, размещаемых и обращаемых среди кредитных организаций. Полагаем, что соответствующие законы о государственных корпорациях должны быть приведены в соответствие с Федеральным законом от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».
По нашему мнению, внесение соответствующих изменений в законодательство Российской Федерации серьезно повысит уровень нормативного правового регулирования государственного долга Российской Федерации, качество управления им, будет способствовать улучшению ситуации с ликвидностью рынка государственных ценных бумаг и сокращению стоимости его обслуживания.
список литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от
31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации
(Часть первая) от 30.11.1994 года № 51-ФЗ.
9 См.: Внешний долг Российской Федерации в январе — июне 2008 года в национальной и иностранной валюте. М.: Банк России, 2008. URL:http://www. cbr.ru/statistics/prmt.aspx?ffle=credit_ statistics/debt_currency_08.htm&pid=svs&sid=vdRFviv.
3. Гражданский кодекс Российской Федерации (Часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ.
4. Федеральный закон от 29.07.1998 № 136-Ф3 «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг».
5. Федеральный закон от 22.04.1996 № 39-Ф3 «О рынке ценных бумаг».
6. Стандарты эмиссии ценных бумаг и регистрации проспектов эмиссии ценных бумаг, утвержденные приказом Федеральной службы по финансовым рынкам от 25.01.2007 № 07-4/пз-н.
7. Government Debt Management: New Trends and Challenges, ed. M. Williams, P. Brione, London, 2006.
8. Guidelines for public debt management: accompanying document and selected case studies, IMF and WB, Washington, 2003.
9. Roldos J. Pension Reform and Macroeconomic Stability in Latin America, IMF, 2007.
10. Rutterford J. An Introduction to Stock Exchange Investment, New York, 2007.
11. Мартьянов А. В. Неоклассические взгляды на государственный долг. Устойчивое развитие
региона в условиях экономической интеграции России в мировое хозяйство: Материалы 53-й научно-методической конференции «Университетская наука — региону». Ставрополь, 2008.
12. Мартьянов А. В. Изменения в правовом регулировании государственного долга Российской Федерации // Финансы и кредит. 2008. № 33 (321).
13. Мартьянов А. В. Проблемы управления государственным долгом и новая ортодоксальная теория // Сибирская финансовая школа. 2008. № 2 (67).
14. Мартьянов А. В. Рикардианская эквивалентность, устойчивое развитие региона в условиях экономической интеграции России в мировое хозяйство: Материалы 53-й научно-методической конференции «Университетская наука — региону». Ставрополь, 2008.
15. Мартьянов А. В. Совершенствование управления государственным долгом Российской Федерации, выраженным в государственных ценных бумагах, как публичными обязательствами России // Финансы и кредит. 2008. № 12 (300).
подписка eLIBRARy*RU
Теперь журналы Издательского дома «Финансы и Кредит» стали доступны в электронном виде в Научной Электронной Библиотеке (eLIBRARY.RU).
На сайте eLIBRARY.RU можно оформить годовую подписку на текущие и архивные выпуски журналов, приобрести отдельные номера изданий или статьи.
