CC BY
95
Бюджетная политика
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ЗАДАНИЯ КАК ИНСТРУМЕНТ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ*
И. Н. КОЛЧИНА, начальник отдела методологии финансового обеспечения и оказания государственных услуг Департамент бюджетной политики и методологии Минфина России
Проблемные вопросы, которые наиболее часто беспокоят правоприменителей Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее — Закон № 83-ФЗ), определены. Для их разрешения принимаются меры.
Например, часто поступают вопросы, как правильно рассчитать нормативные затраты формирования субсидий на выполнение государственных муниципальных заданий, как правильно сформировать перечни государственных муниципальных услуг, которые потом ложатся в основу государственных муниципальных заданий, как правильно сформировать показатели для оценки качества государственных услуг? Много вопросов на местах вызывает формирование перечня публичных обязательств перед физическими лицами в денежной форме.
Возникают также вопросы, связанные с источниками финансирования отдельных расходов бюджетных и автономных учреждений, вопросы
* Статья подготовлена по материалам Всероссийского совещания по вопросам бюджетного учета и формирования бюджетной отчетности, которое проходило в г. Геленджике с 03.09.2012 по 08.09.2012.
об использовании средств в рамках выполнения государственного муниципального задания.
Закон № 83-Ф3 установил единое правило, но как оно будет работать в повседневной деятельности учреждений, зависит от принимаемых подзаконных актов, создающих механизм реализации Закона № 83-Ф3.
Продолжается работа по уточнению и развитию нормативно-методической базы Закона 83-Ф3, в том числе с учетом собранной на федеральном уровне правоприменительной практики.
Минфин России, кроме поправок в Бюджетный кодекс РФ (БК РФ), в Закон № 83-ФЗ, в Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее — Закон № 7-ФЗ), в Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее — Закон № 174-ФЗ), подготовил проект постановления Правительства РФ «О внесении изменений в некоторые акты правительства» и приказ Минфина России «О внесении изменений в некоторые приказы Минфина России».
Кроме этого, недавно был зарегистрирован в Минюсте России приказ Минфина России от 08.06.2012 № 76н «О перечислении остатков средств бюджетных и автономных учреждений субъектов Российской Федерации (муниципальных бюджетных и автономных учреждений) с соответствующих счетов территориальных органов Федерального
казначейства, открытых в учреждениях Центрального банка Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации для отражения операций со средствами бюджетных и автономных учреждений субъектов Российской Федерации (муниципальных бюджетных и автономных учреждений), в бюджеты субъектов Российской Федерации (местные бюджеты), а также их возврата на указанные счета» (далее — Приказ № 76н).
Приказ № 76н распространяется исключительно на счета территориальных органов казначейства, в которых открыты лицевые счета бюджетных и автономных учреждений субъекта и муниципальных учреждений.
При этом в зависимости от порядка кассового обслуживания исполнения бюджета субъекта РФ (местного бюджета) Приказом № 76н регламентируется порядок перечисления остатков средств бюджетных и автономных учреждений в случае ведения их лицевых счетов территориальным органом Федерального казначейства либо финансовым органом субъекта РФ (муниципального образования).
По первому порядку Федеральное казначейство осуществляет перечисление остатков средств со счетов 0 406 01 000 и по 0 407 01 000 в бюджет на основании платежных документов, представленных финансовым органам. По второму варианту, когда все счета ведутся в Федеральном казначействе, оно рассчитывает этот остаток в соответствии с соглашением, заключенным между финансовым органом и Федеральным казначейством.
Еще в 2011 г. многие неурегулированные вопросы были решены, в том числе в части налогов. Некоторые проблемы были разъяснены в письме Минфина России от 02.08.2012 № 02-03-09/3040 «О порядке уплаты налога на добавленную стоимость и налога на прибыль организаций государственными (муниципальными) учреждениями».
Так, казенные учреждения освобождены от уплаты налога на добавленную стоимость (НДС) в части выполнения работ (оказания услуг), передачи государственного (муниципального) недвижимого имущества в аренду, кроме реализации государственного (муниципального) имущества. При реализации высвобождаемого имущества налоговая база по НДС в соответствии с Налоговым кодексом РФ определяется налоговым агентом, а налог на прибыль организаций не уплачивается, поскольку публично-правовые образования не являются налогоплательщиками налога на прибыль организаций.
Что касается бюджетных и автономных учреждений, то от уплаты НДС освобождаются операции, услуги или работы, которые оказываются в рамках государственного (муниципального) задания.
Кроме налогов, Минфин России еще урегулировал вопросы в части возможности направления остатков субсидий на государственные муниципальные задания на цели, ради которых созданы учреждения.
Поступают вопросы: как можно использовать эти остатки? Можно ли перераспределять сложившуюся экономию между расходами в плане финансово-хозяйственной деятельности и надо ли контролировать, чтобы не было увеличения остатков по какой-нибудь статье?
Исходить необходимо из норм, которые заложены в законах № 83-Ф3, № 7-ФЗ, 174-ФЗ. Например, не использованные в текущем финансовом году остатки субсидий, предоставленные на выполнение задания, могут быть использованы некоторыми учреждениями на другие цели по согласованию с учредителем, в соответствии с плановой финансово-хозяйственной деятельностью. Это может быть погашение старой кредиторской задолженности, осуществление каких-нибудь инвестиционных расходов и т. д. Но в плане эти расходы обязательно должны быть.
Урегулирован еще один вопрос, который связан с распоряжением государственным муниципальным имуществом. Теперь доходы от недвижимого имущества идут в бюджет. Постановлением Правительства РФ от 01.06.2012 № 541 внесены соответствующие изменения в постановление Правительства РФ от 14.10.2010 № 834 «Об особенностях списания федерального имущества» (далее — Постановление № 834), которое также регулирует особенности списания имущества.
Постановлением № 834 на основании положений ст. 298 Гражданского кодекса РФ, определяющих особенности распоряжения имуществом казенных, бюджетных и автономных учреждений, установлены положения по списанию имущества, в соответствии с которыми:
— казенное учреждение не вправе списывать любое имущество без согласия собственника имущества;
— бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе списывать особо ценное движимое имущество, а также недвижимое имущество;
— автономное учреждение без согласия собственника не вправе списывать недвижимое
имущество и особо ценное движимое имущество, закрепленные за ним собственником или приобретенные автономным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества.
Также Постановлением № 834 на основании положений п. 11 ст. 161 БК РФ, распространяющих на органы государственной власти, органы управления государственными внебюджетным фондами положения, установленные указанной статьей для казенных учреждений, определяется порядок списания федерального имущества указанными органами и их территориальными органами.
Учитывая, что процедура списания имущества не рассматривается как процедура распоряжения имуществом, поскольку в результате списания имущества меняется только его статус (путем отражения соответствующих операций в бухгалтерском учете), предполагается изменение характера использования имущества в соответствии с его первоначальным назначением. Согласование указанных операций с Росимуществом не требуется.
Распоряжение имуществом (реализация, передача в аренду, передача в безвозмездное пользование) регулируется постановлением Правительства РФ от 26.07.2010 № 537 «О порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального государственного учреждения» (далее — Постановление № 537).
Реализация, передача в аренду имущества производится по согласованию с Росимуществом, но в Постановлении № 537 заложена очень важная норма. Если в течение 30 рабочих дней не поступила ответная информация от Росимущества по согласованию сделки, то сделка считается согласованной по умолчанию. В дальнейшем Росимущество уведомляется о проведенной сделке.
В отношении федеральных бюджетных и автономных учреждений такой порядок установлен постановлениями Правительства РФ от 02.09.2010 № 671 «О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания» (далее — Постановление № 671) и от 18.03.2008 № 182 «Об условиях и порядке формирования государственного задания в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения государственного задания».
Исходя из положений указанных актов Правительства РФ, новое государственное задание в течение срока его выполнения формируется в случае внесения изменений в нормативные правовые акты, влекущих изменение показателей государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ), наименования государственной услуги (работы), объема и (или) качества государственных услуг (работ), а также изменения размера бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете для финансового обеспечения выполнения государственного задания.
Также Минфином России подготовлены и направлены в Правительство РФ поправки в Постановление № 671, предусматривающие, что новое государственное задание, которое утверждается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции и полномочия учредителя федеральных бюджетных учреждений, либо главным распорядителем средств федерального бюджета, в ведении которого находятся федеральные казенные учреждения, будет формироваться, в том числе, при соответствующем изменении показателей государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ).
Кроме того, вносятся изменения в ст. 9.2 Закона № 7-ФЗ, предусматривающие основание для уменьшения субсидии. Это возможно, когда в течение года заключается договор аренды. Тогда субсидия будет уменьшаться не на всю сумму поступлений, а только на сумму, которая приходится на содержание переданного в аренду имущества.
Часто обсуждают вопросы о том, могут ли выплаты учреждения, связанные с выполнением государственного муниципального задания, планироваться с превышением нормативных затрат при предоставлении субсидий? Можно ли в случае достижения экономии перераспределять средства между расходами в плане финансово-хозяйственной деятельности?
Конечно, можно. Более того, в приказ Минфина России от 28.07.2010 № 81н «О требованиях к плану финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения» (далее — Приказ № 81н) внесена поправка, которая устанавливает общие требования к порядку составления плана финансово-хозяйственной деятельности для всех муниципальных и региональных учреждений. Там указано, что в плане финансово-хозяйственной деятельности могут содержаться значения, которые соответствуют нормативным затратам и которые
могут превышать эти нормативные затраты, но в пределах общего объема субсидий.
Вообще решение об источниках финансового обеспечения расходов бюджетных и автономных учреждений принимает учредитель, потому что наряду с субсидиями у учреждения есть и добровольные взносы, пожертвования, иные источники, получаемые от приносящей доход деятельности.
При этом необходимо иметь в виду, что до сих пор нет запрета на получение бюджетными учреждениями кредитов и займов. Только сейчас формируется поправка, запрещающая бюджетным учреждениям предоставлять и получать кредиты и займы.
Часто в Минфин России поступает вопрос: куда относить расход учреждения к целевой субсидии или можно погружать субсидию на государственное задание? Следует отметить, что решение принимает только учредитель. Это его компетенция. Но, по мнению автора, при рассмотрении вопроса об отнесении расхода к целевой субсидии или к заданию, или для погружения этих расходов в задание надо следовать критерию: целевая субсидия может быть предоставлена в случае необходимости осуществления контроля за денежными обязательствами.
В качестве примера можно назвать расходы, которые связаны с приобретением дорогостоящего оборудования или проведением иных целевых мероприятий, когда учредитель должен быть уверен, что деньги будут использованы по назначению. Или если эти расходы носят непостоянный характер, и погружение таких расходов в задание исказит стоимость услуги или работы. Например, проведение капитального ремонта, по мнению автора, это целевая субсидия, потому что капитальный ремонт учреждением проводится не каждый год, или осуществление единовременных выплат, проведение разовых мероприятий и т. д.
Еще несколько важных писем, которыми следует руководствоваться в практической деятельности. Совместное письмо от 03.09.2012 Минфина России № 02-03-09/3502 и Федерального казначейства № 42-7.4-04/5.3-1250 касается порядка передачи бюджетных и автономных учреждений в собственность другого публично-правового образования между разными бюджетами. В совместном письме от 10.08.2012 Минфина России № 02-03-09/3124 и Федерального казначейства № 42-7.4-05/5.1-454 рассмотрены вопросы реорганизации учреждений в рамках одного бюджета, когда реорганизуется
бюджетное автономное учреждение либо меняется его подведомственность.
Изменения также внесены в следующие приказы Минфина России:
— от 30.09.2008 № 104н «О Порядке доведения бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при организации исполнения федерального бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита федерального бюджета и передачи бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при реорганизации участников бюджетного процесса федерального уровня»;
— от 28.07.2010 № 81н от 28.07.2010 № 81н «О требованиях к плану финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения»;
— от 30.09.2010 № 114н «Об общих требованиях к порядку составления и утверждения отчета о результатах деятельности государственного (муниципального) учреждения и об использовании закрепленного за ним государственного (муниципального) имущества» (далее — Приказ № 114н);
— от 16.07.2010 № 72н «О санкционировании расходов федеральных государственных учреждений, источником финансового обеспечения которых являются субсидии, полученные в соответствии с абзацем вторым пункта 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации» (далее — Приказ № 72н).
В соответствии с положениями ч. 26 ст. 30 Закона № 83-ФЗ федеральные казенные учреждения, обособленные подразделения федеральных казенных учреждений (их официальные представители), находящиеся за пределами РФ (далее — загра-нучреждения), с 01.01.2011 вправе использовать остатки средств федерального бюджета и средств, полученных от приносящей доходы деятельности, по состоянию на 1 января текущего финансового года, а также доходы, получаемые ими в текущем финансовом году от приносящей доходы деятельности, в качестве дополнительного источника финансового обеспечения выполнения функций указанных учреждений сверх бюджетных ассигнований, установленных федеральным законом о Федеральном бюджете на соответствующий финансовый год.
При этом получатели средств Федерального бюджета, имеющие право на получение дополнительного источника финансового обеспечения выполнения своих функций, должны использовать его в соответствии с лимитами бюджетных
обязательств, которые доводятся до них главными распорядителями средств Федерального бюджета расходными расписаниями.
Таким образом, соответствующая поправка в приказ Минфина России от 30.09. 2008 № 104н восполняет пробел правового регулирования данного вопроса.
Кроме того, учитывая отсутствие органов Федерального казначейства за пределами РФ, указанными поправками также предусматривается, что доведение расходных расписаний до загранучреждений осуществляется самостоятельно вышестоящим распорядителем средств Федерального бюджета.
Поправки, вносимые в приказы Минфина России № 81н, 114н и 72н, направлены на устранение пробела в правовом регулировании в части вопроса, связанного с осуществлением операций между федеральными бюджетными и автономными учреждениями и их обособленными (структурными) подразделениями (филиалами), при формировании плана финансово-хозяйственной деятельности учреждения, сведений об операциях с целевыми субсидиями, предоставленными государственному (муниципальному) учреждению, а также отчета о результатах деятельности государственного (муниципального) учреждения и об использовании закрепленного за ним государственного (муниципального) имущества.
Кроме того, поправками в Приказ № 81н уточняется положение о порядке определения объемов выплат, связанных с выполнением учреждением (подразделением) государственного (муниципального) задания, при принятии органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, решения о раздельном формировании плановых показателей по указанным выплатам.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения
государственных (муниципальных) учреждений: Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ.
3. О перечислении остатков средств бюджетных и автономных учреждений субъектов Российской Федерации (муниципальных бюджетных и автономных учреждений) с соответствующих счетов территориальных органов Федерального казначейства, открытых в учреждениях Центрального банка Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации для отражения операций со средствами бюджетных и автономных учреждений субъектов Российской Федерации (муниципальных бюджетных и автономных учреждений), в бюджеты субъектов Российской Федерации (местные бюджеты), а также их возврата на указанные счета: приказ Минфина России от 08.06.2012 № 76н.
4. О порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального государственного учреждения: постановление Правительства РФ от 26.07.2010 № 537.
5. О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания: постановление Правительства РФ от 02.09.2010 № 671.
6. О санкционировании расходов федеральных государственных учреждений, источником финансового обеспечения которых являются субсидии, полученные в соответствии с абзацем 2 пункта 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации: приказ Минфина России от 16.07.2010 № 72н.
7. Об общих требованиях к порядку составления и утверждения отчета о результатах деятельности государственного (муниципального) учреждения и об использовании закрепленного за ним государственного (муниципального) имущества: приказ Минфина России от 30.09.2010 № 114н.
8. Об особенностях списания федерального имущества: постановление Правительства РФ от 14.10.2010 № 834.
