CC BY
64УДК 342.924
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УСЛУГИ И АДМИНИСТРАТИВНЫЙ АКТ: АППК РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН И ЕГО ВЛИЯНИЕ НА СФЕРУ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ
Мельник Роман Сергеевич
Доктор юридических наук, профессор, профессор Высшей школы права
Университета КАЗГЮУ им. М. С. Нарикбаева,
г. Нур-Султан, Республика Казахстан; е-таИ: r_melnik@kazguu.kz
Аннотация. Статья посвящена анализу институтов государственных услуг и административного акта в контексте принятия Административного процедурно-процессуального кодекса РК (далее - АППК РК).
Автор проводит изучение доктринального состояния административного права на современном этапе, как в целом, так и в части названных институтов. Формулируются причины, с которыми связано слабое использование результатов административно-правовых исследований в сфере правоприменения.
Центральное место в статье отведено анализу определения категории «государственная услуга», которое нашло свое закрепление в Законе РК «О государственных услугах». В статье формулируется авторский ответ на ряд принципиальных вопросов, в частности, о критериях выбора формы (услуга или не услуга) реализации государственных функций, а также перечне функций, которые не могут реализовываться в форме услуги.
Отдельное внимание уделено установлению соотношения государственной услуги и административного акта. Сделан вывод о том, что государственная услуга с юридической точки зрения воплощается в издании / принятии благоприятного административного акта, правовую основу для которого составляют, прежде всего, нормы АППК. го
Автор анализирует Закон РК «О государственных услугах» и АППК РК на предмет Т согласованности их положений. Проведенное исследование таких аспектов как: принципы И оказания государственных услуг, права услугополучателей, обжалование решений в сфере И оказания государственных услуг, порядок отмены решения, принятого в результате ока- Т зания государственной услуги показало, что в этой части названные нормативные право- т вые акты не согласованы, что требует их оперативного изменения (доработки). А
Ключевые слова: теория административного права, государственная услуга, админи стративный акт, административная процедура, административный суд.
МЕМЛЕКЕТТ1К КЭРСЕТ1ЛЕТШ КЫЗМЕТТЕР ЖЭНЕ ЭК1МШ1Л1К АКТ: КАЗАХСТАН РЕСПУБЛИКАСЫНЫЦ ЭК1МШ1Л1К РЭС1МД1К-ПРОЦЕСТ1К КОДЕКС ЖЭНЕ ОНЫЦ МЕМЛЕКЕТТ1К КЭРСЕТ1ЛЕТШ КЫЗМЕТТЕР САЛАСЫНА ЭСЕР1
сг
В
сп >
>
го О го О
X
Роман Сергеевич Мельник О
Зац гылымдарыныц докторы, профессор, М. С НэрЫбаев атындагы
ЦАЗГЗУ Университеттщ Куцыц Жогары мектебтщ профессоры, и
Нур-Султан ц., Казацстан Республикасы; е-таИ: r_melnik@kazguu.kz
Аннотация. Мацала КР Эк1мш1л1к рэс1мд1к-процест1к кодекст (будан эр1 - КР ЭРПК) цабылдау аясында мемлекеттт цызмет корсету мен эк1мш1л1к акт1 институттарын талдауына арналган.
Автор эк1мш1л1к цуцыцтыц доктриналыц жай-^й1н цаз1рг1 кезецде, тутастай алган-
к> о к>
да, сондай-ац аталган институттар белгггнде зерттейдг. Куцыц цолдану саласындагы экгмшшт-цуцыцтыц зерттеулер нэтижелергнгц нашар пайдаланылуына байланысты се-бептер тужырымдалады.
Мацалада «Мемлекеттт керсетшетт цызметтер туралы» КР Зацында бек1тш-ген «Мемлекеттт керсетшетт цызмет» санатын аныцтауды талдауга орталыц орын бершген. Мацалада б1рцатар мацызды сурацтарга, атап айтцанда, мемлекеттт функ-цияларды гске асыру нысанын (цызмет немесе цызмет емес) тацдау критерийлерг, сон-дай-ац цызмет тYрiнде 1ске асырылмайтын функциялардыц т1з1м1 туралы авторлыц жа-уап тужырымдалады.
Мемлекеттт цызмет пен эшмшшк акттщ арацатынасын белгшеуге ерекше назар аударылды. Мемлекеттт цызмет цуцыцтыц тургыдан алганда, ец алдымен, Экгмштк рэсгмдгк-процестгк кодекстгц нормалары болып табылатын цолайлы эшмшшк актн шыгаруда / цабылдауда керШс табады деген цорытынды жасалды.
Автор «Мемлекеттт цызметтер туралы» КР Зацы мен КР ЭРПК олардыц ереже-лертщ кел1с1мдшт тургысынан талдайды. Мемлекеттт цызметтер керсету цагидат-тары, керсетшетт цызметт1 алушылардыц цуцыцтары, мемлекеттт цызметтер керсету саласындагы шеш1мдерге шагым жасау, мемлекеттт цызмет керсету нэтижестде цабылданган шешгмнгц кушт жою тэртгбг осы белгкте аталган нормативтт цуцыцтыц актшер кел1с1лмеген1н, бул оларды жедел езгертуд1 (пысыцтауды) талап ететшн кер-сетт1.
Tyüíh свздер: эшмшшк цуцыц теориясы, мемлекеттгк цызмет, эшмшшк акт, эшмшшк рэсгм, эшмшшк сот.
in О in
cl
X
PUBLIC SERVICES AND ADMINISTRATIVE ACT: ADMINISTRATIVE PROCEDURAL AND PROCESS-RELATED CODE OF THE REPUBLIC OF KAZAKHSTAN AND ITS IMPACT ON THE
PUBLIC SERVICES SPHERE
Roman S. Melnyk
Doctor in Law, Professor, Professor of KAZGUULaw School of M. Narikbayev KAZGUU University,
Nur-Sultan, Republic of Kazakhstan; e-mail: r_melnik@kazguu.kz
Abstract. The article is focused on the analysis of the institutions of public services and
0 administrative act in the context of adopting the Administrative Procedural and Process-Related
1 Code of the Republic of Kazakhstan (hereinafter - the APPRC RK).
>s The author researches the state of the doctrinal study of administrative law at the present stage g both in general and in terms of the named institutions. The author formulates the reasons, which
< are associated with the weak use of the results of administrative and legal research in the field c of legal enforcement.
< The analysis of the definition of the category of "public service" occupies the central ¡5 place in the article. It has found its consolidation in the Law of the Republic of Kazakhstan £ "On Public Services". The author of the article formulates own answer to a number of fundamental ti questions, in particular, about the criteria for choosing a form (service or not a service) for the o implementation of state functions, as well as a list offunctions that cannot be implemented in the o form of a service.
Special attention is paid to the establishment of the correlation between public services and ^ administrative acts. It is concluded that a public service, from a legal point of view, is embodied in the issuance / adoption of a favorable administrative act, where, first of all, the norms of the APPRC have the legal basis.
The author analyzes the Law of the Republic of Kazakhstan "On Public Services" and the _ APPRC RK for the consistency of their provisions. The conducted study of such aspects as: the b principles of the provision of public services, the rights of service recipients, appeal against decisions in the field ofproviding public services, the procedure for canceling a decision made as
a result of the provision of public services, has demonstrated that the above regulatory acts are not coordinated in this part, which requires their prompt amendment (improvement).
Keywords: theory of administrative law, public service, administrative act, administrative procedure, administrative court.
DOI: 10.52026/2788-5291 2021 65 2 25
Вступление. Заложенные в Декларации «О государственном суверенитете Казахской Советской Социалистической Республики»1, принятой 25 октября 1990 г., положения о том, что Казахстан ориентируется на создание гуманного демократического правового государства, нашли свое последующее закрепление и детализацию во многих нормативных правовых актах, к перечню которых, на мой взгляд, можно отнести Закон Республики Казахстан «О государственных услугах»2 и Административный процедурно-процессуальный кодекс Республики Казахстан3. Переоценить значение названных нормативных актов и институтов в государстве, которое признало себя демократическим и правовым (ч. 1 ст. 1 Конституции Республики Казахстан4), а также ориентированным на права и свободы человека в процессе своей правоприменительной деятельности (ч. 2 ст. 12 Конституции РК) невозможно, ибо без государственных услуг и административных актов (надлежащим образом организованных) этих стратегических целей достичь невозможно.
В этой связи поддержки заслуживают положения Концепции развития государственного управления в Республике Казахстан до 2030 года: построение «человекоцентрич-ной» модели - «Люди прежде всего», где отмечено, что приоритетное значение имеет решение ряда проблем, связанных с: отсутствием должного взаимодействия между гражданами и государством; существованием функций государственного аппарата, не ориентированных на потребности населения и бизнеса; административным характером государственных услуг5.
Очевидно, что преодоление этих вызовов лежит в плоскости усовершенствования процедур деятельности административных органов, направленных на оказание государственных услуг, сопровождаемых изда-
нием административных актов. Последняя сформулированная мысль подчеркивает неразрывную связь между государственной услугой и административным актом, о чем, собственного говоря, и пойдет речь ниже.
Теория административного права, государственные услуги и административной акт
Общей проблемой для всех постсоветских стран является слабая связь между наукой и правотворческой, а также правоприменительной деятельностью [1]. Во многом это обусловлено тем, что в советский период государственная деятельность, ее содержание и нормативное регулирование определялись преимущественно руководством страны, в основу решений которого была положена политическая целесообразность и задачи построения коммунизма, т.е. ориентиры, существующие без учета потребностей населения, здравого смысла, прав человека и т.д. В связи с этим юридическая наука развивалась по следующим основным сценариям:
1) формулировались научные положения и концепции, которые «жили» лишь на уровне теории, не имея возможности быть воплощенными в практику (например, разработанные советскими учеными теории разграничения гражданских и административных правоотношений не могли быть проверены / использованы практикой, как так в СССР не существовало и не могло существовать административных судов);
2) содержание направлений научных исследований определялось политическим руководством страны (в этой части будет достаточным вспомнить выступление генерального прокурора СССР А. Вышинского на 1 Всесоюзном совещании по вопросам науки советского государства и права. Его доклад на долгие годы обозначил направления развития советской юридической науки);
1 О Декларации о государственном суверенитете Казахской Советской Социалистической Республики: Постановление Верховного Совета Казахской ССР от 25 октября 1990 г. № 307-Х11. //https://adilet.zan.kz/rus/docs/B900001700_
2 О государственных услугах : Закон Республики Казахстан от 15 апреля 2013 года № 88-V//Ведомости Парламента РК, 2013, № 5-6, Ст. 29.
3 Административный процедурно-процессуальный кодекс Республики Казахстан // Ведомости Парламента РК 2020, № 13, Ст. 66.
4 Конституция Республики Казахстан //Ведомости Парламента Республики Казахстан, 1996, № 4, Ст. 217.
5 Об утверждении Концепции развития государственного управления в Республике Казахстан до 2030 года: Указ Президента Республики Казахстан от 26 февраля 2021 года № 522 // https://adilet.zan.kz/rus/docs/U2100000522
Н
X
ы А
о х о Д А
сг
В
сп А
> сп
О
сп
О
X
е о
"U
2 А
JZ
"и
nj
о
3) запрещались/уничтожались теории и концепции, которые не согласовывались с классовым понимаем советского права и/ или могли стать основой для «движения» советской юридической науки в сторону западноевропейских стандартов (уместно будет вспомнить о том, что такие институты как административное усмотрение, субъективные публичные права частных лиц вообще не были разработаны в советской юридической литературе, в то время как в западной эта проблематика занимала сотни страниц в учебниках и монографиях).
В результате все (ученые, чиновники, юристы, судьи) понимали, что созданная в подобных условиях теория является лишь «философским трактатом», не имеющим никакого практического значения (я говорю в данном случае лишь о науке административного права).
Подобное отношение к научным трудам (со стороны практикующих юристов) продолжает проявляться и по сей день, хотя наука и ее авторы прикладывают значительные усилия к «опрактичиванию» теории административного права. Чтобы убедиться в том, что практика все еще «живет» с теорией в разных измерениях, достаточно взглянуть на решения органов конституционной юрисдикции постсоветских стран, и, например, ^ Германии. Анализ судебных решений пока-¡3 жет, что в отличие от Федерального консти-щ туционного суда Германии [2, с. 55, 71, 199], ™ в решениях названных судов отсутствуют
1 (возможно, за очень редким исключением) прямые ссылки на научную литературу.
Все описанные выше тенденции прояви-< лись и в сфере государственных услуг/адми-^ нистративного акта. Разработчики соответ-^ ствующих нормативных актов РК, как мне ¿Е кажется, руководствовались юридической
2 доктриной (теорией) в очень ограниченных 2 объемах, в том числе и ввиду ее недоста-^ точности. В этой части я склонен полагать, ^ что ориентир был сделан, скорее всего, на <§ разработки западноевропейских ученых, § которые стали доступны отечественному ш читателю благодаря деятельности немецких $ (правовых) фондов - GIZ, ГО^. Признавая I безусловную ценность подобной междуна-§ родно-правовой работы, вместе с тем стоит ™ отметить, что эта помощь была точечной, ^ направленной на содействие в разработке рЕ и принятии отдельных нормативных актов. I Следующим шагом в этой части должна ^ стать адаптация всей административно-пра-I вовой науки к современным условиям функ-
Ь
ш
т 6 О государственных услугах : Закон Республики Казахстс РК, 2013, № 5-6, Ст. 29.
ционирования публичного управления, к тем передовым нормативным актам, которые заняли важное место в системе национального законодательства. Без согласованности названных систем (теории и практики) между собой, достигнуть эффективного правового регулирования общественных отношений не удастся.
Изложенное является актуальным и применительно к институтам государственных услуг и административного акта, которые все еще не согласованы с национальной теорией административного права, поскольку последняя (теория) так и не приступила к их глубокому и всестороннему, в том числе, с учетом содержания иных административно-правовых институтов, изучению. Наиболее очевидным подтверждением этому факту является содержание учебников по административному праву.
Понятие государственной услуги в контексте правового регулирования
Определение понятия «государственная услуга» сформулировано в п. 5 ч. 1 ст. 1 Закона РК «О государственных услугах», где сказано, что она представляет собой одну из форм реализации отдельных государственных функций, осуществляемых в индивидуальном порядке по обращению или без обращения услугополучателей и направленных на реализацию их прав, свобод и законных интересов, предоставление им соответствующих материальных или нематериальных благ6.
Анализ данного определения позволяет выделить несколько принципиальных признаков государственной услуги, сквозь призму которых можно как определить возможность/невозможность отнесения того или иного вида деятельности государства (в широком смысле этого слова) к категории «государственная услуга», так и выявить возможные недостатки такого понимания данной категории. Речь идет о таких признаках:
- одна из форм реализация отдельных (не всех) государственных функций. Анализ этого элемента позволяет сделать вывод, что государственная услуга представляет собой одну (из перечня существующих) из форм реализации отдельных государственных функций. Иными словами, мы говорим о том, что есть государственные функции, отдельные из которых реализуются в форме/ посредством государственной услуги. При этом не исключается, что такая функция
от 15 апреля 2013 года № 88-V//Ведомости Парламента
может быть реализована как посредством государственной услуги, так и в другой форме. Этот вывод вытекает из формулировки закона, в котором акцентировано внимание на том, что услуга это только одна из (возможных) форм реализации государственной функции. В этой связи возникает два вопроса:
1) исходя из каких критериев решается вопрос о выборе формы (услуга или не услуга) реализации государственной функции?
2) какие именно государственные функции могут реализовываться посредством услуг? Насколько далеко/глубоко может/должна быть расширена сфера государственных услуг?
Отвечая на первый вопрос, следует отметить, что его решение, по-видимому, зависит от ряда факторов:
а) уровня демократизации процессов в государстве. Чем шире сфера участия населения в управленческих процессах, тем чаще государство будет отказываться от принудительных/властных форм деятельности в пользу диспозитивных/договорных, в том числе и тех, которые инициируются частными лицами;
б) объема палитры субъективных прав частных лиц. Возможность/допустимость владеть, например, огнестрельным оружием для целей самообороны добавляет в каталог услуг деятельность государства по выдаче разрешения на приобретение и хранение огнестрельного оружия;
в) задач, возникающих перед государством на том или ином этапе. Так, вакцинация населения может иметь характер как услуги (вакцину получает тот, кто обратился с заявлением), так и превратиться в обязательный процесс (требование) - все население в обязательном порядке должно получить вакцину, в том числе и под угрозой наказания. Следовательно, каталог государственных услуг не может оставаться стабильным.
Что касается второго вопроса, то здесь, на мой взгляд, можно ожидать большего уровня прогнозируемости. Набор государственных функций характеризуется стабильностью, поскольку в подавляющем большинстве случаев они (функции) закладываются с учетом положений Конституции, которая, как известно, изменяется нечасто. Поэтому государство должно принять решение о том, какие из его функций могут быть реализованы в форме услуг. Ориентиром здесь может быть теория/концепция суверенных функ-
ций (задач) государства. Это такие функции (задачи), которые выполняются публичной властью на основе норм публичного права, как правило, государственными служащими [3, с. 22]. Реализация этих функций/задач может (при необходимости) обеспечиваться путем применения принуждения; они «живут» в рамках отношений власти-подчинения. Именно эти функции/задачи являются важнейшими для государства; благодаря им обеспечивается (гарантируется) его эффективное функционирование. Соответственно, такие функции/задачи не могут быть переданы на исполнение/реализацию частным лицам и, следовательно, не могут в своей реализации зависеть от того, желает ли частное лицо этого или не желает. Следовательно, формой реализации таких функций услуги быть не могут.
В связи с изложенным определенные критические замечания вызывают решения, например, украинского законодателя, который в Законе Украины «О Национальной полиции» (ст. 2) закрепил положение о том, что заданием полиции является предоставление полицейских услуг в сферах: обеспечения публичной безопасности и порядка; охраны прав и свобод человека, а также интересов общества и государства; противодействия преступности; предоставления в рамках, определенных законом, услуг по помощи лицам, которые по личным, экономическим, социальным причинам или вследствие чрезвычайных ситуаций требуют такой помощи7.
Комментируя данное законодательное положение, скажу лишь, что весьма странной будет выглядеть ситуация, когда применение полицейским оружия будет называться «услугой».
Попытка расширительного понимания категории «государственная услуга» наблюдается и в Казахстане. Так, в Концепции развития государственного управления в Республике Казахстан до 2030 года: построение «человекоцентричной» модели - «Люди прежде всего» сказано: «С учетом проводимой работы по упорядочению функций государственного аппарата будет концептуально пересмотрено понятие «государственная услуга», которое должно охватывать весь спектр деятельности государственных орга-нов»8.
Подобные (украинские и казахстанские) тенденции в части понимания государственных услуг, в принципе, можно понять и объ-
7 Про Нацгональну полщю : Закон Украши вгд 2 липня 2015 року № 580-УШ// Вгдомостг ВерховноI Ради Украши, 2015, № 40-41, Ст. 379.
8 Об утверждении Концепции развития государственного управления в Республике Казахстан до 2030 года: Указ Президента Республики Казахстан от 26 февраля 2021 года № 522 // https://adilet.zan.kz/rus/docs/U2100000522
Н
X
Т
ы >
о х о
Д >
сг
В
сп >
> сп
О
сп
О
X
е о
"О
2 >
П.
"О
к> о к>
яснить желанием государства «служить» интересам человека и гражданина; это своего рода ответ или даже протест против концепции патерналистического государства, довлеющего над личностью. Безусловно, в сегодняшних условиях патернализм во взаимоотношениях власти и человека недопустим, но, с другой стороны, суверенные функции/задачи государства (охрана общественного порядка, оборона, финансовая и банковская системы и т.п.) не могут, на мой взгляд, реализовываться в диспозитивном порядке, характерном для сферы государственных услуг. Суверенные функции государства, государственное принуждение должны оставаться неотъемлемыми составными элементами современного государства, находя реализацию в одностороннем (властном) порядке. При этом, однако, такая реализация должна быть «обставлена» необходимыми стандартами, которые блокируют «скатывание» государственной деятельности в направлении недемократических и неправовых форм ее реализации. И существенную помощь в этой части может/должен оказать АППК РК, вводящий как процедуры принятия административных актов, в том числе, и обременяющих, сопровождающих суверенную/принудительную деятельность государства, так и порядок административ-^ но-судебного контроля за их законностью; ¡3 - индивидуальный характер. Индивидуал альный характер государственной услуги ™ является ее конститутивным признаком, 1 поскольку услуга является одной из форм £ реализации предоставленных частным ли-
1 цам прав и свобод. Каждый субъект права < (как физическое, так и юридическое лицо), ^ имеющий то или иное право (субъективное) ^ или свободу, имеет право в индивидуальном ¿Е (личном) порядке обратиться за получением
2 государственной услуги. При этом необхо-2 димо принять во внимание тот факт, что от-^ дельные виды государственных услуг могут ^ быть предоставлены только лично субъекту, р который имеет субъективное право на их по-5 лучение. В данном случае речь идет об ис-ш ключении возможности представительства $ получателя государственной услуги други-I ми лицами. Те услуги, предоставление ко-§ торых тесно/неразрывно связано с личност-™ ными характеристиками заявителя, не могут ^ быть получены вместо него иными лицами гЕ (заключение брака, получение разрешение § на хранение оружия, получения права на ^ управление транспортным средством и т.п.). I Это правило действует в отношении физи-
Ь
ш
т 9 «Про адмтктративт послуги» : Закон Украгни вiд 6 вер. 2013, № 32, Ст. 409.
ческих лиц получателей услуги. Юридические лица в данной сфере могут действовать через представителя;
- предоставление услуги на основании обращения услугополучателя и без обращения услугополучателя. Данная характеристика государственной услуги требует своего системного анализа, так как исходя из изложенной формулировки, сложно точно/безошибочно понять идею (мысль), заложенную законодателем в нее. Главная проблема возникает в части понимания словосочетания «без обращения услугополучателя», которое наталкивает на мысль, что государственная услуга может быть предоставлена вне рамок желания (заявления) услугополучателя, т.е., иными словами, «навязана» лицу государственным органом. В Законе РК «О государственных услугах» не представляется возможным найти ответ на данный вопрос.
На мой взгляд, процитированное положение не согласовывается с содержанием слова «услуга», которое является базовым для категории «государственная услуга». Формулируя то или иное определение, законодатель должен ориентироваться в первую очередь на семантику используемых слов, поскольку она является основой для грамматического (дословного) толкования права, являющегося, в свою очередь, основой правоприменения [4, с. 30]. Если посмотреть на определение категории «услуга», сформулированное в словаре, то становится понятным, что услуга всегда связана с запросом на ее получение, инициированным по заявлению/требованию услугополучателя [5]. Подобное понимание слова «услуга» положено в основу определения категории «административная услуга», сформулированного в Законе Украине «Об административных услугах», где сказано, что она представляет собой результат осуществления властных полномочий субъектом предоставления административных услуг по заявлению физического или юридического лица, направленный на приобретение, изменение или прекращение прав и/или обязанностей такого лица в соответствии с законом9.
Таким образом, государственная услуга может/должна быть предоставлена только по заявлению (инициативе) частного лица. Иное понимание данной категории вызовет ее несогласованность с понятием благоприятного административного акта, изданием которого, собственно говоря, и заканчивается предоставление любой государственной услуги;
ня 2012року № 5203^1 //Вiдомостi Верховног Ради Краши,
- услуга направлена на реализацию прав, свобод и законных интересов, предоставление соответствующих материальных или нематериальных благ. В целом, данный признак можно принять во внимание и сделать вывод, что, действительно, в большинстве случаев результатом предоставления государственной услуги становится «позитивное» изменение правового статуса частного лица, которое проявляется в приобретении дополнительных прав и/или их реализации и т.п. Однако в некоторых случаях заявитель может просить государственный орган «сузить» собственный правовой статус, например, снять с регистрации в качестве плательщика налогов, приостановить/прекратить действие ранее выданного разрешения и т.п. В связи с этим, на мой взгляд, необходимо говорить о том, что результатом государственной услуги может быть как реализация, так и прекращение реализации прав, свобод и законных интересов услугополучателя.
Государственная услуга и административный акт: установление соотношения
На государственную услугу можно смотреть с различных позиций:
во-первых, государственная услуга представляет собой процесс деятельности уполномоченных субъектов по предоставлению частным лицам определенных материальных и/или нематериальных благ. Ее предоставление сопровождается различными промежуточными решениями, действиями, что позволяет смотреть на этот институт как на динамическое явление;
во-вторых, государственная услуга может быть представлена или оценена частными лицами в виде определенного результата, который наступил для них вследствие обращения к компетентному субъекту;
в-третьих, государственная услуга, что наиболее важно и значимо с юридической точки зрения, воплощается в издании/принятии благоприятного административного акта, правовую основу для которого составляют, прежде всего, нормы АППК. В этой части особенно следует подчеркнуть, что нормы АППК имеют более высокую юридическую силу по отношению к нормам Закона РК «О государственных услугах», что вытекает из соподчиненности норм кодексов и законов, введенной Законом РК «О правовых актах»10. Иными словами, государственная услуга может быть объективизирована только посредством благоприятного (если
10 О правовых актах : Закон Республики Казахстан от 6 а 2016, № 7-1, Ст. 46.
услуга предоставлена в запрашиваемом объеме) или обременяющего (если отказано в предоставлении услуги) административного акта. Этот вывод важен с разных позиций, в том числе и исходя из того, что лицо, не получившее государственную услугу или получившее государственную услугу не в ожидаемом объеме (результате), будет/может ставить вопрос о проверке законности соответствующей ситуации только сквозь призму оценки принятого/непринятого решения - административного акта. Административный суд, в случае поступления к нему административного иска, будет давать оценку не услуге как таковой, а тому конечному решению, принятием/непринятием которого закончилась соответствующая процедура.
Из изложенного необходимо сделать вывод, что субъекты предоставления государственных услуг в процессе своей деятельности обязаны руководствоваться как специальным законодательством о государственных услугах, так и положениями АППК в части принятия/издания административных актов.
Согласованность и противоречия между Законом РК «О государственных услугах» и АППК РК
Сформулировав положение о том, что о
сфера государственных услуг пребывает под §
одновременным действием Закона РК «О го- И
сударственных услугах» и АППК, необходи- И
мо дать ответ на вопрос, в полной мере ли §
согласованы между собой эти нормативные Т
акты, не возникает ли между ними противо- А речий и/или несогласованностей.
К
о
Принципы оказания государственных О
услуг §
В Законе РК «О государственных услу- Л
гах» (ст. 3) перечислены основные принципы §
оказания государственных услуг, к которым 1
отнесены следующие: равного доступа услу- п
гополучателям к услугам; недопустимости £
проявлений бюрократизма и волокиты при о
оказании государственных услуг; подотчет- о
ности и прозрачности в сфере оказания госу- о
дарственных услуг; качества и доступности о
государственных услуг; постоянного совер- ^
шенствования процесса оказания государ- Ц
ственных услуг; экономичности и эффектив- 1
ности при оказании государственных услуг. 1
В то же время АППК содержит прин- 1
ципиально иной перечень принципов: за- (6
конность; справедливость; защита прав, —
реля 2016 года № 480-VЗРК//Ведомости Парламента РК, '-*
свобод и законных интересов; соразмерность; ограниченность административного усмотрения; приоритет прав частных лиц; запрет злоупотребления формальными требованиями; презумпция достоверности, инквизиционный принцип (ст.ст. 7-15).
Кроме того, в АППК (ч. 4 ст. 6) подчёркнуто, что нарушение принципов административных процедур в зависимости от его характера и существенности влечет признание административных актов, административных действий (бездействия) незаконными. Таким образом, принципы становятся не просто ориентиром деятельности административных органов, но и важным (необходимым) критерием законности правоприменительной деятельности, а, следовательно, и деятельности, связанной с предоставлением государственных услуг.
В связи с этим, очевидной является необходимость согласования названых принципов. Закрепленные в АППК принципы в равной мере могут стать частью Закона РК «О государственных услугах».
Права услугополучателей
Услугополучатель, если смотреть на него сквозь призму АППК, является участником административной процедуры, а именно заявителем (ст. 22), приобретая, в связи £ с этим, определенные права. Особенного стью правового статуса заявителя является щ то, что он наделяется рядом полномочий, ™ превращающих его из пассивного участни-1 ка административно-правовых отношений, в активного. Так, заявитель имеет право:
1 быть заслушанным перед принятием ре-< шения; ознакомиться с административным £ делом, делать выписки и снимать копии; ^ заявить отвод должностному лицу; иметь ¿Е представителя; требовать выплаты компен-
2 сации.
2 Что же касается правового статуса ус-^ лугополучателя на основании Закона РК ^ «О государственных услугах», то подобных р прав у него нет. В связи с этим возникает § конкуренция норм права в части правового ш статуса частного лица, в отношении кото-сД рого принимается административный акт. I На мой взгляд, который основывается на § положении ч. 1 ст. 1 Конституции РК («... ™ высшими ценностями ... являются человек, ^ его жизнь, права и свободы»), а также ч. 2 ст. рЕ 12 Конституции РК («Права и свободы чело-I века ... определяют содержание и примене-^ ние законом и иных нормативных правовых I актов»), в части прав частных лиц должны
Ь
ш
т 11 О порядке рассмотрения обращений физических и юриди № 221 //Ведомости Парламента Республики Казахстан, 2(
применяться положения АППК, которые являются более выгодными / благоприятными для них.
Обжалование решений в сфере оказания государственных услуг
Важным элементом, обеспечивающим эффективное функционирование института государственных услуг, является обжалование решений, принятых по результатам оказания государственных услуг. Обжалование важно не только для государства, так как благодаря ему формируется канал обратной связи между ним и частными лицами, но и для услугополучателей, которые благодаря обжалованию могут добиться восстановления своих нарушенных прав, а также способствовать повышению уровня законности в государственном управлении. В связи с этим институт обжалования должен быть сконструирован максимально полно и сбалансированно. На мой взгляд, данное задание в части законодательства о государственных услугах выполняется не в полной мере. Действующий закон содержит в себе, скорее, декларативные, нежели реально действующие механизмы. Процедуре рассмотрения жалоб по вопросам оказания государственных услуг посвящена лишь одна статья (ст. 25) Закона. Так, не конкретизированы: субъекты, уполномоченные на рассмотрение жалоб; не установлены строки, на протяжении которых может быть обжаловано решение/действие; опущены вопросы, связанные с возможностью оставления жалобы без рассмотрения; не определены права и обязанности участников процедуры обжалования и т.д.
Часть перечисленных проблем «снимается» Законом РК «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц»11, нормы которого действуют с учетом особенностей положений Закона РК «О государственных услугах». Но, первый из названных законов утрачивает свою силу в связи с введением в действие АППК, что может привести к возникновению правового вакуума. В связи с этим в Законе РК «О государственных услугах» необходимо закрепить положение, что обжалование решений в сфере оказания государственных услуг осуществляется в порядке глав 13-15 АППК РК.
Порядок отмены решения, принятого в результате оказания государственной услуги
Важнейшим вопросом, который не нашел отражения в Законе РК «О государственных услугах», является вопрос о возможности
гских лиц: Закон Республики Казахстан от 12 января 2007 г. 7 г., №2, Ст. 17.
отмены/отзыва услугодателем решения, принятого в результате оказания государственной услуги. Очевидно, что в жизни могут возникнуть различные основания, которые могут вызвать необходимость отмены ранее выданного разрешения или лицензии. Такие основания могут быть как связанными (обман, подлог и т.п.), так и не связанными с действиями заявителя. Ошибку в оценке фактических обстоятельств может совершить и услугодатель. При этом, исходя из принципа правового государства, элементом которого является юридическая определенность, принимая во внимание закрепленный в АППК принцип охраны права на доверие, в законодательстве о государственных услугах должны быть закреплены соответствующие положения. Они могут/должны быть сформулированы, как минимум, в редакции ст. ст. 84, 85 АППК. Хотя, на мой взгляд, не исключается и более продуктивное/полное формулирование оснований и последствий отмены ранее принятых административных актов.
Выводы. Исходя из изложенного, можно сделать вывод, что на сегодняшний день имеют место неразрешимые на уровне правоприменения противоречия между Законом РК «О государственных услугах» и АППК. Регулируя, в определенной части, одинаковые/идентичные правоотношения, связанные с принятием благоприятных ад-
министративных актов, в которых находят объективизацию государственные услуги, названные законы основаны на различных исходных положениях, в том числе и док-тринальных. Такая ситуация приведет к блокированию/существенному усложнению их применения после вступления в силу АППК. В этой части необходимым выглядит скорейшее приведение в соответствие названных нормативных правовых актов между собой. Не могу не отметить и того факта, что и положения АППК требуют своего дальнейшего усовершенствования. Практика его применения «оголит» наиболее проблемные места, на которые в оперативном порядке должен будет отреагировать законодатель. Но подобной ситуации не стоит бояться. Принимая во внимание принципиальную новизну данного кодекса, его абсолютно новую доктринальную основу (во многом, надлежащим образом еще не разработанную), недочеты и ошибки просто неизбежны.
Наряду с изложенным, необходимо обратить внимание и на изучение института государственных услуг в рамках подготовки юристов. Принимая во внимание огромный массив услуг, вовлеченность в их предоставление большого количества административных органов, а также число услугополуча-телей, становится очевидным, что данная сфера должна найти более глубокое изучение.
Н
X
ЛИТЕРАТУРА
1. Мельник Р., Шаблт О., Шлоер Б. Докортна реформа юридичног освти як основнаумо-ваутвердження правовог державност1 в Украгт //Право Украгни. - 2017. - № 10. - С. 56-65.
2. Швабе Ю., Гайслер Т. Избранные решения Федерального конституционного суда Германии. - М.: Инфотропик-медиа, 2018. - 1028 с.
3. Thomas Brandstätt, Prozessmanagement in der kommunalen Verwaltung, 2000. - 307 s.
4. Немецкая методика права: учебное пособие /Е. Соколов, С. Роснер, Р. Мельник. - Херсон: Издательский дом «Гельветика», 2020. - 126 с.
5. Большой толковый словарь русского языка. Гл. ред. С.А. Кузнецов. Первое издание. -СПб.: Норинт, 1998. - 1534 с.
REFERENCES
1. Melnyk R., Shablii O., Shloer B. Dokorinna reforma yurydychnoi osvity yak osnovna umo-va utverdzhenniapravovoi derzhavnosti v Ukraini //Pravo Ukrainy. - 2017. - № 10. - Pp. 56-65.
2. Shvabe Yu., Gajsler T. Izbrannye resheniya Federal'nogo konstitucionnogo suda Germanii. - M.: Infotropik-media, 2018. - 1028 с.
3. Thomas Brandstätt, Prozessmanagement in der kommunalen Verwaltung, 2000. - 307 s.
4. Nemeckaya metodika prava : uchebnoe posobie / E. Sokolov, S. Rosner, R Mel'nik. - Her-son: Izdatel'skij dom «Gel'vetika», 2020. - 126 c.
5. Bol'shoj tolkovyj slovar' russkogo yazyka. Gl. red. S.A. Kuznecov. Pervoe izdanie. - SPb.: Norint, 1998. - 1534 c.
(Jü
А
о x о ь
А
сг
В
сп А
А
сп
О
сп
О
X
е о
"U
2 А
JZ
"и
nj
о
