CC BY
142УДК 342.924
СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ ПРАВОВОГО СТАТУСА СУДА В АДМИНИСТРАТИВНОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ НЕКОТОРЫХ ЕВРОПЕЙСКИХ СТРАН
Сарпеков Рамазан Кумарбекович
Директор Института законодательства и правовой информации
Республики Казахстан, г. Нур-Султан, Республика Казахстан
Ключевые слова: сравнительно-правовой анализ; административный суд; административное судопроизводство; апелляционные суды; Государственный совет; кодекс административной юстиции; активная роль суда; Федеральный административный суд.
Аннотация. В настоящей статье проведен анализ предпосылок формирования в Республике Казахстан административной юстиции, с выделением правового положения административного суда как субъекта административного судопроизводства. Проведен анализ основных особенностей функционирования административной юстиции Французской Республики, система, место и роль судов осуществляющих административное судопроизводство, приведены отдельные нормы Кодекса административной юстиции Франции. Также рассмотрено правовое положение административного суда Федеративной Республики Германии, как субъекта административного судопроизводства, его система и деятельность, со ссылкой на Федеральный закон Германии «Об административном судопроизводстве».
Кроме того, проведён сравнительный анализ отдельных норм в административном судопроизводстве Германии с имеющимися нормами, изложенными в проекте Административного процедурно-процессуального кодекса Республики Казахстан.
Автором сделан вывод, что для совершенствования проекта АППК РК и доведения его до соответствия международным стандартам органами-разработчиками, которыми являются Министерство юстиции и Верховный Суд Республики Казахстан проведена большая работа по изучению международного опыта ведущих стран мира, в том числе входящих как и Казахстан в романо-германскую (континентальную) систему права.
Правовая система Республики Казахстан, наряду с правовыми системами некоторых преимущественно континентальных европейских стран, относится к романо-германской (континентальной) правовой системе. В отличие от англосаксонской правовой системы (Англия, США), где основным источником права выступает судебный прецедент, романо-германская правовая система имеет единую иерархично построенную систему источников писаного права. Среди источников права в романо-германской правовой системе главенствующее место занимает Конституция - основной закон, обладающий высшей юридической силой1.
Автором сделан вывод, что необходимо дальнейшее проведение комплексного анализа правовой природы административного судопроизводства как формы судебной защиты прав, свобод и законных интересов граждан (юридических лиц) от незаконных управленческих решений, действий (бездействий) административных органов и на этой основе выявить проблемы правовой регламентации при разрешении административных дел и сформулировать предложения, направленные на совершенствование законодательства.
В заключении статьи сделан вывод о необходимости дальнейшего совершенствования административного права и создания административной юстиции, соответствующей международным стандартам правового государства как особого механизма разрешения публично-правовых споров.
КЕЙБ1Р ЕУРОПАЛЬЩ ЕЛДЕРДЕ ЭКШШ1Л1К СОТ 1С1Н ЖYРГIЗУДЕГI СОТТЫН, ЦУЦЬЩТЫК; МЭРТЕ-БЕС1НЕ САЛЫСТЫРМАЛЫ-Ц¥ЦЬЩТЬЩ ТАЛДАУ
Рамазан ^марбек^лы Сэрпеков
Казацстан Республикасы Зацнама жэне цщыцтыц ацпарат институтыныц директоры, Нур-Султан ц., Казахстан Республикасы
ТYйiн свздер: салыстырмалы-цуцыцтыц талдау; экгмшшк сот; эк\мш\л1к сот Шн жур-г\зу; апелляциялыц соттар; мемлекеттж Кецес; эк1мш1л\к ддтет кодекы; соттыц белсендi
рвл\; федералды жгмшглгк сот.
Аннотация. Мацалада эшмшшк соттыц эюмштк сот шн жург1зу субъектш реттде цуцыцтыц жагдайын бвле отырып, Казацстан Республикасында этмшшт Эдыет цалыпта-стырудыц алгышарттарына талдау жург1зтд1. Француз Республикасыныц эк1мш1л1к эдыет цызметтщ нег1зг1 ерекшелгктерг, эк1мш1л1к сот шн жург1зуд1 ЖYзеге асыратын соттардыц ЖYйесi, орны мен рвлг зерттелдг, Францияныц экгмшшк Эдшет кодексшц жекелеген норма-лары келт1р1лген. Сондай-ац Германияныц «Эк1мш1л1к сот шн жург1зу туралы» Федералдыц зацына сштеме жасай отырып, Германия Федеративтт Республикасыныц экгмшглгк соты-ныц экгмшглгк сот шн ЖYргiзу субъектш реттде цщыцтыц жагдайы, оныц ЖYйесi мен цы-змет1 царалды.
Автор КР ЭРПК жобасын жет1лд1ру жэне оны халыцаралыц стандарттарга сэйкестг-гтдгруге жетшзу Yшiн эз1рлеуш1 органдар болып табылатын Казацстан Республикасыныц Эдшет министрлiгi мен Жогаргы Соты элемтц жетекшi елдертщ, оныц штде Казацстан сияцтыромано-германдыц (континенттт) цуцыц ЖYйесiне юретт халыцаралыц тэжiрибенi зерделеу бойынша Yлкен жумыс ЖYргiздi деген цорытынды жасады.
Казацстан Республикасыныц цуцыцтыц ЖYйесi кейбiр басым континентальды еуропа-лыц елдердщ цуцыцтыц ЖYйелерiмен цатарромано-германдыц (континентальды) цуцыцтыц ЖYйеге жатады. Куцыцтыц негiзгi квзi сот прецедентi болып табылатын англосаксондыц цуцыцтыц ЖYйеден (Англия, АКШ) айырмашылыгы, романо-германдыц цуцыцтыц ЖYйе жа-зылган цуцыц квздершц бiртутас иерархиялыц цурылган ЖYйесiне ие. Романо-германдыц цуцыцтыц ЖYйедегi цуцыц квздершц арасында жогаргы зац кYшi бар Негiзгi Зац - Конституция басты орын алады.
Автор эюмштк сот шн ЖYргiзудiц цуцыцтыцтабигатынаазаматтардыц (зацды тулга-лардыц) цуцыцтарын, бостандыцтары мен зацды мYдделерiн эшмшшк органдардыц зацсыз басцару шешiмдерiнен, сэрекеттертен (эрекетЫздттертен) соттыц цоргау нысаныреттде кешендi талдау ЖYргiзу жэне осы негiзде эюмштк iстердi шешу кезтде цуцыцтыц ре-гламенттеу мэселелерт аныцтау жэне зацнаманы жетiлдiруге багытталган усыныстарды тужырымдау цажет деген цорытынды жасады.
Мацала соцында эюмштк цуцыцты одан эрi жетiлдiру жэне жария-цуцыцтыц дауларды шешудщ ерекше тетт реттде цуцыцтыц мемлекеттщ халыцаралыц стандарттарына сэй-кес келетт эюмшшк эдыет цуру цажеттт туралы цорытынды жасалды.
COMPARATIVE LEGAL ANALYSIS OF THE LEGAL STATUS OF THE COURT IN ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS OF SOME EUROPEAN COUNTRIES
Sarpekov Ramazan Kumarbekovich
Director of the Institute of Legislation and Legal Information
of the Republic of Kazakhstan, Nur-Sultan, the Republic of Kazakhstan
Keywords: comparative legal analysis; administrative court; administrative proceedings; courts of appeal; State Council; Code of administrative justice; active role of the court; Federal administrative court.
Abstract. In this article the analysis of preconditions of formation in the Republic of Kazakhstan of administrative justice, with allocation of a legal position of administrative court as the subject of administrative legal proceedings is carried out. The analysis of the main features of the functioning of the administrative justice of the French Republic, the system, place and role of the courts carrying out administrative proceedings, the individual norms of the Code of administrative justice of France are given. The legal status of the administrative court of the Federal Republic of Germany as a subject of administrative proceedings, its system and activities, with reference to the Federal law of Germany, is also considered «On administrative proceedings».
In addition, a comparative analysis of individual rules in the administrative proceedings of Germany with the existing rules set out in the draft Administrative procedural code of the Republic of Kazakhstan.
The author concludes that in order to improve the draft APPC RK and bring it to compliance with international standards, the development bodies, which are the Ministry of justice and the Supreme
1 Правовая система Республики Казахстан. Doing Business in Kazakhstan // doingbusiness.kz > news >37-pravovaya-sistema-respubliki-kazakhstan (дата обращения 18.11.2019).
Court of the Republic of Kazakhstan, have done a lot of work to study the international experience of the leading countries of the world, including those included as Kazakhstan in the Romano-German (continental) system of law.
The legal system of the Republic of Kazakhstan, along with the legal systems of some predominantly continental European countries, belongs to the Romano-German (continental) legal system. In contrast to the Anglo-Saxon legal system (England, USA), where the main source of law is judicial precedent, the Romano-German legal system has a single hierarchically constructed system of sources of written law. Among the sources of law in the Romano-German legal system, the dominant place is occupied by the Constitution - the basic law, which has the highest legal force.
The author concludes that it is necessary to further conduct a comprehensive analysis of the legal nature of administrative proceedings as a form of judicial protection of rights, freedoms and legitimate interests of citizens (legal entities) from illegal administrative decisions, actions (inactions) of administrative bodies and on this basis to identify the problems of legal regulation in the resolution of administrative cases and formulate proposals aimed at improving legislation.
In conclusion, the article concludes on the need for further improvement of administrative law and the creation of administrative justice in accordance with international standards of the rule of law as a special mechanism for resolving public disputes.
В Казахстане отправной точкой создания полноценной административной юстиции необходимо считать Концепцию правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года (далее - Концепция), утвержденную Указом Первого Президента Республики Казахстан - Елбасы Нурсултаном Абише-вичем Назарбаевым, из которой следует, что административное судопроизводство в Казахстане должно стать полноправной формой осуществления правосудия, наряду с уголовным и гражданским судопроизводством. Кроме того, в Концепции сказано, что «важным направлением на пути к правовому государству является развитие административно-процессуального права, вершиной которого стало бы принятие Административного процессуального кодекса. При этом перед законодателем ставилась задача чёткого определения предмета регулирования, возникающего на основе публично-правовых отношений и легитимации порядка разрешения конфликтов публично-правового характера2.
Исходя из задач, изложенных в Концепции в стране разработан проект Административного процедурно-процессуального кодекса Республики Казахстан (далее - АППК РК), опубликованный 5 июня 2019 года на сайте Мажилиса Парламента Республики Казахстан3 и в информационно-правовой системе «Одшет»4. В соответствии с вышеуказанным нормативным правовым актом предполагается передача из Гражданского процессуаль-
ного кодекса Республики Казахстан особого искового производства, предусмотренных в подразделе 3 раздела 2 (главы 27-30) и дальнейшее совершенствование института административной юстиции как особого механизма разрешения правового спора между субъектами публично-правовых отношений в специальный нормативный правовой акт -АППК РК.
Президент Республики Казахстан Ка-сым-Жомарт Кемелевич Токаев в своем Послании народу Казахстана от 2 сентября 2019 года отметил, что в публично-правовых спорах при обжаловании решений и действий органов власти граждане зачастую находятся в не равных условиях. Их возможности несоизмеримы с ресурсами госаппарата. Поэтому необходимо внедрение административной юстиции, как особого механизма разрешения споров, нивелирующего эту разницу. Впредь при разрешении споров суд будет вправе инициировать сбор дополнительных доказательств, ответственность за сбор которых, ляжет на государственный орган, а не на гражданина или бизнес. Все противоречия и неясности законодательства должны трактоваться в пользу граждан5.
Безусловно, всё это говорит о назревшей в обществе актуальной потребности - принятия АППК РК, проект которого находится на рассмотрении и обсуждении рабочей группы в Мажилисе Парламента Республики Казахстан.
2 Указ Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года № 858 «О Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года» // (электронныйресурс) http://adilet.zan.kz (дата обращения 05.11.2019).
3 Проект Административного процедурно-процессуального кодекса Республики Казахстан» // (электронный ресурс) http://www.parlam.kz/mazhШs/download/15020(дата обращения 14 ноября 2019).
4 Постановление Правительства Республики Казахстан от 30 мая 2019 года № 348 «О проекте Административного процедурно-процессуального кодекса Республики Казахстан» // (электронный ресурс) http://adilet.zan.kz (дата обращения 05.11.2019).
5 Послание Президента Республики Казахстан Касым -Жомарта Кемелевича Токаева народу Казахстана от 2 сентября 2019 года// (электронный ресурс) http://www.akorda.kz (дата обращения 05.11.2019).
Проведённый анализ проекта АППК РК показал, что в раздел четвертый «Административное судопроизводство» включены 69 статей (статьи 102-171), которые определяют место и роль суда как субъекта административного судопроизводства, а также предусмотрен детальный порядок оспаривания физическими и юридическими лицами неправомерных решений, а именно действий (бездействий) административных органов и их должностных лиц.
Согласно части первой статьи 21 проекта АППК РК, административным органом признается государственный орган, орган местного самоуправления, государственное юридическое лицо, а также иная организация, которые в соответствии с законами Республики Казахстан наделены полномочиями по принятию административного акта, совершению административного действия (бездействия). Тогда как должностным лицом признается лицо, которое в соответствии с законами Республики Казахстан наделено полномочиями по принятию административного акта, совершению административного действия (бездей-ствия)6.
Для совершенствования норм, изложенных в проекте АППК РК и доведения их до соответствия международным стандартам, но с учётом особенностей казахстанского законодательства органами-разработчиками, которыми являются Министерство юстиции и Верховный Суд Республики Казахстан проведена большая работа по изучению зарубежного опыта ведущих стран мира, в том числе входящих, как и Казахстан, в континентальную систему права, а именно Франции, Германии, стран Прибалтики и некоторых республик Средней Азии.
Как известно, административное судопроизводство Франции отличается от судов общей юрисдикции. Так, административные суды формируются из числа государственных служащих, судья не имеет права самостоятельно возбуждать дело, но обязан принимать решения по всем требованиям, сформулированным в заявлении, и только в пределах этих требований судья может исследовать только те вопросы, которые перед ним поставлены.
В частности, А.А. Соловьёв даёт подробное описание особенностей правового положения административного суда и функционирования института административного судопроизводства Французской Республики, где он отмечает, что в настоящее время во Франции одновременно существуют исторически сложившиеся две взаимно независимые
и дополняющие друг друга системы судебных органов: суды общей юрисдикции, высшим учреждением системы которых является Кассационный суд и административные суды [1].
Система административного судопроизводства Франции имеет иерархическую структуру, возглавляет Государственный совет. Его структура не представляет собой чего-либо исключительного, так как во многих странах Европейского союза действуют похожие системы. На сегодняшний день органы административного судопроизводства Французской Республики подразделяются на две группы: общие органы административной юстиции; органы административной юстиции со специальной компетенцией (они весьма многочисленны, но имеют узкую компетенцию, их решения, по общему правилу, могут быть обжалованы в кассационном (иногда в апелляционном) порядке в Государственный совет) [2, а 131].
В систему общей административной юстиции входят административные суды, административные апелляционные суды и Государственный совет. Организация и процесс принятия решений административными судами Франции регламентируются Кодексом административной юстиции Франции, далее мы подробнее на нём остановимся. Административные споры рассматриваются в качестве первой инстанции административными судами и иными административными судебными учреждениями при условии наделения их соответствующими полномочиями.
Административные суды рассредоточены по всей территории Франции на основе междепартаментской территориальной юрисдикции. Также во французском законодательстве об административной юстиции, присутствует принцип коллегиальности (не считая подлежащих делегированию особых полномочий председателя, который единолично рассматривает отдельные категории дел). Решения обычно выносятся коллегией в составе трех судей, а значительные дела рассматриваются на пленарном заседании всего суда [3, а 57]. Вместе с тем, административные апелляционные суды Франции рассматривают апелляционные жалобы на судебные акты, вынесенные административными судами первой инстанции, с учетом компетенции Государственного совета в качестве апелляционной инстанции и компетенции. Всего апелляционных административных судов во Франции в настоящее время насчитывается восемь7. Различные палаты суда имеют свою специализацию, все решения выносятся коллегиально нечетным
6Проект Административного процедурно-процессуального кодекса Республики Казахстан» // (электронный ресурс) http://www.parlam.kz/mazhШs/download/15/020(дата обращения 14 ноября 2019). 7 Gérer la juridiction administrative / Conseild'État // <http: // www.conseil-etat.fr/fr/gerer>.
18
количеством судей либо на заседании одной палаты (пять судей), либо на пленарном заседании (если речь идет о важных делах) [3, с. 58]. Руководители административных судов и административных апелляционных судов могут, если стороны с этим соглашаются, организовывать процедуру примирения сторон и назначать для её проведения одно или несколько лиц.
Более того, Государственный совет Франции является высшим административным судом, который наделен полномочиями рассматривать дела в качестве суда последней инстанции по кассационным жалобам на решения, принятые различными административными судебными органами, а также по рассмотрению дел в качестве суда первой инстанции или апелляционной инстанции. При этом указанный судебный орган осуществляет рассмотрение апелляционных жалоб на решения административных судов, если дело касается законности проведения кантональных и муниципальных выборов (вышеуказанное исключение из подсудности объясняется стремлением обеспечить в этой весьма деликатной области единообразие судебной практики на региональном уровне). Государственный совет выполняет функции в качестве административного суда и консультативного органа для Правительства Франции, он также осуществляет управление всей системой административной юстиции8.
В законодательстве Французской республики наряду с Государственным советом, административными судами и административными апелляционными судами предусмотрены иные органы административной юстиции, компетенция которых ограничивается строго определенной и часто весьма узкой сферой. Образование и деятельность этих органов объясняются различными задачами, стоящими перед множеством государственных организаций, главным образом, в экономической и социальной сферах [2, с. 138].
К примеру, система французских специализированных административных судебных учреждений включает в себя, в первую очередь, финансовые судебные учреждения, к которым относятся Счетная палата, региональные и территориальные счётные палаты, а также Суд бюджетной и финансовой дисциплины. Особое место занимает именно система счётных палат, также являющихся административными судами. Счётная палата осуществляет проверку финансовой отчётно-
сти государственных учреждений (вне рамок компетенции региональных и территориальных счётных палат), а также рассматривает апелляции на судебные решения региональных и территориальных счётных палат, в соответствии с Кодексом о финансовых судебных учреждениях Франции. Кроме того, Счётная палата оказывает правительству и парламенту помощь в осуществлении контроля за исполнением государственного бюджета, а также проверяет правильность и эффективность деятельности государственных органов управления. В обобщенном виде результаты её деятельности публикуются в годовом отчете [4, с.279]. Также, в Кодексе о финансовых судебных учреждениях Франции прописано, что региональные счётные палаты осуществляют рассмотрение и анализ бухгалтерской отчётности государственных органов и подведомственных им учреждений соответствующих административно-территориальных образований, а также отчётов лиц, которые ими управляют. Одной из особенностей французской системы административных судов, является создание французскими законодателями суда бюджетной и финансовой дисциплины, в рамках Кодекса о финансовых судебных учреждениях Франции, основной функцией которого является рассмотрение вопросов о привлечении к ответственности (в виде штрафов) должностных лиц, а также государственных и муниципальных служащих за нарушение публичного финансового порядка.
В системе административных судов первой инстанции существуют также такие специализированные административные судебные учреждения, как Национальный суд по вопросам права убежища, Высший совет по вопросам образования, комиссии по предоставлению компенсаций репатриированным лицам, ведомственные комиссии по предоставлению социальной помощи, ведомственные комиссии по делам лиц с ограниченными возможно стями9.
В большинстве случаев данную функцию осуществляют административные суды смешанного состава, в работе которых заседают лица соответствующих профессий и профессиональные судьи.
Продолжая исследование системы административной юстиции Франции, с научной и практической точки зрения по многим объективным причинам определенный интерес представляет непосредственно сам Кодекс административной юстиции Франции10 с учётом
личеством судей либо на заседании одной латы (пять судей), либо на пленарном засе-нии (если речь идет о важных делах) [3, с. ]. Руководители административных судов административных апелляционных судов гут, если стороны с этим соглашаются, ор-низовывать процедуру примирения сторон назначать для её проведения одно или не-олько лиц.
Более того, Государственный совет Фран-и является высшим административным дом, который наделен полномочиями рас-атривать дела в качестве суда последней станции по кассационным жалобам на ре-шия, принятые различными администра-вными судебными органами, а также по ссмотрению дел в качестве суда первой ин-анции или апелляционной инстанции. При ом указанный судебный орган осуществля-
рассмотрение апелляционных жалоб на шения административных судов, если дело сается законности проведения кантональ-1х и муниципальных выборов (вышеуказан-е исключение из подсудности объясняется ремлением обеспечить в этой весьма дели-тной области единообразие судебной прак-ки на региональном уровне). Государствен-й совет выполняет функции в качестве министративного суда и консультативного гана для Правительства Франции, он также уществляет управление всей системой ад-шистративной юстиции8.
В законодательстве Французской респу-ики наряду с Государственным советом, министративными судами и администра-вными апелляционными судами предусмо-ены иные органы административной юсти-и, компетенция которых ограничивается рого определенной и часто весьма узкой юрой. Образование и деятельность этих ганов объясняются различными задачами, оящими перед множеством государствен-1х организаций, главным образом, в эконо-[ческой и социальной сферах [2, с. 138].
К примеру, система французских специ-изированных административных судеб-х учреждений включает в себя, в первую ередь, финансовые судебные учреждения, которым относятся Счетная палата, реги-альные и территориальные счётные паты, а также Суд бюджетной и финансовой сциплины. Особое место занимает именно стема счётных палат, также являющихся министративными судами. Счётная палата уществляет проверку финансовой отчётно-
8 Там же.
9 Les juridictionsspécialisées /Ministère de la Justice // <http://www.justice.gouv.fr/organisation-de-la-justice-10031/ lordre-administratif-10034/les-juridictions-specialisees-12023.html>.
10 Code de justice administrative // <http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte= LEGITEXT0000060709 33&dateTexte=20130713>.
того, что отечественное административное судопроизводство, стоит на пороге принятия АППК РК.
В связи с этим, вышеуказанный французский правовой акт представляет интерес в вопросах нормативного регулирования полномочий, организации деятельности административных судов и административных апелляционных судов.
К примеру, в соответствии с Кодексом административной юстиции Франции, касательно полномочий административного суда, необходимо отметить, что помимо судебных полномочий административные суды и административные апелляционные суды осуществляют консультативные функции, они также принимают решения в отношении контроля налогоплательщиков за деятельностью некоторых местных сообществ и их публичных учреждений при соблюдении условий, установленных Общим кодексом местных сообществ.
Организация административных судов и административных апелляционных судов, предусматривает их формирование из председателя и членов корпуса административных судов и апелляционных административных судов, в состав последних также могут входить другие лица, прикомандированные на условиях, определенных действующими законами и регламентами.
При этом французские специалисты в области административного судопроизводства, законодательно прописали, что в случае необходимости своевременного и незамедлительного увеличения штата административного суда заместитель председателя Государственного совета Франции вправе делегировать судью, прикомандированного к другому административному судебному органу, независимо от занимаемой должности, с его согласия, для того, чтобы он в течение определенного срока занимал любую судейскую должность в этом суде. В постановлении заместителя председателя Государственного совета указываются причина и срок такого делегирования, а также функции, которые будут осуществляться делегированным судьей. Количество случаев и продолжительность времени делегирования, которые могут приходиться на судью в течение одного года, устанавливаются декретом, принимаемым после заключения Государственного совета.
Порядок назначения на должность Председателя административного апелляционного суда производится путем издания постановления по предложению заместителя председателя Государственного совета с учётом мнений председателей секций. Срок полномочий Председателя административного апелляционного суда не может превышать семь лет на
одном и том же месте.
По мнению В.В. Сажина, которое нами полностью поддерживается, систему административного судопроизводства Франции по праву принято считать классической - как с точки зрения структурного построения, так и с точки зрения компетенции её отдельных звеньев. Композиционная стройность, упорядоченность, унификация процессуальных правил являются отличительными чертами и бесспорными достоинствами административной юстиции Франции. Теоретическая разработанность института защиты прав граждан путем права подачи жалобы на действия административных служб также заслуживает признания [5, с. 735].
Также совершенно точно формулирует в своём научном исследовании Д.Т. Карама-нукян, система административной юстиции Франции послужила фундаментом становления и функционирования института административной юстиции Великобритании, Федеративной Республики Германии и ряда других стран [6, с. 51].
Кроме того, полагаем логичным провести анализ законодательства Федеративной Республики Германии по вопросам организации и деятельности суда как субъекта административного судопроизводства. К примеру, по мнению известных административистов А.А. Соловьёва и Р.О. Опалева, которые, по нашему мнению, верно полагают, что дальнейшее правовое развитие, в том числе в сфере административного судебного процесса, должно опираться на глубокий критический анализ опыта других правовых систем, так как изоляция или поверхностное использование такого опыта может принести только вред и стать причиной не работающей административной юстиции. И далее они в своей совместной монографии на тему: «Административная юстиция в зарубежных государствах: особенности функционирования отдельных институтов административного судопроизводства» [7, с. 262], подчеркивают, что современная модель административного судопроизводства Германии гарантирует предоставление гражданам и организациям эффективную правовую защиту от не соответствующих законодательству актов, решений, административных предписаний и публично-правовых договоров органов публичной власти, а также их действий в отношении конкретных лиц (к которым может относиться, к примеру: эвакуация автомобиля с парковочного места, предназначенного для водителей инвалидов). В систему органов административной юстиции Германии включены административные суды. При этом, как отмечают немецкие правоведы, контроль над деятельностью органов исполнительной власти находится на достаточно высоком уровне,
что в значительной степени связано с эффективной работой административных судов при разрешении ими споров. Административная юстиция Германии характеризуется наличием системы специальных административных судов, образующих одну из ветвей судебной системы [8, с. 306].
Система административных судов в Германии имеет трехступенчатую структуру и включает в себя: 52 Административных судов земель; 15 Высших административных судов земель (иногда называемых Верховными административными судами или Административными судебными палатами); Федеральный административный суд11. В каждом из субъектов федерации Германии (именуемых землями, каковых в настоящее время 16) осуществляет свою деятельность один или несколько Административных судов земель, которые, как правило, выступают в качестве первой инстанции при разрешении споров в рамках административной юстиции. Кроме того, во всех субъектах федерации учреждены Высшие административные суды земель (для земель Берлин и Бранденбург действует единый Высший административный суд12). Роль высшей инстанции в системе органов административной юстиции выполняет Федеральный административный суд [9, с.25].
Здесь важно отметить, административные суды в Германии являются по своей сути не административными трибуналами (квазисудебными органами), как это реализовано во многих зарубежных государствах, а именно независимыми органами, отправляющими правосудие, в состав которых входит, по крайней мере, один профессиональный судья, а также - в ряде случаев - несколько непрофессиональных судей [10, с. 25].
Профильным нормативным правовым актом, регулирующим порядок создания, организации и функционирования административных судов, является Федеральный закон Германии «Об административном судопроизводстве» от 21 января 1960 года (с изменениями и дополнениями)13. В качестве важнейшей гарантии в § 1 Федерального закона Германии «Об административном судопроизводстве» закреплен принцип, в соответствии с которым административные суды независимы как от административных органов, так и от других ветвей судебной системы.
Как устанавливает § 45 Федерального закона Германии «Об административном судопроизводстве», Административные суды зе-
мель разрешают в качестве первой инстанции все споры, которые они вправе рассматривать в соответствии с административно - правовой процедурой. Компетенция административных судов определена весьма широко. По общему правилу, административные суды рассматривают все публично-правовые споры, не носящие конституционного характера, если они не подлежат рассмотрению другими судами в соответствии с действующим законодательством (часть 1 § 40 Федерального закона Германии «Об административном судопроизводстве»). Высшие административные суды земель рассматривают в порядке апелляционного производства (пересматривают дела применительно как к фактическим обстоятельствам, так и к вопросам права) жалобы на судебные акты, принимаемые административными судами первой инстанции (§ 46 Федерального закона Германии «Об административном судопроизводстве»).
Федеральный административный суд, являясь, в первую очередь, кассационной инстанцией (пересматривает дела только в отношении вопросов права), рассматривает жалобы на судебные акты административных судов первой и второй инстанций в соответствии с § 49 Федерального закона Германии «Об административном судопроизводстве». Кроме того, § 50 данного закона содержит перечень споров, в отношении которых Федеральный административный суд Германии выступает в качестве первой и последней инстанции. К их числу, в частности, относятся не носящие конституционного характера публично-правовые споры между федерацией и землями либо между землями; некоторые жалобы в отношении принятых министром внутренних дел запретов на объединения и собрания граждан; споры, связанные с безопасностью государства, с высылкой за пределы страны; дела по вопросам железнодорожного, автомобильного и иного транспортного сообщения федерального значения.
В конечном счете, компетенция по рассмотрению дел в первой инстанции двух высших звеньев системы административной юстиции Германии (Высших административных судов земель и Федерального административного суда) определяется по предметно-субъектному принципу. Дела, прямо не отнесенные к их компетенции, подлежат рассмотрению иными административными судами первой инстанции [10, с.33]. Следует отметить, что процедура, применяемая в административ-
11 Die Verwaltungsgerichtsbarkeit/Bundesverwaltungsgericht// <http://www.bverwg.de/bundesverwaltungsgericht/ rechtsprechung/verwaltungsgerichtsbarkeit.php>.
12 Bundesministerium der Justiz und fürVerbraucherschutz // <http://www.bmjv.de/DE/Home/home_node.html>.
13 Verwaltungsgerichtsordnung 21 Januar 1960 // <http://www.gesetze-im-internet.de/vwgo>.
№4 (58) - 2019
ных судах Германии, не является излишне формализованной и сложной. К примеру, при рассмотрении спора Административными судами земель, как правило, не предполагается обязательного участия в процессе адвоката, который необходим только в тех случаях, когда спор рассматривается Высшим административным судом земли или Федеральным административным судом [9, с. 28].
Ключевой особенностью правового статуса суда как субъекта административного судопроизводства по сравнению с гражданским процессом в Германии является ведущая роль суда (согласно статье 15 проекта АППК «Активная роль суда»). Если в гражданском процессе сбор и представление доказательств - дело сторон и суд ограничивается рассмотрением доказательств, представленных ими, то в административном процессе суд выступает с инициативой по сбору доказательств, обладая возможностью затребовать все необходимые для правильного разрешения дела документы [10, с.33].
Проводя сравнительную параллель между Административно-процессуальным кодексом Германии и проектом АППК РК следует, что последний в основном разработан в соответствии с его лучшим опытом. К примеру, из части третьей и четвёртой статьи 15 проекта АППК РК следует, что суд по собственной инициативе или по мотивированному ходатайству участников административного процесса собирает дополнительные сведения и доказательства для полного и объективного исследования фактических обстоятельств административного дела. Участники административного процесса обязаны оказывать суду содействие в исследовании фактических обстоятельств административного дела и в сборе доказательств. Также во второй части статьи 129 проекта АППК РК, также следует, что бремя доказывания несет согласно подпункту 1) по иску об оспаривании — ответчик, принявший обременительный административный акт; подпункт 2) по иску о принуждении — ответчик в части фактов, ставших основанием для отказа в принятии испрашиваемого административного акта, и истца в части фактов, которыми обосновывается принятие благоприятного для него административного акта. Если ответчик ссылается на наличие фактических условий, исключающих вынесение в конкретном случае желаемого истцом административного акта, обязанность по доказыванию таких условий лежит на данном
ответчике; подпункт 3) по иску о совершении действия - ответчик в части фактов, которые явились основанием для отказа в совершении испрашиваемого действия (бездействия) и истца в части благоприятных для него фактов; подпункт четвертый) по иску о признании: истец в части фактов, подтверждающих наличие или отсутствие какого-либо правоотношения; ответчик в части фактов, опровергающих недействительность административного акта; ответчик в части фактов, обосновывающих правомерность обременяющего административного акта, не имеющего юридической силы, а также какого-либо совершенного действия (бездействия).
Важной отличительной чертой системы административной юстиции Германии является и то обстоятельство, что административные суды при разрешении соответствующих споров вправе рассматривать лишь вопрос о законности административного акта, решения, действия или бездействия органа публичной власти, но не о его целесообразности14. Отдельные категории административных споров в Германии рассматриваются также иными судами, к числу которых относятся: - социальные суды, разрешающие споры в области государственного социального страхования, оказания медицинской и иной социальной помощи, выплаты пособий, пенсий [9, с. 25]; - финансовые суды, которые рассматривают дела, связанные с уплатой налогов, сборов, таможенных платежей, а также с участием финансовых органов15; - Федеральный патентный суд, в компетенции которого находится значительная категория споров, носящих публично-правовой характер, в частности по жалобам, поданным на решения Германского ведомства по патентам и торговым знакам16.
Кроме того, рассмотрение отдельных категорий административных споров могут иногда осуществлять и суды общей юрисдикции. Так, например, суды по гражданским делам разрешают споры, связанные с определением законности административных актов антимонопольных органов и возмещением вреда, причиненного незаконными действиями органов государственной власти, а в случае наличия соответствующего указания в земельном законе - отдельные публично-правовые споры, связанные с применением законодательства соответствующей земли. Суды по уголовным делам также вправе принимать решения по некоторым административным спорам, например при рассмотрении вопросов, связан-
14 DieVerwaltungsgerichtsbarkeit / Bundesverwaltungsgericht // <http://www.bverwg.de/ bundesverwaltungsgericht/ rechtsprechung/verwaltungsgerichtsbarkeit.php>.
15 Bundesfinanzhof// <http://www.bundesfinanzhof.de>.
16 Bundespatentgericht// <http://www. bundespatentgericht.de/cms/media/ Oeffentlichkeitsarbeit/Veroeffentlichungen/ Informationsbroschueren/infobroschuere_rus.pdf>.
ных с применением административными органами наказаний в виде наложения штрафа17.
Как видно французские и немецкие законодатели путём совершенствования административного судопроизводства наделили национальные административные суды таким правовым статусом, который позволяет им наиболее эффективно осуществлять активную роль суда как субъекта административного судопроизводства. И, конечно же, их законодательство об административной юстиции позволяет осуществлять качественный контроль за органами исполнительной власти и оказывать позитивное влияние как на отдельных французских и немецких граждан, так и на общество в целом.
Нами поддерживается позиция Главы представительства Германского общества по международному сотрудничеству ^К) в странах Центральной Азии Йорга Пуделька, по сделанным 27 мая 2018 года замечаниям к проекту АППК, а именно по участию прокурора, как противоречащей принципам независимости суда, разделения властей и сущности административного процесса. К примеру, в Германии прокуратура не имеет никакого отношения ни к административным процедурам, ни к административному процессу. Такой же позиции придерживаются в Грузии и в странах Прибалтики.
В Казахстане административная юстиция ещё находится в процессе своего развития, поэтому необходимо учитывать действующее законодательство Республики Казахстан. Так, в статье 83 Конституции Республики Казахстан закреплены важнейшие положения, определяющие статус органов прокуратуры. Прокуратура Республики Казахстан составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному Прокурору Республики. Прокуратура осуществляет свои полномочия независимо от других государственных органов, должностных лиц и подотчетна лишь Президенту Республики.
В соответствии со статьей 1 Закона Республики Казахстан «О прокуратуре» от 30 июня 2017 г. №81-У1 прокуратура от имени государства осуществляет в установленных законом пределах и формах высший надзор за соблюдением законности на территории Республики Казахстан, представляет интересы государства в суде и от имени государства осуществляет уголовное преследование18.
В проекте АППК РК определен правовой статус прокурора в административном судо-
производстве. Во-первых, он обозначен, как отдельный участник процесса; во-вторых, предусмотрены случаи обязательного участия прокурора в рассмотрении дел; в-третьих, установлены права и обязанности прокурора; в-четвертых, закреплены формы участия прокурора в административном производстве (подача иска, участие в рассмотрении дела; участие в процессе для вынесения заключения).
10 сентября текущего года в Казахстане по данному вопросу в ходе презентации проекта АППК в Мажилисе Парламента высказывались различные мнения ученых и практиков и достигнуто понимание об установлении временного переходного периода участия прокурора в административном процессе и в последующем его участие будет сокращаться. Полагаем, что проведённое на основе изучения зарубежного опыта исследование окажет положительное влияние на совершенствование казахстанского проекта АППК РК, и после его принятия наши граждане будут ещё больше защищены от противоправных действий (бездействия) должностных лиц административных органов, тем самым кодекс выступит основным инструментом реализации основополагающих конституционных норм о приоритетности человека, его жизни, прав и свобод, а также равенстве всех перед законом и судом.
На основании вышеизложенного, предлагается вступление прокурора в административный процесс для дачи заключения по делу оставить на усмотрение суда с учётом активной роли суда, предусмотренной частью первой статьи 15 АППК РК
Наряду с этим, в соответствии с частью второй статьи 15 проекта АППК РК, суд, осуществляя руководство судебным процессом, не ограничивается объяснениями, заявлениями, ходатайствами участников административного процесса, представленными сторонами доводами и доказательствами, на основании материалов, имеющихся в административном деле, исследует все фактические обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора.
Кроме того, согласно части третьей этой же статьи 15 проекта АППК РК, суд по собственной инициативе или по мотивированному ходатайству участников административного процесса собирает дополнительные сведения и доказательства для полного и объективного исследования фактических обстоятельств административного дела.
17Die Verwaltungsgerichtsbarkeit/Bundesverwaltungsgericht//<http://www.bverwg.de/bundesverwaltungsgericht/ rechtsprechung/verwaltungsgerichtsbarkeit.php>.
18 Закон Республики Казахстан от 30 июня 2017 года № 81-VI «О прокуратуре» //Ведомости Парламента РК. - 2017. - № 13. - С.46.
Так, данная позиция обосновывается нами тем, что в практической деятельности в соответствии с подпунктом 4) пункта 1 статьи 44 Закона Республики Казахстан «О прокуратуре» от 30 июня 2017 года № 81-У1, прокурор в соответствии со своей компетенцией привлекает в порядке, предусмотренном законом специалистов для дачи заключений.
В этой связи предлагается, часть вторую статьи 30 изложить в следующей редакции: «2. Прокурор вступает в процесс для дачи заключения по делу в случаях, предусмотренных законодательством Республики Казахстан в целях осуществления своих полномочий, когда необходимость его участия признана судом.
Указанные полномочия прокурора обеспечиваются путем своевременного извещения судом обо всех назначенных к рассмотрению делах путем размещения соответствующей информации на интернет-ресурсе суда.
Неявка прокурора, извещенного о времени и месте рассмотрения административного дела, не является препятствием к судебному разбирательству по административному делу».
Таким образом, учитывая, что прокурор не является специалистом, обладающим широкими познаниями, в том числе по вопросам, вытекающим из налоговых, таможенных, бюджетных отношений, отношений в области охраны, восстановления и сохранения окружающей среды, использования и воспроизводства природных ресурсов при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с использованием природных ресурсов и воздействием на окружающую среду и т.д., позиция прокурора в любом случае в рамках предоставленных ему полномочий будет основываться на заключениях специалистов, обладающих специальными познаниями из соответствующей сферы знаний.
ЛИТЕРАТУРА
1. Подробнее о системе судов общей юрисдикции Франции см.: Соловьёв А.А. Особенности правового статуса судей Французской Республики: Монография / Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА); Арбитражный суд Московской области. - М., 2015; Соловьёв А.А. Правовой статус отдельных органов судебной власти Французской Республики, обладающих особой компетенцией //Власть. - 2014. - № 1. - С. 109-112; Соловьёв А.А. Современная система судов общей юрисдикции Франции и её особенности // Юрист вуза. - 2014.
- № 1. - с. 47-58.
2. Маклаков В.В. Административная юстиция во Франции // Правовые исследования во Франции: Сб. науч. тр. / РАН. ИНИОН. Центр социальных науч. - информ. исслед. отд. правоведения; под общ.ред. В.В. Маклакова. -М., 2007. - с. 21-121.
3. Бонналь Н. Административные и финансовые суды // Судебная система и судебные учреждения / Под ред. П. Трюша / Посольство Франции в России. - М.: Гнозис/Логос, 2003. - с. 57-61.
4. Судебные системы европейских стран. Справочник / Перевод с франц. Д.И. Васильева и с англ. О.Ю. Кобякова. -М.: Международные отношения, 2002. - 279 с. <http://library.nulau.edu.ua/ P0LN_TEXT/UP/Sudeb_sistem_2002.pdf>.
5. Сажина В.В. Историко-теоретические аспекты административной юстиции - основной формы юрисдикционного контроля за деятельностью публичной администрации // <http://www. pac.by/dfiles/001344_485962_sazhina3.pdf>. - С. 735-747
6. Караманукян Д.Т. Особенности развития административной юстиции Соединенных Штатов Америки //Вестник Челябинского государственного университета. - 2012. - № 1 (255). - Право. - Вып. 31. - С. 51. <http://www.lib.csu.ru/vch/255/010.pdf> с. 51-53.
7. Соловьёв А.А., Опалев Р.О. Административная юстиция в зарубежных государствах: особенности функционирования отдельных институтов административного судопроизводства: монография / Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА). -М, 2017. - 262 с.
8. Тукиев А.С. Об административной юстиции в Республике Казахстан // Ежегодник публичного права 2014: «Административное право: сравнительно-правовые подходы» - М.: Инфотропик Медиа, 2014. С. 306.
9. LeithoffR. Introduction to thePublicAdministrativeJurisdictionin Germany//HrvatskaJavnaUprava.
- 2006. - God. 6. - Br. 3. - P. 23-33.
10. СинявскаяМ.С. Административная юстиция в Германии: особенности административного судопроизводства // Российский судья. - 2013. - № 1. с. 33-35.
REFERENCES
1. Podrobnee o sisteme sudov obshchejyurisdikciiFrancii sm.: Solov'yovA.A. Osobennosti pravovogo statusa sudej Francuzskoj Respubliki: Monografiya /Moskovskij gosudarstvennyj yuridicheskij universitet imeni O.E. Kutafina (MGYUA); Arbitrazhnyj sud Moskovskoj oblasti. - M., 2015; Solov'yov A.A. Pravovoj status otdel'nyh organov sudebnoj vlasti Francuzskoj Respubliki, obladayushchih osoboj kompetenciej // Vlast'. - 2014. - № 1. - S. 109-112; Solov'yov A.A. Sovremennaya sistema sudov obshchej yurisdikcii Francii i ee osobennosti // YUrist vuza. - 2014. - № 1. - s. 47-58.
2. Maklakov V.V. Administrativnaya yusticiya vo Francii // Pravovye issledovaniya vo Francii: Sb. nauch. tr. / RAN. INION. Centr social'nyh nauch. - inform. issled. otd. pravovedeniya; pod obshch.red. V.V. Maklakova. - M., 2007. - s. 21-121.
3. Bonnal'N. Administrativnye i finansovye sudy // Sudebnaya sistema i sudebnye uchrezhdeniya /Pod red. P. Tryusha /Posol'stvo Francii v Rossii. - M.: Gnozis/Logos, 2003. - s. 57-61.
4. Sudebnye sistemy evropejskih stran. Spravochnik / Perevod s franc. D.I. Vasil'eva i s angl. O.YU. Kobyakova. -M.: Mezhdunarodnye otnosheniya, 2002. -279s. <http://library.nulau.edu.ua/POLN_TEXT/ UP/Sudeb_sistem_2002.pdf>.
5. Sazhina V.V. Istoriko-teoreticheskie aspekty administrativnoj yusticii - osnovnoj formy yurisdikcionnogo kontrolya za deyatel'nost'yu publichnoj administracii // <http://www.pac.by/ dfiles/001344_485962_sazhina3.pdf>. - S. 735-747
6. Karamanukyan D.T. Osobennosti razvitiya administrativnoj yusticii Soedinennyh SHtatov Ameriki // Vestnik CHelyabinskogo gosudarstvennogo universiteta. - 2012. - № 1 (255). - Pravo. - Vyp. 31. - S. 51. <http://www.lib.csu.ru/vch/255/010.pdf> s. 51-53.
7. Solov'yov A.A., Opalev R.O. Administrativnaya yusticiya v zarubezhnyh gosudarstvah: osobennosti funkcionirovaniya otdel'nyh institutov administrativnogo sudoproizvodstva: monografiya / Moskovskij gosudarstvennyj yuridicheskij universitet imeni O.E. Kutafina (MGYUA). - M., 2017. - 262 s.
8. Tukiev A.S. On Administrative Justice in the Republic of Kazakhstan//Yearbook of Public Law 2014: Administrative Law: Comparative-Legal Approaches - M.: Infotropic Media, 2014. Page 306.
9. LeithoffR. Introduction to thePublicAdministrativeJurisdiction in Germany//HrvatskaJavnaUprava. - 2006. - God. 6. - Br. 3. - P. 23-33.
10. Sinyavskaya M.S. Administrativnaya yusticiya v Germanii: osobennosti administrativnogo sudoproizvodstva //Rossijskij sud'ya. - 2013. - № 1. s. 33-35.
УДК 347.9
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУДОВ И СУДЕБНОЙ СИСТЕМЫ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
Конусова Венера Тулеутаевна
Заместитель директора Института законодательства и правовой информации Республики Казахстан, к.ю.н., г. Нур-Султан, Республика Казахстан; e-mail: [email protected]
Каниева Карлыгаш Казиевна
Научный сотрудник отдела гражданского, гражданско-процессуального законодательства и исполнительного производства
Института законодательства и правовой информации Республики Казахстан, магистр юридических наук, г. Нур-Султан, Республика Казахстан; e-mail: [email protected]
Ключевые слова: суды, судебная система, совершенствование системы отбора судей, судейская ошибка, квалификационные требования, повышение ответственности, ученые -юристы, Высший судебный совет, Председатель Верховного Суда, независимость судей, объективность, прозрачность.
Аннотация. В настоящей статье рассматриваются вопросы совершенствования зако-
