CC BY
73REFERENCES
1. Thomas Gilovich, Dale Griffin and Daniel Kahneman (eds), '.Heuristics and Biases: The Psychology of Intuitive Judgment' (2002) Cambridge University Press.
2. Jonathan St BTEvans, '.How Many Dual-Process Theories Do We Need? One, Two, or Many?' in Jonathan Evans and Keith Frankish (eds), 'In two minds: Dual processes and beyond' (2009) Oxford University Press.
3. Vitalius Tumonis, Mykolas Savelskis and Inga Zalyte, 'Judicial Decision-Making From An Empirical Perspective' (2013) 6 Baltic Journal of Law & Politics n/a.
4. Keith E Stanovich, 'Distinguishing the Reflective, Algorithmic, and Autonomous Minds: Is It Time for a Tri-Process Theory?' in Jonathan Evans and Keith Frankish (eds), 'In two minds: Dual processes and beyond' (2009) Oxford University Press.
5. Maggie E Toplak, Richard F West and Keith E Stanovich, 'The Cognitive Reflection Test as a Predictor of Performance on Heuristics-and-Biases Tasks' (2011) 39 Memory & Cognition p.1277.
6. Yulia Sergei Nadya Tataina Koublitskaia, 'The Relationship between Legal and Extra-Legal Factors: How Judges Come to Make Their Decisions in Domestic Violence Cases' (2012) University of New Orleans.
7. Justin D Levinson and Robert J Smith (eds), 'Implicit Racial Bias Across the Law' (2012) Cambridge University Press.
8. B Keith Payne, 'Prejudice and Perception: The Role of Automatic and Controlled Processes in Misperceiving a Weapon.' (2001) 81 Journal of Personality and Social Psychology 181.
9. Pat K Chew and Robert E Kelley, 'Myth of the Color-Blind Judge: An Empirical Analysis of Racial Harassment Cases' (2008) 86 Washington University Law Review 1117.
10. Emma Cunliffe, 'Judging, Fast and Slow: Using Decision-Making Theory to Explore Judicial Fact Determination' (2014) 18 The International Journal of Evidence & Proof 139.
УДК 342.4
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УСЛУГИ КАК ФОРМА РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФУНКЦИЙ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВ И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ ФИЗИЧЕСКИХ И ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ
Нургазинов Багдат Кабылкадырович
Руководитель отдела конституционного, административного законодательства и государственного управления Института законодательства и правовой информации Республики Казахстан, кандидат юридических наук, г. Нур-Султан, Республика Казахстан; e-mail: nurgazinov@list.ru
Жанузакова Лейла Тельмановна
Главный научный сотрудник отдела конституционного, административного законодательства и государственного управления Института законодательства и правовой информации Республики Казахстан, профессор Университета «ТУРАН», д.ю.н. профессор e-mail: zhanleila@mail.ru
Караев Алипаша Агаханович
Главный научный сотрудник отдела конституционного, административного законодательства и государственного управления Института законодательства и правовой информации Республики Казахстан, к.ю.н., профессор ВШП «Адилет» Каспийского университета. e-mail: ali_agahan@mail.ru
Ключевые слова: Государственное управление, государственная услуга, публичная услуга, административная реформа, функции государственного управления.
Аннотация. Статья посвящена вопросам совершенствования предоставления государственных услуг как важнейшей функции в сфере государственного управления и условия повышения её эффективности.
Реформирование системы, принципов и методов государственного управления по мнению авторов является важнейшей задачей государства, которая направлена на реализацию кон-
ституционных прав и свобод граждан в самых различных сферах общественных отношений.
Качественное и своевременное оказание государственных услуг свидетельствует об эффективности системы государственного управления, либо отражает правовые и организационные недоработки в этой сфере.
В статье рассмотрены понятие «государственная услуга», её соотношение с понятием «публичная услуга», исследованы мнения различных учёных по данному вопросу и проанализировано законодательство Республики Казахстан в данной сфере. Кроме того, исследованы и некоторые другие вопросы, касающиеся оказания государственных услуг, выявлены их основные правовые характеристики. Специальное внимание уделено соотношению государственных услуг и государственных функций.
Авторы статьи опираются на соответствующее постановление Конституционного Совета Республики Казахстан 2008 года, посвященного этой проблеме. Подчеркивается необходимость совершенствования форм предоставления государственных услуг, особенно в электронной форме, посредством WEB-портала «электронного правительства», а также в мобильной форме, расширению их перечня, улучшению работы государственных органов по качественному и своевременному оказанию государственных услуг.
На основе проведённого анализа и рассмотрения зарубежного опыта авторами сформулированы предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства. В частности, авторами предлагается законодательное разграничение понятий «государственная услуга» и «публичная услуга», изменение названия Закона Республики Казахстан «О государственных услугах» на Закон Республики Казахстан «О публичных услугах», повышение культуры и коммуникативных качеств сотрудников ГК «Правительство для граждан» и другие вопросы.
МЕМЛЕКЕТТ1К КЭРСЕТ1ЛЕТШ КЫЗМЕТТЕР ЖЕКЕ ЖЭНЕ ЗАНДЫ Т¥ЛГАЛАРДЬЩ ЦУЦЬЩТАРЫ МЕН ЗАНДЫ МYДДЕЛЕРIН ЦАМТАМАСЫЗ ЕТУ МЕМЛЕКЕТТ1К ФУНКЦИЯЛАРЫН 1СКЕ АСЫРУ НЫСАНЫ РЕТ1НДЕ
Багдат Кабылкадыр^лы Н^ргазинов
Казацстан Республикасы Зацнама жэне цщыцтыц ацпарат институтыныц конституциялъщ, эк1мш1л1к зацнама жэне мемлекеттж басцару белмшц басшысы, зац гылымдарыныц кандидаты, Казацстан Республикасы, Нур-Султан ц. e-mail: nurgazinov@list.ru
Лейла Тельманкызы Жан^закова
Казацстан Республикасы Зацнама жэне цуцыцтыц ацпарат институты, конституциялыц, экмшШк зацнама жэне мемлекеттж басцару бeлiмiнiц бас гылыми цызметкерi, «Туран» университетшц цуцыц ГЗИ профессоры, зац гылымдарыныц докторы, профессор, Казацстан Республикасы, Алматы ц. e-mail: zhanleila@mail.ru
Элипаша Агахан^лы Караев
Казацстан Республикасы Зацнама жэне цуцыцтыц ацпарат институты, конституциялыц, эктшшк зацнама жэне мемлекеттж басцару бeлiмiнiц бас гылыми цызметкерi, зац гылымдарыныц кандидаты, Казацстан Республикасы, Алматы ц. e-mail: ali_agahan@mail.ru
TyüIu свздер: Мемлекеттж басцару, мемлекеттж керсетшетт цызмет, жария керсетшетт цызмет, этмшшк реформа, мемлекеттж басцару функциялары.
Аннотация. Мацала мемлекеттж басцару саласындагы жэне оныц тимдшгт арттыру шарттарындагы мацызды функция реттде мемлекеттж цызмет кeрсетудi усынуды жетш-дiру мэселелерiне арналган.
Авторлардыц птртше, мемлекеттж басцару жуйест, цагидаттары мен эд1стер1н ре-формалау цогамдыц цатынастардыц эртYрлi салаларында азаматтардыц конституциялыц цуцыцтары мен бостандыцтарын ¡ске асыруга багытталган мемлекеттщ мацызды мiндетi болып табылады.
Мемлекеттж цызмет кeрсетудi сапалы жэне уацтылы керсету мемлекеттж басцару ЖYйесiнiц тимдшгт куэландырады не осы саладагы цуцыцтыц жэне уйымдастырушылыц кемшiлiктердi керсетедг.
Мацалада «мемлекеттж керсетшетт цызмет» угымы, оныц «жария керсетшетт цызмет» угымымен арацатынасы царастырылган, осы мэселе бойынша эртYрлi галымдардыц
птрлер1 зерттелген жэне осы саладагы К^азацстан Республикасыныц зацнамасы талданган. Будан басца, мемлекеттж цызметтер кврсетуге цатысты кейбгр басца да мэселелер зерт-телдг, олардыц неггзгг цуцыцтыц сипаттамалары аныцталды. Мемлекеттж кврсеттетт цызметтер мен мемлекеттж функциялардыц арацатынасына ерекше назар аударылды.
Мацала авторлары осы мэселеге арналган Цазацстан Республикасы Конституциялыц Кецесшц 2008 жылзы тшстг цаулысына CYйенедi. Мемлекеттж кврсеттетт цызметтердг усыну нысандарын, эЫресе «электрондыц Yкiметтiц» WEB-порталы арцылы электрондыц нысанда, сондай-ац утцыр нысанда жеттдгру, олардыц т1збес1н кецейту, мемлекеттж ор-гандардыц мемлекеттж цызметтердг сапалы жэне уацтылы кврсету жвшндегг жумысын жацсарту цажеттт атап кврсеттедг.
Шетелдж тэжгрибеш талдау жэне царау неггзтде авторлар зацнаманы жеттдгру бой-ынша усыныстар мен усынымдар жасады. Атап айтцанда, авторлар «мемлекеттж кврсеттетт цызмет» жэне «жария кврсеттетт цызмет» угымдарыныц аражшн зацнама-лыц ажыратуды, «Мемлекеттж кврсеттетт цызметтер туралы» Цазацстан Республикасы Зацыныц атауын «Жария кврсеттетт цызметтер туралы» Цазацстан Республикасыныц Зацына взгертудг, «Азаматтарга арналган Yкiмет» МК цызметкерлершц мэдениетг мен коммуникативтж цасиеттерт арттыруды жэне басца да мэселелерд\ усынады.
PUBLIC SERVICES AS A FORM OF IMPLEMENTATION OF STATE FUNCTIONS, ENSURING THE RIGHTS AND LEGITIMATE INTERESTS OF INDIVIDUALS AND LEGAL ENTITIES
Nurgazinov Bagdad Кabylkadyrovich
Head of the Department of constitutional, administrative legislation and public administration of the Institute of legislation and legal information of the Republic of Kazakhstan, candidate of law, Republic of Kazakhstan, Nur-Sultan, e-mail: nurgazinov@list.ru
Zhanuzakova Leila Telmanovna
Chief researcher of the Department of constitutional, administrative legislation and public administration of the Institute legislation and legal information of the Republic of Kazakhstan, Deputy Director of the research Institute of law of the University «Turan», doctor of law, professor Republic of Kazakhstan, Almaty; e-mail: zhanleila@mail.ru
Karaev Alipasha Agakhanovkh
Chief researcher of the Department of constitutional, administrative legislation and public administration of the Institute of legislation and legal information of the Republic of Kazakhstan, candidate of law, Republic of Kazakhstan, Almaty, e-mail: ali_agahan@mail.ru
Keywords: Public administration, public service, public service, administrative reform, public administration functions.
Abstract. The article is devoted to the issues of improving the provision ofpublic services as the most important function in the field of public administration and the conditions for increasing its efficiency.
Reforming the system, principles and methods of public administration, according to the authors, is the most important task of the state, which is aimed at realizing the constitutional rights and freedoms of citizens in various spheres ofpublic relations.
High-quality and timely provision of public services testifies to the effectiveness of the public administration system, or reflects legal and organizational shortcomings in this area.
The article discusses the concept of «public service», its relationship with the concept of «public service», studies the opinions of various scientists on this issue and analyzes the legislation of the Republic of Kazakhstan in this area. In addition, some other issues related to the provision ofpublic services have been investigated, and their main legal characteristics have been identified. Special attention is paid to the correlation between public services and public functions.
The authors of the article rely on the corresponding resolution of the Constitutional Council of the Republic of Kazakhstan in 2008, dedicated to this problem. The need to improve the forms of provision of public services, especially in electronic form, through the WEB-portal of «electronic government», as well as in a mobile form, to expand their list, to improve the work of state bodies on high-quality and timely provision of public services is emphasized.
Based on the analysis and consideration offoreign experience, the authors formulated proposals and recommendations for improving legislation. In particular, the authors propose a legislative distinction between the concepts of «public service» and «public service», change the name of the Law of the Republic of Kazakhstan «On public services» to the Law of the Republic of Kazakhstan «On public services», improve the culture and communication skills of employees of the State Corporation «Government for Citizens» and other questions.
В Послании Первого Президента Республики Казахстан - Елбасы народу Казахстана «Третья модернизация Казахстана: глобальная конкурентоспособность» особое внимание уделено вопросам дальнейшего развития электронной сферы оказания государственных услуг, направленных на их оптимизацию и исключение возможности для прямого контакта граждан с институтами, оказывающими государственные услуги [1].
Развитие современных информационных технологий в мире диктует необходимость дальнейшего совершенствования законодательства, направленного на повышение эффективности государственного управления и оказания государственных услуг населению.
Несмотря на наличие правовой основы и сложившуюся определённую практику в сфере оказания государственных услуг, данная функция в условиях новых цифровых реалий, по-прежнему, нуждается в совершенствовании.
В этой связи представляется актуальным исследование данной проблемы в контексте обеспечения наиболее полной реализации прав и свобод человека и гражданина в Республике Казахстан.
Статья подготовлена авторами на основе диалектического подхода к изучению общественных явлений с использованием общих и частных методов научного познания: анализа и синтеза, формальной логики, системного, сравнительно-правового, структурно-функционального и других. В процессе исследования изучены труды казахстанских и российских учёных по затрагиваемым вопросам, а также проанализировано законодательство Республики Казахстан.
Опыт развитых стран мира свидетельствует о том, что перевод в электронный формат всех видов услуг существенно снижает уровень коррупции.
Так, Г.В. Бестолкова полагает, что процессы дальнейшей реализации государственных функций, а также их автоматизация, стали предпосылками появления и развития электронных услуг в сфере государственного управления [2].
В этом отношении государственная услуга рассматривается не только как деятельность конкретных органов государства, направленная на реализацию государственных функций и обеспечения прав и свобод граждан, но и как инструмент снижения коррупции в стране.
По мнению А. Данилина законодательство данное понятие ввело сравнительно недавно, что в свою очередь обусловлено изменением характера государства, переориентацией его на решение социальных проблем общества и проведение административной реформы в сфере государственного управления. Само понятие «государственная услуга» стало предметом широкой дискуссии в юридической литературе также относительно недавно [3, с.24; 4, с.15; 5, с.16-17; 6, с.8,9; 7, с.6].
Анализ юридической литературы показал, что среди учёных сложилось два основных подхода к понятию государственных и публичных услуг. Так, Л.Т. Жанузакова отождествляет эти понятия, т.е. рассматривает государственные услуги как широкую категорию, как «деятельность, осуществляемую различными субъектами (государственными органами, государственными организациями, частными юридическими лицами, гражданами)». Тогда как Т.С. Сафарова, И.У. Аубакиро-ва исходят из разграничения данных понятий. Государственные услуги они связывают только с «деятельностью государственных органов, а публичные услуги оказываются разными субъектами в интересах всего общества» [4, с.18-19].
С.И. Неделько, И.А. Мурзина, С.Н. Егоров утверждают, что в литературе данная проблема изучаются не только в разрезе юридических, но и экономических и социологических аспектов. Так, с точки зрения социологов, «государственная услуга представляет собой способ удовлетворения потребностей граждан и юридических лиц» [5].
По мнению Л.К. Терещенко, «во многих зарубежных странах государственные услуги являются одной из основных форм взаимоотношений гражданина, юридического лица и публичных органов власти, где государство рассматривается как основной «поставщик услуг», либо безвозмездно, либо по установленным ценам услуг гражданам и организациям в области здравоохранения, образования, социальной защиты населения и в других областях» [6].
В экономической литературе, отмечают Л.И. Савинов, Е.Н. Рябова «можно найти различные трактовки понятия «услуга», но единого общепринятого определения не сложилось. Большинство учёных определяет услугу как «любую деятельность, которую одна сторона может предложить другой; неосязаемое дей-
ствие, неприводящееквладениючем-либо» [9].
С юридической точки зрения, данное понятие, прежде всего, относится к виду гражданских прав и определяется как вид материальной деятельности, содержанием которых является наличие взаимных прав и обязанностей [5].
При рассмотрении определения государственная услуга рекомендуется рассмотреть, кто является услугодателем. По мнению Т.Я. Хабриевой, А.Ф. Ноздрачева и Ю.А. Тихомирова оказание услуги может осуществляться как органами государственного управления, так и уполномоченными государством организациями [10].
К примеру, в Великобритании законодательство о государственных услугах» социальным предприятиям предоставляет более широкие возможности в сфере их оказания и требует от уполномоченных организаций рассматривать услуги в качестве одного из ключевых критериев определения их эффективности их деятельности. Отмечается, что «это, прежде всего, связано с миссией данных организаций, ориентирующихся, прежде всего не на прибыль, а на улучшение качества жизни своих клиентов». Инициированные административные реформы, внедряющие госу-дарственно-менеджеристский подход к государственному управлению, взаимодействию государства с гражданами и бизнесом и оказанию всего спектра публичных услуг, стали определяющими факторами повышения эффективности государственного управления и решения более сложных управленческих задач» [11].
По мнению Н.А. Восколович, Т.Ю. Ва-силькевич современные цифровые технологии и инновации активно проникают и в сферу государственного управления, оказывая воздействие на формы и методы предоставления государственных услуг, расширяя его перечень и виды [12].
В Казахстане правовой основой оказания государственных услуг является Закон «О государственных услугах» от 15 апреля 2013 года № 88-V, в котором детально регламентированы основные стандарты и перечень требований к оказанию государственной услуги, включающий характеристики самого процесса, его форму, содержание и результат оказания, а также иные сведения с учётом особенностей предоставления государственной услуги.
Согласно Закону «государственная услуга - это одна из форм реализации отдельных государственных функций, осуществляемых в индивидуальном порядке по обращению услугополучателей и направленных на реализацию их прав, свобод и законных интересов, предоставление им соответствующих материальных или нематериальных благ»1.
В данном определении государственная услуга и государственная функция рассматриваются как самостоятельные, но взаимосвязанные элементы единого целого, отражающие содержание социальной политики государства на данном этапе развития. Являясь важнейшим элементом системы государственного управления и взаимодействия государственных органов с физическими и юридическими лицами, государственные услуги, прежде всего, направлены на своевременное и эффективное решение управленческих задач, повышению качества их предоставления, улучшению профессиональных и иных коммуникативных функций сотрудников.
Следует отметить, что проблема соотношения государственных услуг и государственных функций также определила разные точки зрения по этому вопросу. Е.В. Морозов отождествляет эти понятия [13, с.10], Н.В. Путило не ставит между ними знака равенства, хотя признают их взаимосвязь [14, с.57; 5, с.17; 14, с.6; 15, с.110-111].
Так, в Законе Республики Казахстан «Об административных процедурах» от 27 ноября 2000 года № 107, под государственной функцией понимается «осуществление государственным органом деятельности в пределах своей компетенции». В статье 9-2 Закона закреплен перечень функций государственных органов: стратегические, регулятивные, реализационные и контрольные. Оказание государственных услуг относится к реализационным функциям2. Аналогичный подход содержится и в Административном процедурно-процессуальном кодексе Республики Казахстан от 29 июня 2020 года, который вступает в силу с 1 июля 2021 года3.
В этом отношении понятие государственной услуги, данное в Законе Республики Казахстан «О государственных услугах» от 15 апреля 2013 года № 88-У, не совпадает с понятием государственной функции. И главным различием является субъект их осуществления. Если государственные услуги (в широком смысле, тождественном понятию «публичные
1 Закон Республики Казахстан от 15 апреля 2013 года № 88-у. «О государственных услугах» (с изменениями и дополнениями) //Ведомости Парламента РК. - 2013. - № 5-6. - Ст. 29.
2 Закон Республики Казахстан от 27 ноября 2000 года «Об административных процедурах» №107//Ведомо-сти Парламента РК. - 2000. - № 20. - Ст.379.
3 См.: Административный процедурно-процессуальный кодекс Республики Казахстан от 29 июня 2020 года № 350^1 //http://adilet.zan.kz/rus/docs/K2000000350.
услуги») могут предоставляться, как государственными органами, так и государственными учреждениями и организациями, физическим и юридическими лицами (в том числе частными), то носителем государственных функций является только и исключительно государственный орган, наделённый соответствующими властными полномочиями.
Исчерпывающий ответ на данный вопрос дан в нормативном постановлении Конституционного Совета Республики Казахстан от
15 октября 2008 года № 8 «Об официальном толковании статьи 54, подпунктов 1) и 3) пункта 3 статьи 61, а также ряда других норм Конституции Республики Казахстан по вопросам организации государственного управления» Дополнительное постановление Конституционного совета Республики Казахстан от
16 мая 2013 года № 2»4.
Данное нормативное постановление Конституционного Совета Республики Казахстан принято по обращению Премьер-Министра Республики Казахстан «О толковании ряда норм Конституции Республики Казахстан» с постановкой, в том числе, вопроса о том, противоречит ли нормам Конституции Республики Казахстан (пункт 3 статьи 3, пункт 2 статьи 45, пункт 1 статьи 49, подпункт 5) статьи 55, подпункт 10) статьи 66, подпункт 5) статьи 67) рассмотрение государственных функций в качестве государственных услуг. В дополнительном обращении Глава правительства просил ответить на вопрос: совпадают ли по конституционно-правовому содержанию понятия «государственные функции» и «государственные услуги».
Проанализировав нормы Конституции Республики Казахстан, Конституционный Совет в своём постановлении отметил, что «в отличие от используемого в ряде её статей применительно к государственным органам термина «функция» Основной Закон не содержит дефиниции «государственная услуга». Обратившись к указанным понятиям, сформулированным в Законе Республики Казахстан от 27 ноября 2000 года № 107 «Об административных процедурах», Конституционный Совет отметил их неравнозначность и разноплановость.
«Понятие «услуга» в теории права является, главным образом, гражданско-правовым институтом, то есть носящим преимущественно имущественный характер, подчеркнуто Конституционным Советом Республики Казахстан. Государственная услуга представля-
ет собой одну из форм управленческой деятельности, которая может оказываться, в том числе за счет бюджетного финансирования в связи с осуществлением государственным органом государственных функций по обеспечению прав, свобод и защиты законных интересов физических и юридических лиц. При этом нельзя приравнивать функцию государственного органа, вытекающую из государственного устройства и формы правления, системы государственных органов и их компетенции, к собственно государственной услуге, оказываемой в рамках бюджетных программ государственным органом, подведомственными ему организациями или иными субъектами, определяемыми в качестве услугодателей».
Согласно позиции Конституционного Совета Республики Казахстан, принципиальное разграничение рассматриваемых понятий «можно провести, главным образом, по их объёму, направленности и интересам (индивидуальной либо публичной направленности, преобладанию частных или публично-правовых интересов); по добровольности или обязательности деятельности (деятельности по просьбе индивида или включающейся в отношении всех автоматически в силу государственной обязанности, обеспеченной государственным принуждением)». В этом плане отождествление данных категорий «может привести к смешению гражданско-правовых (частноправовых) институтов с публично-правовыми институтами, размыванию публично-властной характеристики государства, что в конечном итоге войдет в противоречие с конституционными основами предназначения и организации государственной власти, государства и его органов».
В этой связи в резолютивной части своего решения Конституционный Совет Республики Казахстан, указал на нетождественность понятий «государственная функция» и «государственная услуга», установил, что государственная функция осуществляется государственным органом в соответствии со своей компетенцией, имеет публично-правовой характер, распространяется на неограниченное число субъектов, может быть основана на государственном принуждении. При определении содержания понятия «государственная услуга», которое на тот момент отсутствовало в законодательстве, Конституционный Совет предложил исходить из того, что государственная услуга - одна из форм реализации отдельных функций государственных органов,
4 Об истолковании Нормативного постановления Конституционного совета Республики Казахстан от 15 октября 2008 года № 8 «Об официальном толковании статьи 54, подпунктов 1) и 3) пункта 3 статьи 61, а также ряда других норм Конституции Республики Казахстан по вопросам организации государственного управления. Дополнительное постановление Конституционного совета Республики Казахстан от 16 мая 2013 года №2. //http://adilet.zan.kz/rus/docs/S1300000002
носит преимущественно гражданско-правовой характер, оказывается, как правило, индивидуально, без применения государственного принуждения5.
Казахстанская трактовка понятия «государственная услуга», как уже было сказано выше, отождествляется с понятием публичной услуги, что, наверное, не совсем правильно, поскольку далеко не все, а лишь отдельные государственные функции могут передаваться в конкурентную среду и, соответственно, осуществляться не только государственными органами и подведомственными им государственными организациями, но и иными субъектами.
Поэтому в Законе Республики Казахстан «О государственных услугах» от 15 апреля 2013 года № 88-У, используется термин «ус-лугодатель», в качестве которого могут выступать центральные государственные органы, загранучреждения Республики Казахстан, местные исполнительные органы областей, городов республиканского значения, столицы, районов, городов областного значения, акимы районов в городе, городов районного значения, поселков, сел, сельских округов, а также физические и юридические лица.
По мнению Н.В. Путило, спорно «считать государственной услугой отношения между гражданином и органом, в которые гражданин вступает не по собственной инициативе и в которых реализуется не личный интерес, а общественный (получение документов, лицензирование). Наличие публичного интереса - это признак государственной функции. Государственные услуги - это сфера реализации частного интереса в публично-правовых отношениях» [13, с.6]. В связи с этим к «отношениям в сфере оказания государственных услуг не могут быть применены (или применение будет весьма ограниченным) приемы и способы, принципы, составляющие метод регулирования частного права, включая договорной способ регулирования отношений» [15].
В юридической литературе при анализе соотношения данных понятий обращается внимание «на их разницу, которое позволяет избежать возникновения правовых коллизий и дает возможность совершенствования административных процедур в сфере взаимодействия гражданина и государства».
Так, по мнению М.О. Головащенко, если «функция» имеет общий характер, то буквально «услуга» носит конкретный и адресный характер и для ее оказания необходимо
формирование определенных условий для её выполнения [16].
По мнению В.А. Шестакова, «проблема разграничения функций государственной власти и оказания государственных услуг включает в себя три аспекта: во-первых - разграничение хозяйственных и властных функций, во-вторых - разграничение властных и информационных услуг, в-третьих - разграничение информационных и иных деловых услуг» [17].
Практика показывает, что объём и характер оказания государственных услуг раскрывает социальную направленность государства, отражает экономическое благополучие страны, его функциональные характеристики, а также отношение государства к личности. Вместе с тем, социальное назначение государства является определяющим при реализации управленческих функций, и вытекающих из задач потребностей и запросов.
Необходимо отметить, что Институтом законодательства Республики Казахстан в 2012-2013 годах проводилось научное исследование по данной проблеме. В опубликованной монографии отмечалась: «необходимость отхода от широкого понимания государственных услуг, связывая их оказание только с государственными органами и организациями, разграничения их с публичными услугами, которые могут оказываться и другими субъектами. Кроме того, предлагалось разработать критерии передачи государственных (публичных) услуг в конкурентную среду» [4, с.29-30, 43-44].
На наш взгляд, целесообразно было бы отказаться от термина «государственная услуга» применительно к негосударственным организациям, заменив его понятием «публичная услуга». Тогда бы не возникало спорных моментов, связанных с оказанием подобных услуг в конкурентном секторе.
В Административном процедурно-процессуальном кодексе Республики Казахстан от 29 июня 2020 года № 350-У1 (далее -АППК РК), в соответствии с частью первой статьи 175 вводится в действие с 1 июля 2021 года, в котором предусмотрена отдельная глава 8 «Передача функций центральных и (или) местных исполнительных органов в конкурентную среду», посвящённая передаче функций центральных и (или) местных исполнительных органов в конкурентную среду.
В соответствии с подпунктами 1), 2) и 3) пункта 13 статьи 47 АППК РК, в целях информирования пользователей и конкурентной
5 См. Об истолковании Нормативного постановления Конституционного совета Республики Казахстан от 15 октября 2008 года № 8 «Об официальном толковании статьи 54, подпунктов 1) и 3) пункта 3 статьи 61, а также ряда других норм Конституции Республики Казахстан по вопросам организации государственного управления. Дополнительное постановление Конституционного совета Республики Казахстан от 16 мая 2013 года №2. //http://adilet.zan.kz/rus/docs/S1300000002
среды на интернет-ресурсах уполномоченного органа в сфере развития системы государственного управления и Национальной палаты предпринимателей Республики Казахстан размещаются и в последующем актуализируются следующие сведения:
1) перечень функций центральных и (или) местных исполнительных органов, предлагаемых для передачи в конкурентную среду;
2) реестр функций центральных и (или) местных исполнительных органов, переданных в конкурентную среду, с указанием нормативного правового акта, которым они переданы;
3) решение Комиссии, результаты мониторинга и перечень функций центральных и (или) местных исполнительных органов, возвращенных в компетенцию центральных и (или) местных исполнительных органов по итогам мониторинга, с указанием нормативного правового акта, которым они возвращены6.
Определены цели, принципы, способы, порядок, критерии отбора такой передачи, компетенция государственных органов и Национальной палаты предпринимателей в этой сфере, права и обязанности исполнителей функций центральных и (или) местных исполнительных органов. В АППК РК предусмотрен мониторинг за осуществлением переданных функций, а также кодексе закреплена возможность по результатам мониторинга возврата функций центральных и (или) местных исполнительных органов, переданных в конкурентную среду7.
В соответствии со статьёй 4 Закона Республики Казахстан
«О государственных услугах» от 15 апреля 2013 года № 88-У, услугополучатель при получении государственной услуги должен получать полную и достоверную информацию о государственной услуге, согласно Стандарту государственной услуги; обжаловать решения, действия (бездействие) услугодателя по вопросам оказания государственных услуг; получать государственную услугу в бумажной и (или) электронной форме; обращаться в суд с иском о защите нарушенных прав, свобод и законных интересов в сфере оказания государственных услуг и др.
Закон также содержит обязанности для услугодателя:
- оказывать государственные услуги в соответствии с законодательством;
- создавать необходимые условия для лиц с ограниченными возможностями;
- предоставлять полную и достоверную информацию о порядке их оказания в доступной форме;
- информировать по запросу услугополу-чателей о стадии их исполнения;
- гарантировать охраняемую законом тайну, содержащихся в информационных системах и др8.
Оказание государственных услуг являются неотъемлемой функцией современного социально ориентированного государства, перечень которых постоянно увеличивается с ростом социальных запросов и новых вызовов.
Практика показывает, что большинство государственных услуг предоставляется в электронном формате, посредством веб-портала «электронное правительство», результатом оказания которой является выдача электронного документа.
В Казахстане, оказание государственных услуг возможно и в проактивном режиме, при котором «государство не ждёт запроса, а само предлагает государственные услуги. К примеру, при рождении ребенка, назначении социальных пособий, постановке на очередь в детский сад и т.п. Внедряется «композитный» подход при оказании государственных услуг, объединяющих взаимосвязанные запросы граждан в комплексе, который позволит оптимизировать 124 государственные услуги, сократить срок их оказания9.
Вместе с тем полагаем, что качество и эффективность действующей в стране системы оказания государственных услуг связаны:
- во-первых, с недостаточной и низкой активностью граждан, способных их получать в удобной и доступной электронной форме;
- во-вторых, с невысоким качеством оказания государственных услугу со стороны центральных и (или) местных исполнительных органов, в том числе государственных услуг переданных в конкурентную среду путём государственного социального заказа, осуществленных в соответствии с законодательством Республики Казахстан о государственном социальном заказе, грантах и премиях для неправительственных организаций в Республике Казахстан.
Во многом это обусловлено недостаточно чёткой организацией самих центральных и (или) местных исполнительных органов и
6 См.: Административный процедурно-процессуальный кодекс Республики Казахстан от 29 июня 2020 года № 350-У1 //http://adilet.zan.kz/rus/docs/K2000000350.
7 См. там же.
о
Ведомости Парламента РК. - 2013. - № 5-6. - Ст. 29
9 Госуслуги в Казахстане будут оказывать по-новому. https://www.inform.kz/ru/gosuslugi-v-kazahstane-budut-okazyvat-po-novomu a3600335.
неправительственных организаций, оказывающих государственные услуги и их ориентацию на потребности физических и юридических лиц.
Серьёзные системные проблемы выявлены и в условиях действия режима чрезвычайного положения, когда Государственная корпорация «Правительство для граждан» и её электронные сервисные ресурсы работали со сбоями, нарушались сроки оказания государственных услуг, отсутствовала обратная связь с физическими и юридическими лицами, имели место необоснованные отказы в получении государственных услуг, отсутствовала возможность участия граждан в оценке качества оказанных государственных услуг и т.д.
На основании вышеизложенного, авторами статьи выработаны следующие выводы и предложения:
1. Необходимо на законодательном уровне чётко разграничить понятия «государственная услуга» и «публичная услуга», соответственно, изменив название Закона от 15 апреля 2013 г. на Закон «О публичных услугах»
2. Следует улучшить прозрачность и качество предоставляемых услуг, повысить культуру и коммуникативные качества сотрудников Государственной корпорации «Правительство для граждан», выявить системные проблемы
в организации и деятельности центров обслуживания населения на местах, а также выработать меры, направленные на повышение контроля в сфере соблюдения стандартов оказания государственных услуг.
3. Требует совершенствования информационная обеспеченность населения в сфере оказания государственных услуг в электронной и мобильной форме и облегчение его доступа к соответствующим информационным сервисам.
В заключении авторы отмечают, что сфера оказания государственных услуг в условиях административной реформы нуждается в дальнейшем совершенствовании. Требуют уточнения как правовые основы их предоставления, так и практические аспекты, связанные с деятельностью Государственной корпорации «Правительство для граждан».
По мнению авторов предложенные по результатам рассмотренной научной статьи подходы к регулированию государственных услуг и их реализация в законодательном процессе позволят повысить их качество и улучшат взаимодействие между физическими и юридическими лицами с государственными органами, а также активизируют научные дискуссии в направлении поиска разумного баланса государственных и частных интересов.
ЛИТЕРАТУРА
1. Послание Первого Президента Республики Казахстан - Елбасы от 31 января 2017 года. Третья модернизация Казахстана: глобальная конкурентоспособность // http://adilet.zan.kz/rus/docs/ К1700002017 (Дата обращения 14.10. 2020).
2. Бестолкова Г.В. Государственные электронные услуги: виды и особенности //Государственное управление. - Электронный вестник. - 2017. - № 65. - С. 23-44 - https://cyberleninka.rU/article/n/ osobennosti-razvitiya-elektronnyh-uslug-v-tsifrovom-obschestve (Дата обращения 14.10. 2020).
3. Данилин А. Электронные государственные услуги и административные регламенты. - М: Инфра-М, 2004. - 334 с.
4. Жанузакова Л.Т., Сафарова Т.С., Аубакирова И.У. Мониторинг законодательства Республики Казахстан в сфере государственных и социальных услуг: проблемы теории и практики. Монография. - Алматы: ГУ «Институт законодательства Республики Казахстан», 2013. - 301 с.
5. Неделько С.И., Мурзина И.А., Егоров С.Н.. Понятие государственной услуги как категории государственного управления. https://cyberleninka.ru/article/n/ponyatie-gosudarstvennoy-uslugi-kak-kategorii-gosudarstvennogo-upravleniya. (Дата обращения 04.10.2020).
6. Терещенко Л.К.. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. - 2004. - № 1. - С.15-23.
7. Киселева Н.В.. Административно-правовое регулирование публичных услуг в сфере природопользования: Современное состояние и перспективы развития: Автореф. дисс...канд. юрид. наук. - Воронеж, 2008. - 24 с.
8. Ефимов А.А. Цифровая демократия в Великобритании: теория и практика государственного управления и предоставления государственных услуг населению // https://cyberleninka.ru/ article/n/tsifrovaya-demokratiya-v-velikobritanii-teoriya-i-praktika-gosudarstvennogo-upravleniya-i-predostavleniya-gosudarstvennyh-uslug (Дата обращения 14.10.2020).
9. Савинов Л.И., Рябова Е.Н. Теоретические подходы к содержанию понятия «услуга» //https:// cyberleninka.ru/article/n/teoreticheskie-podhody-k-soderzhaniyu-ponyatiya-usluga (Дата обращения 14.10.2020).
10. Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Ф. и Тихомиров Ю.А. Административная реформа: решения и проблемы // Вестник российского права №2 - 2006. С.11 // Режим доступа: https://cyberleninka.
ru/article/n/administrativnaya-reforma-resheniya-i-problemy (дата обращения 06.10.2020) - интернет-источники.
11. Терещенко Л.К.. Государственные и муниципальные услуги: проблемы правоприменения // https://cyberleninka.rU/article/n/gosudarstvennye-i-munitsipalnye-uslugi-problemy-pravoprimeneniya (Дата обращения 14.10.2020)
12. Восколович Н.А., Василькевич Т.Ю. Особенности развития электронных услуг в цифровом обществе // https://cyberleninka.ru/article/n/osobennosti-razvitiya-elektronnyh-uslug-v-tsifrovom-obschestve. (Дата обращения 13.10. 2020).
13. Морозова Е.В.. Публичные услуги: теоретико-правовой аспект: Автореф. дисс...канд. юрид. наук. - Мытищи, 2009. - 22 с.
14. Путило Н.В.. Публичные услуги: между доктринальным пониманием и практикой нормативного закрепления //Журнал российского права. - 2007. - № 6. - С.3-11.
15. Путило Н.В. Публичные услуги: между доктринальным пониманием и практикой нормативного закрепления (10 лет спустя.) // https://cyberleninka. ru/article/n/publichnye-uslugi-mezhdu-doktrinalnym-ponimaniem-i-praktikoy-normativnogo-zakrepleniya-10-let-spustya (Дата обращения 14.10.2020).
16. Головащенко М.О.. Государственные услуги и функция. В чем отличия. // https://cyberleninka. ru/article/n/gosudarstvennye-uslugi-i-funktsii-v-chem-otlichiya (Дата обращения 14.10.2020).
17. Шестаков В.А. Совершенствование организации предоставления государственных услуг: методические аспекты // https://www.dissercat.com/ content/sovershenstvovanie-organizatsii-predostavleniya-gosudarstvennykh-uslug (Дата обращения 05.10.2020).
REFERENCES
1. Poslaniye Pervogo Prezidenta Respubliki Kazakhstan - Yelbasy ot 31 yanvarya 2017 goda. Tret'ya modernizatsiya Kazakhstana: global'naya konkurentosposobnost'// http://adilet.zan.kz/rus/ docs/K1700002017 (Data obrashcheniya 14.10. 2020).
2. Bestolkova G.V.. Gosudarstvennyye elektronnyye uslugi: vidy i osoben-nosti//Gosudarstvennoye upravleniye. - Elektronnyy vestnik. - 2017. - № 65. - S. 23-44 - https://cyberleninka.ru/article/n/ osobennosti-razvitiya-elektronnyh-uslug-v-tsifrovom-obschestve (Data obrashcheniya 14.10. 2020).
3. Danilin A.. Elektronnyye gosudarstvennyye uslugi i administrativnyye reglamenty. - M: Infra-M, 2004. - 334 s.
4. Zhanuzakova L.T., Safarova T.S., Aubakirova I.U.. Monitoring zakonodatel'stva respubliki kazakhstan v sfere gosudarstvennykh i sotsial'nykh uslug: problemy teorii i praktiki. Monografiya. -Almaty: GU«Institut zakonodatel'stva Respubliki Kazakhstan», 2013. - 301 s.
5. Nedel'ko S.I., Murzina I.A., Yegorov S.N. Ponyatiye gosudarstvennoy uslugi kak kategorii gosudarstvennogo upravleniya. https://cyberleninka.ru/article/n/ponyatie-gosudarstvennoy-uslugi-kak-kategorii-gosudarstvennogo-upravleniya. (Data obrashcheniya 14.10.2020).
6. Tereshchenko L.K.. Uslugi: gosudarstvennyye, publichnyye, sotsial'nyye//Zhurnalrossiyskogo prava. - 2004. - № 1. - S.15-23.
7. Kiseleva N.V. Administrativno-pravovoye regulirovaniye publichnykh uslug v sfere prirodopol'zovaniya: Sovremennoye sostoyaniye iperspektivy razvitiya: Avtoref. diss...kand. yurid. nauk. - Voronezh, 2008. - 24 s.
8. Yefimov A.A. Tsifrovaya demokratiya v Velikobritanii: teoriya i praktika gosudarstvennogo upravleniya ipredostavleniya gosudarstvennykh uslug naseleniyu //https://cyberleninka.ru/article/n/ tsifrovaya-demokratiya-v-velikobritanii-teoriya-i-praktika-gosudarstvennogo-upravleniya-i-predostavleniya-gosudarstvennyh-uslug (Data obrashcheniya 14.10.2020).
9. Savinov L.I., Ryabova Ye.N. Teoreticheskiye podkhody k soderzhaniyu ponyatiya «usluga» // https://cyberleninka.ru/article/n/teoreticheskie-podhody-k-soderzhaniyu-ponyatiya-usluga (Data obrashcheniya 14.10.2020).
10. Habrieva T.Ja., Nozdrachev A.F. i Tihomirov Ju.A. Administrativnaja reforma: reshenija i problemy // Vestnik rossijskogo prava №2 - 2006. S.11 // Rezhim dostupa: https://cyberleninka. ru/article/n/administrativnaya-reforma-resheniya-i-problemy (data obrashhenija 06.10.2020) -internet-istochniki.
11. Tereshchenko L.K. Gosudarstvennyye i munitsipal'nyye uslugi: problemypravoprimeneniya //https://cyberleninka.ru/article/n/gosudarstvennye-i-munitsipalnye-uslugi-problemy-pravoprimeneniya (Data obrashcheniya 14.10.2020).
12. Voskolovich N.A., Vasil'kevich T.YU. Osobennosti razvitiya elektronnykh uslug v tsifrovom obshchestve // https://cyberleninka.ru/article/n/osobennosti-razvitiya-elektronnyh-uslug-v-tsifrovom-obschestve. (Data obrashcheniya 14.10. 2020).
13. Morozova Ye.V.. Publichnyye uslugi: teoretiko-pravovoy aspekt: Avtoref. diss...kand. yurid. nauk - Mytishchi, 2009. - 22 s.
14. PutiloN.V.. Publichnyye uslugi: mezhdudoktrinal'nymponimaniyem i praktikoy normativnogo zakrepleniya //Zhurnal rossiyskogoprava. - 2007. - № 6. - S.3-11.
15. Putilo N.V. Publichnyye uslugi: mezhdu doktrinal'nym ponimaniyem i praktikoy normativnogo zakrepleniya (10 let spustya.) // https://cyberleninka. ru/article/n/publichnye-uslugi-mezhdu-doktrinalnym-ponimaniem-i-praktikoy-normativnogo-zakrepleniya-10-let-spustya (Data obrashcheniya 14.10.2020).
16. Golovashchenko M.O. Gosudarstvennyye uslugi i funktsiya. V chem otlichiya. // https:// cyberleninka.ru/article/n/gosudarstvennye-uslugi-i-funktsii-v-chem-otlichiya (Data obrashcheniya 14.10.2020).
17. Shestakov V.A. Sovershenstvovaniye organizatsii predostavleniya gosudarstvennykh uslug: metodicheskiye aspekty // https://www.dissercat.com/ content/sovershenstvovanie-organizatsii-predostavleniya-gosudarstvennykh-uslug (Data obrashcheniya 14.10.2020).
УДК 342.4
СОТ ТЭРЕЛШНЩ ЖАЛПЫ КОНСТИТУЦИЯЛЬЩ ^AF^ATTAPbIHbI4 КАЗАХСТАН РЕСПУБЛИКАСЫНДАFЫ ЭК1МШ1Л1К РЭС1МДЕР МЕН ЭК1МШЫ1К СОТ 1С1Н ЖYРГIЗУ КАFИДАТТАРЫМЕН АРАКАТЫНАСЫ (ПРОБЛЕМАЛЫК МЭСЕЛЕЛЕР)
Багдат Кабылкадыр^лы Н^ргазинов
Казацстан Республикасы Зацнама жэне цуцыцтыц ацпарат институтыныц конституциялыц, эк1мш1л1к зацнама жэне мемлекеттж басцару бвлмшц басшысы, зац гылымдарыныц кандидаты, Казацстан Республикасы, Нур-Султан ц.; e-mail: nurgazinov@list.ru
TYÜm свздер: Казацстан Республикасыныц Конституциясы, цылмыстыц, азаматтыц, эюмшшк, экгмшшк-деликтгк сот 1с1н ЖYргiзу, зацнаманы жетiлдiру сот тврелтшц цаги-даттары.
Аннотация. Мацала сот тврелтшц конституциялыц цагидаттарын жетiлдiру мэселе-лергне арналган. Мэселен, мацала авторы Конституцияныц 77-бабыныц 4-тармагында квз-делген Казацстан Республикасыныц Конституциясында цолданылып журген нормага назар аударуды усынады, оган сэйкес зацды цолдану кезтде судья Республиканыц барлыц соттары мен судьяларына ортац жэне бiрыцгай болып табылатын 10 цагидатты басшылыцца алуга тшс.
Сонымен бiрге, мацала авторы Негiзгi Зацныц жогарыда аталган бабында кврсеттген сот тврелтшц конституциялыц цагидаттарын Республиканыц барлыц соттары мен судья-лары Yшiн ортац жэне бiрыцгай деп атауга болмайтынын, дэлiрек айтсац iстердi азаматтыц жэне (немесе) экмшшк сот шн ЖYргiзу нысанында царау кезтде цылмыстыц сот Шн ЖYргiзу шецбертде цолданылатын сот тврелт цагидаттары цолданылмайды
Осыган байланысты Конституцияныц 75-бабыныц 2-тармагына толыцтырулар енгi-зу жэне мынадай редакцияда жазу усынылады: «2. Сот билт сот Шн ЖYргiзудiц азаматтыц, цылмыстыц, экмшшк, этмшшк-деликтж жэне зацмен белгтенген взге де нысандары арцылы ЖYзеге асырылады».
ЖYргiзiлген талдау мен шетелдгк тэжiрибенi царау негiзiнде автор конституциялыц зацнаманы жетiлдiру жвнтде усыныстар мен усынымдар тужырымдады. Атап айтцанда, автормен Конституцияныц 77-бабыныц 3-тармагын мынадай редакцияда жазылуын усы-нады: «3. Зацды цолдану кезтде судья мынадай цагидаттарды басшылыцца алуга тшс: «1) зацдылыц; 2) сот талцылауыныц жариялылыгы цагидаты; 3) эдш сот талцылауына цуцыц; 4) тыцдалу цуцыгы; 5) зацсыз жолмен алынган дэлелдемелердщ зацды кYшi болмайды; 6) тез, толыц, жан-жацты жэне утымды сот талцылауы цагидаты; 7) сот актшерШц мтдет-тшт; 8) сот iсiн ЖYргiзу тш; 9) сот отырысында цауiпсiздiктi цамтамасыз ету; 10) сот акттерте шагым жасау бостандыгына цуцыц».
