CC BY
48УДК 342.9
О ПЕРСПЕКТИВЕ ВНЕДРЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ В РАМКАХ ОБСУЖДЕНИЯ НЕКОТОРЫХ ПОЛОЖЕНИЙ ПРОЕКТА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕДУРНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОГО КОДЕКСА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
Досанова Фатима Пулатовна
Старший научный сотрудник отдела конституционного, административного законодательства и государственного управления Института законодательства и правовой информации Республики Казахстан, магистр юридических наук, г. Нур-Султан, Республика Казахстан, e-mail: [email protected]
Ермекбаев Берикжан Бакытжанович
Научный сотрудник отдела конституционного, административного законодательства и государственного управления Института законодательства и правовой информации Республики Казахстан, магистр экономических наук, г. Нур-Султан, Республика Казахстан, e-mail: [email protected]
Ключевые слова: административная юстиция; административные процедуры; обращения физических и (или) юридических лиц; административное судопроизводство; публично-правовой спор.
Аннотация. В статье на основе анализа понимания институтов административной юстиции и административных процедур актуализируются вопросы усиления правовой защищенности всех членов общества, подотчетности государственных органов обществу, обеспечения верховенства закона через оспаривание актов, решений государственных органов с целью внедрения полноценного административного судопроизводства, предметом рассмотрения которого станут именно публично-правовые споры.
Обращая внимание на специфичность публично-правовых споров и административных процедур, учитывая мнение зарубежных экспертов, исследуются положения проекта Административного процедурно-процессуального кодекса Республики Казахстан (далее - проект АППК).
По мнению авторов положения проекта Административного процедурно-процессуального кодекса Республики Казахстан требуют своей доработки и совершенствования по понятийному аппарату, закреплению принципов осуществления административных процедур и административного судопроизводства, являющихся основополагающими для выстраивания отношений между властью и человеком. Авторами предлагается закрепить в будущем АППК понятие административных процедур, разумного срока, дополнить положения проекта АППК о языке административных процедур и административного судопроизводства, а также такими принципами, как независимость судей, равенство всех перед законом и судом, гласность и открытость (прозрачность) административного судебного разбирательства. Особое внимание обращается на грамматическую формулировку закрепления норм об исчислении разумного срока административного судопроизводства и сроков рассмотрения обращений. Высказанные предложения по совершенствованию положений проекта АППК способны усилить попытку внедрения административной юстиции как эффективного механизма защиты прав граждан и организаций от возможных вмешательств и нарушений со стороны власти.
КАЗАХСТАН РЕСПУБЛИКАСЫНЬЩ ЭК1МШ1Л1К РЭС1МД1К-ПРОЦЕСТ1К КОДЕКС ЖОБАСЫНЬЩ КЕЙБ1Р ЕРЕЖЕЛЕР1Н ТАЛКЫЛАУ ШЕЦБЕР1НДЕ ЭК1МШ1Л1К ЭД1ЛЕТТ1 ЕНГ1ЗУ ПЕРСПЕКТИВАСЫ ТУРАЛЫ
Фатима Пулат^ызы Досанова
Казацстан Республикасыныц Зацнама жэне цщъщтъщ ацпарат институты конституциялыц, экшшшк зацнама
жэне мемлекеттт басцару бвл1м\п1ц ага гылыми цызметкерг, зац гылымдарыныц магистр1, Нур-Султан ц., Казацстан Республикасы, e-mail: [email protected]
Бер1кжан Бакытжан^лы Ермекбаев
Казацстан Республикасыныц Зацнама жэне цуцыцтыц ацпарат институты конституциялыц, эк1мш1л1к зацнама жэне мемлекеттт басцару бвлгмШц гылыми цызметкер1, экономика гылымдарыныц магистрi, Нур-Султан ц., Казацстан Республикасы, e-mail: [email protected]
Tymh свздер: экмшшк эдтет; экмшшк рэЫмдер; жеке жэне (немесе) зацды тулгалар-дыц етшштерг; экмшшк сот win ЖYргiзу; жария-цуцыцтыц дау.
Аннотация. Мацалада экмштк эдтет институттарын жэне экмштк рэсiмдердi тYсinудi талдау nегiзinде цогамныц барлыц мYшелерiniц цуцыцтыц цоргалуын кушейту, мемлекеттт органдардыц цогамга есеп беруi, толыццанды эюмштк сот iст ЖYргiзудi еnгiзу мацсатында мемлекеттт органдардыц шеш1мдер1не, акттерте дау айту арцылы зацныц устемдтн цамтамасыз ету мэселелерг взекттендгртедг, оныц царалу мэн1 нацты жари-я-цуцыцтыц даулар болады.
Жария-цуцыцтыц даулар мен экмштк рэсмдердщ ерекшелтне назар аудара отырып, шетелдт сарапшылардыц птрт ескере отырып, Казацстан Республикасыныц Экгмшшк рэЫмдт-процестт кодексi жобасыныц (будан эрi - ЭРПК жобасы) ережелерг зерттеледг.
Авторлардыц птртше Казацстан Республикасыныц ЭкмшМк рэЫмдт-процестт кодексi жобасыныц ережеЫ тусшктт аппарат бойынша взшц пысыцтауын жэне жетт-д1рту1н, билт пен адам арасындагы цатынастарды цуру ушш неггз болатын экмшЫк рэсгмдер мен экмшЫк сот iсгн журггзудг жузеге асыру принциптергн бекгтудг талап етедг. Авторлармен болашацтагы ЭРПК-де экгмшшк рэсгмдер, ацылга цонымды мерзгм угымын бекгту, ЭРПК жобасыныц ережелерт экгмштгк рэсгмдер мен экгмшглгк сот гсгн журггзу тглг туралы, сондай-ац судьялардыц тэуелсгздггг, барлыгыныц зац мен сот алдындагы тецдггг, экгмшглгк сот талцылауыныц жариялылыгы мен ашыцтыгы (айцындыгы) сияцты принцип-тергмен толыцтыру усынылады. Экгмшглгк сот гсгн журггзудгц ацылга цонымды мерзгмгн жэне втгнгштердг царау мерзгмдергн есептеу туралы нормаларды бекгтудгц грамматика-лыц тужырымдамасына ерекше назар аударылады. ЭРПК жобасыныц ережелергн жетт-дгру бойынша айтылган усыныстар билгк тарапынан мумкгн болатын араласулардан жэне бузылулардан азаматтар мен уйымдардыц цуцыцтарын цоргаудыц тигмдг тетггг реттде экгмшглгк эдглеттг енггзуге талпынысты кушейтуге цабтетть
ON THE PERSPECTIVE OF ADMINISTRATIVE JUSTICE IMPLEMENTATION IN THE FRAMEWORK OF DISCUSSION PROVISIONS OF THE DRAFT ADMINISTRATIVE PROCEDURAL CODE OF THE REPUBLIC OF KAZAKHSTAN
Dossanova Fatima P.
Senior researcher of Department of Constitutional, Administrative Legislation and Public Administration of the Institute of Legislation and Legal Information of the Republic of Kazakhstan, Master of legal sciences, Nur-Sultan, Republic of Kazakhstan, e-mail: [email protected]
Yermekbayev Berikzhan B.
Researcher of Department of Constitutional, Administrative Legislation and Public Administration of the Institute of Legislation and Legal Information of the Republic of Kazakhstan, Master of economic sciences, Nur-Sultan, Republic of Kazakhstan, e-mail: [email protected]
Keywords: administrative justice; administrative procedures; applications of individuals and legal entities; administrative proceedings; public-law dispute.
Abstract. Based on the analysis of understanding of administrative justice institutions and administrative procedures, the article addresses the issues of strengthening legal protection of all members of the society, accountability of state bodies to the public, ensuring the rule of law through contesting acts, decisions of state bodies with the aim of introducing full-fledged administrative legal proceedings, the subject of which will become public law disputes.
Paying attention to the specificity of public law disputes and administrative procedures, taking into account the opinion of foreign experts, the provisions of the draft Administrative Procedure Code of the Republic of Kazakhstan are examined.
According to the authors, the provisions of the draft Administrative Procedural Code of the Republic of Kazakhstan require their refinement and improvement in terms of conceptual apparatus, consolidation of principles for implementation of administrative procedures and administrative proceedings, which are fundamental for building relations between the government and the individual. The authors proposes to consolidate in the future the concept of administrative procedures, a reasonable period, supplement provisions of the draft Administrative Procedural Code on the language of administrative procedures and administrative proceedings, as well as such principles as independence of judges, equality of all before the law and the court, openness and clarity of administrative court proceedings. Particular attention is paid to grammatical wording of consolidation of norms on calculating a reasonable period of administrative legal proceedings and time limits for responses to applications. The suggestions made to improve provisions of the draft Administrative Procedural Code can strengthen an attempt to introduce administrative justice as an effective mechanism for protecting the rights of citizens and organizations from possible interventions and violations by the authorities.
Казахстан последовательно проводит политику, направленную на реформирование судебной и правоохранительной системы, административно-правовых отношений с целью усиления защиты прав граждан. Поэтому не удивительно то, что в Послании Президента Республики Казахстан Касым-Жомарт Токае-ва «Конструктивный общественный диалог -основа стабильности и процветания Казахстана» народу Казахстана обращается внимание на неравные условия для граждан при разрешении публично-правовых споров, в которых возможности граждан, как и юридических лиц, несоизмеримы с ресурсами госаппарата. В связи с этим ставится задача внедрения административной юстиции, «как особого механизма разрешения споров, нивелирующего эту разницу. Впредь при разрешении споров суд будет вправе инициировать сбор дополнительных доказательств, ответственность за сбор которых, ляжет на государственный орган, а не на гражданина или бизнес» [1]. Действительно, административная юстиция при таком подходе позволит устранить «стойкое отчуждение представителей государственной власти от собственно самого народа» [2, с. 113], усилить правовую защищенность всех членов общества, подотчетность государственных органов обществу, обеспечивая верховенство закона через оспаривание актов, решений государственных органов в лице их должностных лиц, нарушающих законодательство и посягающих тем самым на конституционные основы государства и гражданского общества.
Обратим внимание, что единого понимания административной юстиции в зарубежной практике ее применения и отечественной теории административного права не сложилось. Совершенно справедливо отмечает Р. А. По-допригора, административную юстицию понимают в трех вариантах ее организационной формы [3, с. 46]: как систему специальных судебных (квазисудебных) органов, рассма-
тривающих публично-правовые споры, [4, с. 4; 5, с. 24]; как вид судопроизводства [6]; как специализированный надзор за деятельностью органов исполнительной власти [7, с. 50; 8, с. 891]. Трудности единообразного понимания административной юстиции обусловлены многообразием ее разновидностей в различных странах, которые определялись в каждой из этих стран под воздействием совокупности исторических, социально-экономических и политических причин.
На сегодняшний день невозможно говорить об административной юстиции как о сложившейся самостоятельной концепции, а также её систематизации в науке административного права [9]. Российские ученые отмечают, что практическая потребность в научной систематизации административных процедур до сих пор не реализована в силу различных концептуальных подходов ученых административного права к пониманию как их сути, так и в целом к определению административного процесса, его сущности и внутреннему структурированию [10, с. 19, 26-28]. Это применительно и к казахстанскому административному праву. Небезосновательно Б.А. Жетписбаев, Г.А. Худайбердина считают, что для казахстанского административного права вопросы административной юстиции в большинстве своем являются инновационными [11, с. 130].
Определений административной юстиции в юридической литературе достаточно много. Так, например, И.А. Филиппова административную юстицию понимает как правовой институт, специфика которого заключается в регулировании организации и деятельности административных судов по разрешению публично-правовых споров о законности правовых актов, действий (бездействия) субъектов публичного управления, осуществляемую в соответствии со специальным процессуальным законодательством, в основе которого
лежит разрешение правовых конфликтов, возникающих между гражданином и публичной властью [12, с. 6]. Однако, данное определение не включает такого субъекта публично-правового спора как организации (юридические лица). Принципиально полно суть данного правового института будет выражать указание в числе его субъектов как физических, так и юридических лиц. Корректировка предложенного И.А. Филипповой определения административной юстиции с включением в него ещё одного ее субъекта - юридического лица, позволила бы сделать данное определение образцовым. В данной связи понимание административной юстиции как процесса рассмотрения споров специальными судебными органами по строго очерченным правилам по поводу нарушения публичных прав граждан и юридических лиц в ходе управленческого процесса [13, с. 199] оптимально отражает суть административной юстиции.
При этом однозначно всеми исследователями точно определяется специфика споров, возникающих из публично-правовых отношений. Она выражается, во-первых, в их публично-правовом характере, во-вторых, в субъектах, находящихся в отношениях власти - подчинения, т.к. одной стороной обязательно должен быть орган государственной власти. Основой спора является не частный, а публичный интерес по отношению государственного органа к правам и (или) обязанностям физического или юридического лица. Соответственно, данный спор изначально основывается на юридическом неравенстве сторон, поскольку одна сторона находится во властном подчинении другой стороны.
Рассматривая административный спор в рамках гражданского судопроизводства, уравнивающего правовой статус сторон при явном «силовом» перевесе государственного органа, в том числе и по состязательности процесса, сегодняшняя казахстанская судебная система не может положительно отражаться на защите прав и свобод. Соответственно внедрение в Казахстане административной юстиции с новыми ее возможностями является подтверждением усиления демократического процесса через повышение защиты граждан и юридических лиц, а также качества отправления правосудия. Поскольку возможности суда по сбору дополнительных доказательств способны в большей степени обеспечить не только справедливость принимаемых судом решений, но и их независимость и объективность.
Наличие административной юстиции признается одним из фундаментальных требований к обществу, которое основывается на принципах верховенства права [5, с. 11]. Как отмечает международный эксперт по государственному управлению Франциско Кардо-на «если принцип законности должен иметь какую-то эффективность, это выражается в его применимости на практике. Административные процедуры направлены на то, чтобы сделать принцип законности эффективным и применимым к действиям и решениям административной власти. Административные процедуры представляют правовой метод, позволяющий повысить эффективность уважения законности на практике» [14]. Вот почему, поддерживая европейскую практику понимания сути административных процедур, Законом Республики Казахстан «Об административных процедурах» под административными процедурами понимается, помимо принятия, оформления и исполнения государственными органами административных актов, порядка организации работы государственного аппарата в этом направлении, процедура рассмотрения обращений граждан и организаций по реализации их прав, а также административной защиты их прав и законных интересов1. Иначе говоря, «административные процедуры - это установленные актами законодательства регламентные нормы, определяющие основания, условия, последовательность и порядок рассмотрения и разрешения административных дел, а также обжалования и пересмотра решений по административным делам» [15, с. 5], позволяющие сдерживать государственных служащих от чиновничьего произвола и волокиты, а также использования ими своих служебных полномочий во внеслужебных целях и создания административных барьеров.
Сегодня действует достаточно большое количество нормативных правовых актов относящихся к законодательству об административной юстиции Казахстана, основным среди которых является Закон Республики Казахстан «Об административных процедурах»2. Но они не представляют собой обособленную группу административно-процессуальных норм, регулирующих порядок реализации материальных норм позитивной управленческой деятельности государственных органов. В результате сложно говорить о формировании административных процедур как самостоятельного института с особым правовым режимом его регулирования. Тем более, как
1 Закон Республики Казахстан от 27 ноября 2000 года № 107-11 «Об административных процедурах» [Электронный ресурс] //https://online.zakon.kz/document/?doc_id=1020750#pos=5;-250 (Дата обращения: 20.09.2019)
2 Закон Республики Казахстан от 27 ноября 2000 года № 107-11 «Об административных процедурах» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 19.04.2019 г.) [Электронный ресурс] // https://online.zakon.kz/ documerti/?docJd=1020750#pos=71;-51 (Дата обращения: 10.09.2019)
отмечают Р.К. Сарпеков и С.С. Шишимбаева, «административные процедуры невозможно рассматривать в отрыве от административного процесса, так как они представляют составляющую часть административного процесса, которая в свою очередь, гарантирует и обеспечивает реализацию конституционных прав частных и юридических лиц в рамках процессуальных отношений. Нарушение материальной нормы, а в конечном итоге административной процедуры влечет за собой основание для возникновения административно-процессуальных правоотношений» [16, с. 50].
К сожалению, Закон Республики Казахстан «Об административных процедурах» не смог объединить все нормативные правовые акты об административных процедурах и исключить коллизии между ними. Он не стал консолидирующим в силу своей собственной ограниченности. В первую очередь из-за наличия в нём большого числа бланкетных, декларативных норм (не раскрывающих механизм реализации его норм, в частности, подачи и рассмотрения административного иска, досудебного обжалования), а также норм, повторяющихся в Законе Республики Казахстан «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» [17, с. 21]. Не способствовало этому так же отсутствие в нём принципов пропорциональности или соразмерности, обоснованности, имеющих большое значение для практической реализации административных процедур. Кроме того, широкое применение данного закона сдерживают закрепленные в нём пределы его действия. Предусмотренные законом административные процедуры применяются в части, не урегулированной законодательными актами, т.е. когда в законодательной регламентации деятельности отдельных государственных органов возникнет правовой пробел, что ведет по мнению исследователей к разобщенности правового регулирования. И как следствие такая ограниченность действия закона «негативно сказывается на обеспечении принципа законности и правовой определенности в административной практике государственных органов»3. Данные обстоятельства подтверждают необходимость проведения кодификации законодательства об административных процедурах как основы внедрения административной юстиции. При-
нятие кодифицированного правового акта позволило бы усилить правовые гарантии обеспечения реализации конституционных прав граждан и организаций в публично-правовых спорах. Необходимость оптимизации законодательной работы с учетом гармонизации казахстанского законодательства с зарубежным, заимствования успешного опыта правовой регламентации административных процедур развитых стран очевидна. От формирования надлежащей и четкой нормативной базы, которая обеспечивала бы эффективные административные и судебные средства правовой защиты субъектов публично-правового спора, включая вопросы обжалования в вышестоящие судебные инстанции и исполнение решений административных судов, зависит эффективность административной юстиции [5, с. 8].
Разработанный Министерством Юстиции Республики Казахстан совместно с Верховным Судом Республики Казахстан проект Административного процедурно-процессуального кодекса Республики Казахстан4 (далее - АППК) представляет собой попытку объединить до сегодняшнего дня необъединя-емое - законы Республики Казахстан «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц»5 и «Об административных процедурах». Действительно, как отмечает С.А. Старостин, «управленческий процесс (процесс власти-подчинения) и юрисдикци-онный (административный) процесс объединить невозможно: управленческий процесс по своему характеру является позитивным, а юрисдикционный - сугубо правоохранительным» [18, с. 102-103]. Соотношение таких категорий, как «материальные», «процедурные» и «процессуальные» нормы является извечной дилеммой юриспруденции [19, с. 206]. Вместе с тем современная научная парадигма объединяет их в единую категорию «административный процесс», придавая ей ярко выраженный интегративный характер. В данной связи проект АППК является очень важным в плане попытки принятия единого нормативного акта в сфере регулирования процедурно-процессуальной деятельности публичной администрации, который стал бы «концептуальным стержнем» ее деятельности. Однако есть моменты, требующие широкого профессионального обсуждения на пред-
3 Научно-аналитический отчет по теме фундаментального и прикладного научного исследования «Право административных процедур: теория и проблемы законодательного регулирования в Республике Казахстан». -Астана: ГУ «Институт законодательства Республики Казахстан», 2017. - С.5.
4 Постановление Правительства Республики Казахстан от 30 мая 2019 года № 348 «О проекте Административного процедурно-процессуального кодекса Республики Казахстан» [Электронный ресурс]//https://tengrinews. kz/zakon/pravitelstvo_respubliki_kazahstan_premer_ministr_rk/konstitutsionnyiy_stroy_i_osnovyi_gosudarstvennogo_ upravleniya/id-P1900000348/(Дата обращения: 10.09.2019)
5 Закон Республики Казахстан от 12 января 2007 года № 221-Ш «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 16.05.2018 г.) [Электронный ресурс] //https://online.zakon.kz/document/?doc_id=30086115#pos=72 (Дата обращения: 10.09.2019)
мет улучшения как законодательной техники, так и отдельных положений проекта АППК.
Так, понятийный аппарат следует дополнить определением «административная процедура». В настоящий момент проект АППК не имеет его закрепления. Но при этом дано понятие видов - внутренней административной процедуры и внешней, последняя, судя по представленной редакции, является синонимом административной процедуры, т.к. указано в скобках - внешняя административная процедура (административная процедура). Однако, это не одно и то же. Административные процедуры могут быть позитивными и юрисдикционными, позитивные процедуры подразделяются на внутренние и внешние, а также на вертикальные и горизонтальные. Не вдаваясь в дискуссию, ещё раз подчеркнем, необходимо закрепление понятия административной процедуры в проекте АППК, отталкиваясь от накопленного в теории административного права знаний.
Таким определением вполне могло бы стать определение, разработанное группой ученых Института законодательства и правовой информации Республики Казахстан: «Административная процедура - нормативно урегулированная деятельность административного органа или иного уполномоченного лица по изданию административного акта, совершению действий либо заключению административного договора, а также по рассмотрению административных жалоб»6. Отсутствие же законодательного закрепления понятия административной процедуры создаёт предпосылки для научной дискуссии по данному вопросу.
В общих положениях, к сожалению, отсутствует статья о языке административных процедур и административного судопроизводства. В данной связи целесообразно включить статью, которая закрепляла бы то, что административные процедуры и административное судопроизводство в Республике Казахстан ведется на казахском языке, наравне с казахским официально в судопроизводстве употребляется русский язык, а при необходимости и другие языки. И далее вполне уместно применить описание положения о языке административного производства, например, как в Уголовно-процессуальном Кодексе Республики Казахстан.
Формулировка о том, что «принципы гражданского судопроизводства применяются в административном судопроизводстве, если это не противоречит принципам, изложенным в настоящей главе (Главе о принципах административных процедур и администра-
тивного судопроизводства), для кодифицированного правового акта, по нашему мнению, нецелесообразна. Все принципы касательно отношений, регулируемых АППК, должны быть закреплены только в данном кодексе. Будущий единый нормативный правовой акт в обязательном порядке должен иметь такие принципы как независимость судей, равенство всех перед законом и судом, являющимся обязательным для любого правового государства, гласность и открытость (прозрачность) административного судебного разбирательства. Соответственно, их следует добавить к принципам проекта АППК.
Отсутствие в проекте АППК принципа равенства всех перед законом и судом формирует ложное понимание каких-либо исключений. Кроме того, его отсутствие может привести к неверию в возможность достижения демократии, игнорированию прав и свобод личности со стороны органов власти. Этот принцип никак не входит в противоречие с активной ролью суда, поскольку он касается равенства всех физических лиц независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств, а юридических лиц - независимо от их организационно-правовой формы, формы собственности, подчиненности, места нахождения и других обстоятельств. Тем самым при рассмотрении административного дела данный принцип обеспечивал бы равную защиту прав, свобод и законных интересов всех лиц, участвующих в административном деле. Принцип гласности и открытости (прозрачности) административного судебного разбирательства устанавливает основание открытого и закрытого рассмотрения административных дел. Кроме обеспечения гласности, данный принцип является обеспечивающим право граждан на доступ к правосудию. В нем имеет смысл закрепить право каждого знакомиться в установленном порядке со вступившим в законную силу судебным решением по рассмотренному в открытом судебном заседании административному делу, за исключением случаев ограничения этого права в соответствии с законом. Принцип независимости судей, являющийся конституционным, можно было бы объединить с активной ролью суда.
В отношении такого принципа как разумного срока рассмотрения административного судопроизводства (статья 16 проекта АППК) следует сказать особо. Проект, исходя из на-
6 Научно-аналитический отчет по теме фундаментального и прикладного научного исследования «Право административных процедур: теория и проблемы законодательного регулирования в Республике Казахстан». -Астана: ГУ «Институт законодательства Республики Казахстан», 2017. - С.9.
звания данной статьи, устанавливает такой срок исключительно для административного судопроизводства, а не для административных процедур. Можно ли из этого сделать вывод о том, что административные процедуры вообще не будут иметь никаких сроков их проведения? Нет, сроки АППК установлены. Так, для административной процедуры, возбужденной на основании таких обращений, как заявление, предложение, запрос, сообщение, отклик, установлен срок рассмотрения пятнадцать рабочих дней со дня поступления обращения. Но с оговоркой, если иное не предусмотрено законами Республики Казахстан. И предусмотрена возможность продления срока рассмотрения, но не более чем до двух месяцев (статья 77 проекта АППК). Срок рассмотрения жалобы составляет также пятнадцать рабочих дней со дня поступления жалобы, если иное не предусмотрено законами Республики Казахстан. Но он может быть продлен на срок, но не более чем до одного месяца (статья 99 проекта АППК). Возникает вопрос: почему разные сроки продления? По обращению продление до 2-х месяцев, по жалобе - до 1-го месяца? Чем обосновано такое законодательное решение установления таких сроков?
В тоже время Закон Республики Казахстан «Об административных процедурах» так и не был приведен в соответствие с Законом Республики Казахстан «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» и устанавливает срок рассмотрения жалобы вышестоящим государственным органом (вышестоящим должностным лицом) не более тридцати рабочих дней с даты регистрации жалобы (статья 20-4 Закона Республики Казахстан «Об административных процедурах»).
По нашему мнению, для определения сроков рассмотрения обращений независимо от их видов в АППК должен быть предпринят единообразный подход, учитывающий общий срок рассмотрения обращения физического и (или) юридического лица и его продление.
Целесообразно оставить сроки рассмотрения обращений, как в статье 8 действующего Закона Республики Казахстан «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц»: общий срок рассмотрения обращения физического и (или) юридического лица, для рассмотрения которого не требуются получение информации от иных субъектов, должностных лиц либо проверка с выездом на место в течение 15 календарных дней; требующего получения информации от иных субъектов, должностных лиц либо проверку с выездом на место, рассматривается в течение 30 календарных дней. Продление срока рассмотрения по всем видам обращений предлагается определить не более чем на 30 календарных дней, но с оговоркой в исключи-
тельных случаях, о чем сообщается заявителю в течение трех календарных дней со дня продления срока рассмотрения. Другой вопрос в том, что эти сроки некоторые считают затянутыми, и к тому же, имея альтернативу рассмотрения обращения от 15 до 30 дней и больше, административный орган в лице его должностных лиц может умышленно не рассматривать обращения в 15-дневный срок.
Оговорка «в исключительных случаях» будет сдерживать чиновников от того, что в большинстве случаев они дают ответ только по истечении максимально указанного срока рассмотрения обращений, хотя объективных причин для этого не было. К тому же оговорка позволит практически сделать максимальный срок рассмотрения обращений не превышающим 30 календарных дней.
Само понимание исключительных случаев требует серьезного подхода и дополнительного исследования по предмет взаимосвязи действующего законодательства, поскольку такие исключительные случаи могут быть обусловлены различными обстоятельствами: предотвращение или ликвидация стихийного бедствия, аварии или немедленное устранение их последствий, для предотвращения несчастных случаев, гибели человека (людей), порча имущества, чрезвычайным положением, военным положением и т.д.
Таким образом, предлагаем установить единый максимальный срок (в течение 30 календарных дней) в статьях 77 и 99 проекта АППК, что будет способствовать быстрому и оперативному рассмотрению обращений.
Кроме того, в проекте АППК некорректным является закрепление начала отсчета течения разумного срока административного судопроизводства. Насколько практически значимой является разница в установлении начала исчисления разумного срока в статье 149 при упрощенном (письменном) разбирательстве - он устанавливается не более чем до шести месяцев со дня предъявления иска, а в статье 16 разумный срок осуществления административного судопроизводства определяется не более чем до шести месяцев с момента предъявления иска. Если учесть, что проект АППК устанавливает единые сроки для обжалования судебных актов - административное дело в суде апелляционной и кассационной инстанции рассматривается и разрешается в разумные сроки, но не более шести месяцев со дня его поступления в суд, то логично в статье 16 и статье 149 также оставить начало исчисления разумного срока административного судопроизводства всё-таки со дня предъявления иска.
Причём, обратим внимание, как грамматически закрепляются пределы разумного срока административного судопроизводства,
как, впрочем, и сроков рассмотрения обращений. Зачем законодатель в формулировке использует наряду с предлогом «до» союз «чем»? Пределы разумного срока административного судопроизводства определяются проектом «До шести месяцев». Это значит максимально сколько? Пять месяцев, а, может быть, пять месяцев и несколько дней, но, чтобы не было шести месяцев? Тогда в формулировке «не более чем до шести месяцев» союз «чем» лишний. Либо законодатель имел в виду срок не более чем 6 месяцев, тогда предлог «до» лишний в данной формулировке.
Полагаем с целью системного изложения норм права необходимо откорректировать понимание начала отсчета разумного срока административного судопроизводства в статьях 16 и 149 проекта АППК, оставив разумный срок в формулировке «не более шести месяцев со дня предъявления иска». Тогда все нормы проекта АППК о разумном сроке будут взаимосогласованными. При этом проект АППК, оперируя достаточно часто термином «разумный срок», тем не менее, не раскрывает самого его понятия. Тем самым, законодатель предлагает выявлять содержание оценочного понятия «разумный срок» властным субъектам самим.
Следовательно, исходя из того, что предназначение данного проекта - устранить имеющиеся в настоящее время неясности, пробле-
мы применения законов Республики Казахстан «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» и «Об административных процедурах», имеется необходимость в закреплении в понятийном аппарате будущего АППК термина «разумный срок», устранив тем самым неконкретизированность его норм, ставящих под сомнение справедливость, прозрачность административных процедур и административного судопроизводства и обоснованность принимаемых решений. Разумный срок можно было бы закрепить как ограничение времени, в пределах которого допускается выполнение соответствующих действий, обеспечивающих быстроту административной процедуры или административного судопроизводства, исчисляемое с начала рассмотрения обращения, административного дела и до момента вынесения решения по нему.
Таким образом, внедрение административной юстиции жизненно необходимо. Сформулированные предложения по совершенствованию проекта АППК могут быть использованы для его корректировки с целью повышения эффективности государственного управления через эффективное осуществление административных процедур и административного судопроизводства, результатом которого станет снижение отчуждения государственного аппарата от граждан, организаций.
ЛИТЕРАТУРА
1. Послание Президента РК К.-Ж. Токаева «Конструктивный общественный диалог - основа стабильности и процветания Казахстана» народу Казахстана от 2 сентября 2019 г. [Электронный ресурс] // http://www.akorda.kz/ru/addresses/addresses_of_president/poslanie glavy- gosudarstva-kasym-zhomarta-tokaeva-narodu-kazahstana (Дата обращения: 20.09.2019)
2. Мицкая Е.В. Как не пустить плохих чиновников в Таможенный союз (Анализируя отчеты Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан) // Евразийская интеграция: экономика, право, политика. - 2012. - №12. - С.112-118.
3. Подопригора Р.А. Административная юстиция в Казахстане: история, состояние, перспективы // Право и государство. - 2014. - №4 (65). - С.46-56.
4. Никифоров М.В. Административная юстиция и право жалобы в России и зарубежных странах. - М., 2003. - 40 с.
5. Ленарчич Я., С.-Э. Сёдер. Руководство по мониторингу административной юстиции. ОБСЕ (БДИПЧ). Варшава, 2012. - 152 с.
6. Бойцова В.В. Административная юстиция в России: дискуссии о содержании //Государство и право. - 2009. - № 5. - С. 43-46.
7. Панова И.В. Юридический процесс. - Саратов, 1998. - 256 с.
8. Россинский Б.В. Административное право: учебник /Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов; 4-е изд., пересмотр. и доп. - М.: Норма, 2009. - 928 с.
9. Альхименко А.В., Альхименко В.В. Административная юстиция в западно-европейских странах и в России (сравнительно-правовой анализ). - М.: Изд. дом Междунар. ун-та в Москве, 2013. -164 с.
10. Агамагомедова С.А., Гречкина О.В., Зеленов М.Ф., Кирин А.В., Побежимова Н.И., Юсупов В.А. Законодательство об административных процедурах: проблемы формирования и перспективы развития. - М., 2018. - 58 с.
11. Жетписбаев Б.А., Худайбердина Г.А. Конституционно-правовые основы административной юстиции в Республике Казахстан //Вестник КазНУ. Серия юридическая. - 2015. - №2(74). - С.128-135.
12. Филиппова И.А. Организационно-правовые и теоретические проблемы становления административных судов в Российской Федерации : Автореф. дисс. канд. юрид. наук. - Тюмень, 2005. - 25 с.
13. Тайторина Б.А. Государственный контроль в конституционной системе разделения власти
Республики Казахстан: монография. - Алматы, 2011. - 396 с.
14. Кардона Ф. Система административной юстиции: сравнительный обзор ситуации в странах-членах ОЭСР [Электронный ресурс] // https://online.zakon.kz/Document/7doc_ id=37488760#pos=99;10 (Дата обращения 20.09.2019)
15. Административные процедуры / Е.В. Порохов, А.А. Балтабеков, Д.К. Березницкая. - Алматы: Научно-исследовательский институт финансового и налогового права, 2011. - 52 с.
16. Сарпеков Р.К., Шишимбаева С.С. Административно-процессуальные и административно-процедурные отношения: понятие, особенности и их соотношение //Вестник Института законодательства и правовой информации Республики Казахстан - 2019. - № 2 (56). - С. 44-51.
17. Габбасов A. Административное усмотрение и административная юстиция в Республике Казахстан //ВестникИнститута законодательства Республики Казахстан. - 2010. - № 4 (20). - С.18-22.
18. Старостин С.А. О соотношении понятий «административный процесс», «административное производство», «административные процедуры» // Вестник университета им. О.Е. Кутафина. - 2016. - № 5 (21). - С. 100-106.
19. Ведяшкин С.В. Административные процедуры охранительной направленности // Вестник Томского государственного университета. - 2017. - № 422. - С. 206-210.
REFERENCES
1. Poslaniye Prezidenta RK K.-ZH. Tokayeva «Konstruktivnyy obshchestvennyy dialog - osnova stabil'nosti iprotsvetaniya Kazakhstana» narodu Kazakhstana ot 2 sentyabrya 2019 g. [Elektronnyy resurs] // http://www. akorda.kz/ru/addresses/ addresses_of_president/poslanie glavy-gosudarstva-kasym-zhomarta-tokaeva-narodu-kazahstana (Data obrashcheniya: 20.09.2019)
2. Mitskaya Ye.V. Kak ne pustit' plokhikh chinovnikov v Tamozhennyy soyuz (Analiziruya otchety Upolnomochennogo po pravam cheloveka v Respublike Kazakhstan) // Yevraziyskaya integratsiya: ekonomika, pravo, politika. - 2012. - №12. - S.112-118.
3. Podoprigora R.A. Administrativnaya yustitsiya v Kazakhstane: istoriya, sostoyaniye, perspektivy // Pravo i gosudarstvo. - 2014. - №4 (65). - S.46-56.
4.NikiforovM.V. AdministrativnayayustitsiyaipravozhalobyvRossiiizarubezhnykhstranakh. -M., 2003. -40s.
5. Lenarchich YA., S.-E. Soder. Rukovodstvopomonitoringuadministrativnoyyustitsii. OBSE(BDIPCH). Varshava, 2012. - 152 s.
6. Boytsova B. B. Administrativnaya yustitsiya v Rossii: diskussii o soderzhanii // Gosudarstvo i pravo. - 2009. - № 5. - S. 43-46.
7. Panova I.V. Yuridicheskiy protsess. - Saratov, 1998. - 256 s.
8. Rossinskiy B.V Administrativnoye pravo: uchebnik / B. V. Rossinskiy, YU. N. Starilov; 4-ye izd., peresmotr. i dop. - M.: Norma, 2009. - 928 s.
9. Al'khimenko A.V., Al'khimenko V.V. Administrativnaya yustitsiya v zapadno-yevropeyskikh stranakh i v Rossii (sravnitel'no-pravovoy analiz). -M.: Izd. domMezhdunar. un-ta v Moskve, 2013. - 164 s.
10. Agamagomedova S.A., Grechkina O.V., Zelenov M.F., Kirin A.V., Pobezhimova N.I., Yusupov V.A. Zakonodatel'stvo ob administrativnykh protsedurakh: problemy formirovaniya i perspektivy razvitiya. - M., 2018. - 58 s.
11. Zhetpisbayev B.A., Khudayberdina G.A. Konstitutsionno-pravovyye osnovy administrativnoy yustitsii v Respublike Kazakhstan // VestnikKazNU. Seriya yuridicheskaya. - 2015. - №2(74). - S.128-135.
12. Filippova I.A. Organizatsionno-pravovyye i teoreticheskiyeproblemy stanovleniya administrativnykh sudov v Rossiyskoy Federatsii: Avtoreferat diss. ... kand. yurid. nauk. - Tyumen', 2005. - 25 s.
13. Taytorina B.A. Gosudarstvennyy kontrol' v konstitutsionnoy sisteme razdeleniya vlasti Respubliki Kazakhstan: monografiya. - Almaty, 2011. - 396 c.
14. Kardona F. Sistema administrativnoy yustitsii: sravnitel'nyy obzor situatsii v stranakh-chlenakh OESR [Elektronnyy resurs] // https://online.zakon.kz/Document/7doc_id=37488760#pos=99;10 (Data obrashcheniya 20.09.2019)
15. Administrativnyye protsedury / Ye.V. Porokhov, A.A. Baltabekov, D.K. Bereznitskaya. - Almaty: Nauchno-issledovatel'skiy institut finansovogo i nalogovogoprava, 2011. - 52 s.
16. Sarpekov R.K., SHishimbaeva S.S. Administrativno-processual'nye i administrativno-procedurnye otnoshenija: ponjatie, osobennosti i ih sootnoshenie // VestnikInstituta zakonodatel 'stva ipravovoj informacii Respubliki Kazahstan - 2019. - № 2 (56). - S. 44-51.
17. Gabbasov A. Administrativnoye usmotreniye i administrativnaya yustitsiya v Respublike Kazakhstan // Vestnik Instituta zakonodatel 'stva Respubliki Kazakhstan. - 2010. - № 4 (20). - S.18-22.
18. StarostinS.A. Osootnoshenii ponyatiy «administrativnyy protsess», «administrativnoye proizvodstvo», «administrativnyye protsedury» // Vestnik universiteta im. O.Ye. Kutafina. - 2016. - № 5 (21). - S. 100-106.
19. Vedyashkin S.V Administrativnyye protsedury okhranitel'noy napravlennosti // Vestnik Tomskogo gosudarstvennogo universiteta. - 2017. - № 422. - S. 206-210.
