CC BY
19_АГРАРНОЕ И ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО. 2020. № 12(192)
DOI 10.47643/1815-1329_2020_12_74
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ КОРПОРАЦИИ КАК ОБЪЕКТ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ГОНЧАРОВ Виталий Викторович,
кандидат юридических наук, доцент кафедры международного частного и предпринимательского права юридического факультета ФГБОУ ВО «Кубанский государственный аграрный университет имени И.Т. Трубилина». E-mail: niipgergo2009@mail.ru; НАЗАРЕНКО Федор Максимович, обучающийся юридического факультета
ФГБОУ ВО «Кубанский государственный аграрный университет имени И.Т. Трубилина». E-mail: niipgergo2009@mail.ru; МИХАЙЛЕНКО Макар Артемович, обучающийся юридического факультета
ФГБОУ ВО «Кубанский государственный аграрный университет имени И.Т. Трубилина». E-mail: niipgergo2009@mail.ru;
Краткая аннотация. Данная статья посвящена конституционно-правовому анализу государственных корпораций в Российской Федерации как объекта общественного контроля.
Abstract. This article is devoted to the constitutional and legal analysis of state corporations in the Russian Federation as an object of public control.
Ключевые слова: государственные корпорации; Российская Федерация; общественный контроль; объекты; формы; конституционно-правовой анализ; конституционные принципы; государственный суверенитет; общественные советы; наблюдательные советы.
Keywords: state corporations; The Russian Federation; Public control; Objects Shapes Constitutional and legal analysis; Constitutional principles; State sovereignty; Community councils; supervisory boards.
Согласно статье 3 Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти является ее многонациональный народ. Данное положение Основного закона страны получило отражение в конституционных принципах народовластия и участия общественности в управлении государственными делами. Реализация вышеназванных конституционных принципов, как справедливо отмечает ряд авторов, возможна благодаря системе юридических гарантий, одно из важнейших мест среди которых занимает институт общественного контроля, являющийся своеобразной квинтэссенцией взаимодействия государства и гражданского общества в контексте конституционализма. [1, с. 90; 2, с. 2-5; 3, с. 55-59; 26, с. 9-14]
В связи с этим, функционирование института общественного контроля является предметом широкой дискуссии в отечественной учебной и научной литературе. [1; 13, с. 3-13; 14, с. 21-23; 16, с. 6-10]
В словаре С.И. Ожегова слово «общественный» трактуется в двух значениях: 1) как «относящийся к обществу, протекающий в обществе, связанный с деятельностью людей; 2) относящийся к работе по добровольному обслуживанию политических, культурных, профессиональных нужд коллектива». [4, с. 386]
Общественный контроль в советский период подразумевал под собой контроль профсоюзных, кооперативных, комсомольских, самодеятельных организаций, добровольных обществ, народных дружин, товарищеских судов и т.п., а также контроль отдельных граждан. [5, с. 19-25; 6, с. 25-29; 7, с. 28-36] В данный период времени в преамбуле
Закона СССР от 30.11.1979 № 1159-Х «О народном контроле в СССР» было определено, что в Советском государстве, выражающем волю и интересы всего народа, право контроля принадлежит самому народу как единственному хозяину своей страны, а органы народного контроля в своей деятельности опираются на инициативу и социалистическую сознательность советских людей. При этом, главной их силой являются рабочие, колхозники, служащие, которые участвуют в работе групп, постов и комитетов народного контроля, добиваются претворения в жизнь решений Коммунистической партии и Советского государства. [8]
Согласно статье 4 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» под общественным контролем понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений. Данный Федеральный закон не раскрывает понятие и перечень объектов общественного контроля. Вместе с тем, из анализа статьи 1, части 1 статьи 4, пунктов 2 и 3 части 1 и пунктов 5 и 7 части 2 статьи 5 этого Федерального закона можно сделать вывод о том, что в качестве объектов общественного контроля выступают деятельность, издаваемые акты и принимаемые решения органов государственной власти, органов местного
самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия. В силу статьи 18 данного Федерального закона, общественный контроль осуществляется в формах общественного мониторинга, общественной проверки, общественной экспертизы, в иных формах, а также в таких формах взаимодействия институтов гражданского общества с государственными органами и органами местного самоуправления, как общественные обсуждения, общественные (публичные) слушания и другие формы взаимодействия. [11]
Рассмотрим каким образом может осуществляться общественный контроль государственных организаций на примере государственных корпораций.
Прежде всего, хотелось бы отметить, что в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации (подпунктом 14 пункта 3 статьи 50, пунктом 1 статьи 52 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьей 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях») государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций на основании федерального закона. В силу пункта 1 статьи 65.1 Гражданского кодекса Российской Федерации государственные корпорации относятся к унитарным юридическим лицам.
В настоящее время созданы и функционируют на основании отдельных федеральных законов следующие государственные корпорации: государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех»; государственная корпорация развития «ВЭБ.РФ»; Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства; государственная корпорация по атомной энергии «Росатом»; государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос»; Агентство по страхованию вкладов.
Как справедливо отмечает В.В. Гриб, формы общественного контроля за деятельностью государственных корпораций достаточно разнообразны: представление сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера; направление индивидуальных или коллективных обращений граждан в органы государственной власти; участие представителей общественности в советах, созданных при государственных Российской Федерации. [15, с. 3-5]
Представление сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера
закреплено в Федеральном законе «О противодействии коррупции», статьей 8 которого предусмотрена обязанность граждан, претендующих на замещение должностей, включенных в перечни, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации, в государственных кор-порациях.[18] В частности, перечни таких должностей, при назначении на которые граждане и при замещении которых работники государственных корпораций обязаны представлять сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также порядок предоставления таких сведений, определены приказами Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» от 25.06.2013 №1/666-П и от 25.06.2013 № 1/676-П, приказами Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос» от 19.12.2019 №425 и от 02.07.2018 № 202, приказами Государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» от 12.02.2019 № 16/1/1212 и от 28.05.2013 № 14/1/2805.[1, с. 197-200]
Кроме того, Указом Президента Российской Федерации «Вопросы противодействия коррупции» утвержден Порядок размещения сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера отдельных категорий лиц и членов их семей на официальных сайтах федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и организаций и предоставления этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования. Указанный Порядок устанавливает обязанность, в частности государственных корпораций по размещению сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера служащих (работников) корпораций, их супругов и несовершеннолетних детей в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на официальных сайтах этих корпораций и предоставлению этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования в связи с их запросами.[20] Это позволит повысить профессионализм руководства государственных корпораций, их управляемость и уровень взаимодействия с органами государственного управления. [19, с. 59-63; 22, с. 54-59; 24, с. 10-13]
В контексте такой формы общественного контроля, как направление индивидуальных или коллективных обращений граждан в органы государственной власти, ряд авторов предлагает использовать следующие механизмы:
1. Оспаривание решений, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные
АГРАРНОЕ И ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО. 2020. № 12(192)
внесудебные процедуры урегулирования споров.
2. Привлечение должностных лиц органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, к дисциплинарной, гражданско-правовой, административной или уголовной ответственности в соответствии с федеральными законами. [9; 10, с. 4552; 12, с. 9-12; 23, с. 3-9]
Порядок производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, определен гл. 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Порядок производства по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих определен главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Участие представителей общественности в научных, экспертных и общественных советах, созданных при государственных корпорациях Российской Федерации, по мнению ряда авторов, также является формой общественного контроля государственных корпораций. [15, с. 3-5; 17, с. 112-116; 21, с. 9-12]
Так, в соответствии с Федеральным законом «О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех» высшим органом управления указанной государственной корпорации является наблюдательный совет, к полномочиям которого относятся, в частности, утверждение стратегии развития Корпорации на долгосрочный период, утверждение организационной структуры Корпорации, утверждение положения о правлении Корпорации, утверждение положения о ревизионной комиссии Корпорации, принятие решений о создании филиалов и об открытии представительств Корпорации, утверждение положений о филиалах и представительствах Корпорации, утверждение годового отчета Корпорации и т.п. Члены наблюдательного совета Корпорации, в том числе его председатель, назначаются Президентом Российской Федерации (статья 11). [25]
Вместе с тем, мы считаем, что формы общественного контроля за деятельностью государственных корпораций следует дополнить предоставлением информации о деятельности государственных корпораций. Целью такого контроля, по нашему мнению, является обеспечение повышения прозрачности деятельности государственных кор-
пораций.
Данную форму общественного контроля за деятельностью государственных корпораций позволяет выявить анализ пункта 2 статьи 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях», предусматривающего публикацию годового отчета об использовании своего имущества, размещение на официальном сайте государственной корпорации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» годового отчета, стратегии деятельности государственной корпорации, порядка закупки товаров, выполнения работ, оказания услуг для нужд государственной корпорации. [27]
Например, согласно статье 8 Федерального закона «О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех» годовой отчет Корпорации подлежит обязательному опубликованию путем размещения на официальном сайте корпорации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» ежегодно до 1 сентября. [25]
Указанный годовой отчет включает в себя, в частности, отчет о деятельности Корпорации за прошедший отчетный период, в том числе в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, а также показатели деятельности организации, являющейся государственным посредником при осуществлении внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения; отчет о выполнении стратегии развития Корпорации на долгосрочный период и программы деятельности Корпорации на среднесрочный период и т.д.
Таким образом, учитывая то, что государственные корпорации создаются для осуществления социальных или иных общественно полезных функций, а также тот факт, что в своих фондах государственные корпорации аккумулируют колоссальные финансовые ресурсы, в том числе средства федерального бюджета, Фонда национального благосостояния, рассматриваемые нами как выраженные в материальной форме ценности, составляющие национальное достояние, представляется целесообразным и необходимым внедрять и активно развивать различные механизмы общественного контроля за хозяйственной деятельностью исследуемых субъектов правоотношений.
Кроме того, в процессе осуществления государственными корпорациями публичных полномочий могут иметь место нарушения прав и законных интересов физических и юридических лиц, что предполагает включение таких государственных организаций в объект общественного контроля.
Проведенный анализ показывает, что правовое
регулирование осуществления общественного контроля за деятельностью государственных корпораций требует совершенствования, для чего необходимо разработать и реализовать следующие мероприятия:
1) принять базовый Федеральный закон «Об общественном контроле за деятельностью государственных корпораций», использовав зарубежный опыт организации системы общественного контроля за корпоративными организациями, [28, с. 155-171; 29, с. 2-6] в котором определить специальные предмет, формы мероприятий общественного контроля, порядок осуществления такого контроля с учетом направлений деятельности государственных корпораций, предусмотренных федеральными законами, на основании которых создаются государственные корпорации, де-
Библиография:
тально урегулировать полномочия системы субъектов общественного контроля при организации и проведении мероприятий общественного контроля;
2) принять Федеральный закон «О государственных корпорациях в Российской Федерации», в отдельной главе которого закрепить нормы, регулирующие указанные выше вопросы осуществления общественного контроля за деятельностью государственных корпораций.
Представляется, что перечисленные мероприятия позволят достичь целей и задач, определенных в статье 5 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», а также обеспечат прозрачность деятельности государственных корпораций в Российской Федерации, осуществляющих отдельные публичные полномочия.
1. Алещенко К.И. Общественный контроль. Монография. - М., 2020. - 310 с.
2. Гончаров В.В. Конституционно-правовые основы общественного контроля в Российской Федерации. - Монография. - Академия труда и социальных отношений. Москва, 2019. - 256 с.
3. Савченко М.С., Гончаров В.В. Органы государственной безопасности в России как объект общественного контроля: конституционно-правовые аспекты // Конституционное и муниципальное право. - 2020. - № 5. - С. 55-59.
4. Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. - М., 1981. - С. 386.
5. Гончаров В.В., Поярков С.Ю. Взаимодействие государства и гражданского общества в контексте конституционализма: теоретико-методологические проблемы и пути их разрешения // Современное право. - 2015. - № 5. - С. 19-25.
6. Гончаров В.В., Поярков С.Ю. Модель современной «русской власти»: условия паритетности // Государственная власть и местное самоуправление. - 2016. - № 3. - С. 25-29.
7. Гончаров В.В. Формы и объекты общественного контроля в Российской Федерации: современные проблемы и пути их разрешения // Вестник Гродненского государственного университета имени Янки Купалы. Серия 4. Правоведение. - 2019. - Т. 9. - № 1. - С. 28-36.
8. О народном контроле в СССР: Закон СССР от 30.11.1979 № 1159-Х // Ведомости ВС СССР. -1979. - № 49. - Ст. 840.
9. Гончаров В.В. Глобальный конституционализм: социально-философский анализ. - Москва, 2016. - 279 с.
10. Гончаров В.В. Вопросы соотношения общественного контроля власти и народовластия (конституционно-правовой анализ) // Юрист. - 2019. -№ 9. - С. 45-52.
11. Об основах общественного контроля в Российской Федерации: Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ // СЗ РФ. - 28.07.2014. - № 30 (часть 1). - Ст. 4213.
12. Гончаров В.В. Взаимодействие органов исполнительной власти и территориального общественного самоуправления современные проблемы и перспективы развития // Закон и право. - 2010. - № 5. - С. 9-12.
13. Гриб В.В. Актуальные проблемы правового развития института общественного контроля в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2015. - № 11. - С. 3-13.
14. Гончаров В.В. Выборность как принцип формирования и функционирования органов исполнительной власти в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2008. - № 7. - С. 21-23.
15. Гриб В.В. Субъекты естественных монополий и государственных корпораций как объекты общественного контроля // Конкурентное право. -2016. - № 4. - С. 3-5.
16. Гончаров В.В. Конституционно-правовой анализ национального уровня организации механизма общественного контроля в России // Юридический мир. - 2019. - № 2. - С. 6-10.
17. Гончаров В.В. Централизм и децентрализация как принцип формирования и функционирования исполнительной власти в Российской Федерации // Философия права. - 2007. - № 3 (22). - С. 112-116.
18. О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ // СЗ РФ. - 2008. - № 52 (ч. 1). - Ст. 6228.
19. Гончаров В.В. Взаимодействие исполнительной и законодательной (представительной) власти в субъектах Российской Федерации: современные проблемы и перспективы развития // Российская юстиция. - 2010. - № 3. - С. 59-63.
20. Вопросы противодействия коррупции: Указ Президента Российской Федерации от 08.07.2013 № 613. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 30.12.2020).
21. Гончаров В.В. Повышение исполнительской дисциплины в системе исполнительной власти как необходимое условие ее оптимизации // Бизнес в законе. - 2009. - № 5. - С. 9-12.
22. Гончаров В.В. Коллегиальность и единоначалие как принципы формирования и функционирования органов исполнительной власти в Российской Федерации // Юридический мир. - 2009. - № 3. - С. 54-59.
23. Масловская М.В. Контроль и его виды в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2016. - № 4. - С. 3-9.
24. Гончаров В.В. Роль этики и профессионализма в функционировании органов исполнительной власти // Современное право. - 2009. - № 6. - С.
10-13.
25. О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Рос-тех». [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 30.12.2020).
26. Гончаров В.В. О некоторых вопросах ответственности власти в современной России // Черные дыры в Российском законодательстве. - 2010. -№ 2. - С. 9-14.
27. О некоммерческих организациях: Федеральный закон от 12.01.1996 №7-ФЗ // СЗ РФ. - 15.01.1996. - № 3. - Ст. 145.
28. Гончаров В.В. Правовое регулирование института общественного контроля: международный и зарубежный опыт // Актуальные проблемы российского права. - 2019. - № 10 (107). - С. 155-171.
29. Гончаров В.В. О некоторых вопросах влияния международных факторов на сохранение и развитие российской государственности // Адвокатская практика. - 2010. - № 3. - С. 2-6.
