CC BY-NC
77Сущность и значение категории «общественный контроль власти»
Гончаров Виталий Викторович
кандидат юридических наук
исполнительный директор, юридическая консалтинговая корпорация "Ассоциация независимых
правозащитников"
350051, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Гаражная, 93
И niipgergo2009@mail.ru
Статья из рубрики "АКТУАЛЬНЫЙ ВОПРОС"
Аннотация.
Настоящая статья посвящена исследованию сущности и значения категории «общественный контроль власти» в Российской Федерации. Автор проводит анализ понятия субъекта общественного контроля, осуществляет классификацию основных групп субъектов общественного контроля. В работе исследуется понятие объекта общественного контроля, дается его авторское определение. Автор проводит классификацию объектов общественного контроля. В статье осуществлен анализ форм, принципов, целей и задач общественного контроля, дана авторская их классификация. Автор исследует влияние общественного контроля на реализацию различных конституционно-правовых принципов. В настоящей научной статье использован ряд методов научного исследования, в частности: сравнительного правоведения; исторический; формально-логический; социологических исследований. В работе обосновывается положение о том, что общественный контроль в Российской Федерации позволяет обеспечить, с одной стороны, максимально эффективное сохранение и развитие как государства, так и общества в целом, а с другой стороны, соответствие результатов деятельности объектов общественного контроля интересам и потребностям общества (народа) при неуклонном соблюдении прав, свобод и законных интересов граждан, а также любых форм их объединений.
Ключевые слова: общественный контроль, Российская Федерация, власть, народ, государство, общественная экспертиза, общественная проверка, общественный мониторинг, общественное обсуждение, общественные публичные слушания
DOI:
10.7256/2454-0684.2018.10.27414
Дата направления в редакцию:
20-09-2018
Дата рецензирования:
18-09-2018
Анализ сущности и значения категории «общественный контроль власти» позволяет определить, с одной стороны, совокупность неотъемлемых качеств, без которых невозможно его осмысление как явления окружающей действительности и отграничение от всех иных схожих явлений, присущих государственно организованному обществу (в частности, государственной, гражданской и иных форм контроля власти), а также от самого данного явления в изменчивых (под влиянием тех или иных обстоятельств) состояниях (например, в догосударственный период существования общества), а с другой стороны, ее ценность и характеристики для обеспечения сохранения и развития народа в целом, и принадлежности ему всей полноты власти в государстве как носителю суверенитета и единственному источнику власти в Российской Федерации, в частности.
Общественный контроль власти, в широком смысле, представляет собой деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемую по отношению к его объектам, в определённых формах для достижения целей и решения задач, закреплённых в действующем законодательстве.
Под субъектами общественного контроля Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» от 21.07.2014 № 212-ФЗ в части 1 статьи 9 понимает: «1) Общественную палату Российской Федерации; 2) общественные палаты субъектов Российской Федерации; 3) общественные палаты (советы) муниципальных образований; 4) общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации».-1-
При этом, список субъектов общественного контроля признается не окончательным. И для осуществления общественного контроля в случаях и в порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации, могут создаваться: «1) общественные наблюдательные комиссии; 2) общественные инспекции; 3) группы общественного контроля; 4) иные организационные структуры общественного контроля».-1
Анализ ряда других федеральных законов, в частности, части 2 статьи 4 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» от 04.04.2005 № 32-Ф3, показывает, что перечень и субъектов общественного контроля чрезвычайно широк и
разнообразен.-2-
К ним могут относиться не только субъекты общественного контроля, которые предусматриваются федеральным законодательством, но и аналогичные структуры, создаваемые в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации, а также нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления.
По мнению ряда учёных, перечень субъектов общественного контроля в целом не окончателен, что обусловлено достаточно большой децентрализацией органов
государственного управления. —с—90~105'—4———108-110]Более того, ряд авторов, предлагает в перечень субъектов общественного контроля включить народ, как
первичный субъект общественного контроля. с- 21~251
Однако, отнесение народа, являющегося носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации, к категории субъектов общественного контроля предполагает, что общественный контроль, им осуществляемый
непосредственно, вдруг становится ограниченным законодательными рамками, а это уже по сути можно рассматривать как попытку узурпации государственным механизмом статуса единственного источника власти. Более того, действующее законодательство существенно затрудняет и ограничивает осуществление общественного контроля в ряде отраслей государственного управления (например, в сфере обороны и безопасности государства). И понижение статуса народа до субъекта общественного контроля будет означать утрату им суверенитета по отношению к государственному аппарату, ей суверенитет производен от суверенитета народа, который как раз и формирует систему государственной власти и местного самоуправления, делегируя ей свои полномочия.
Делегирование народом своим представителям (в лице субъектов общественного контроля) полномочий по контролю за деятельностью объектов общественного контроля, в свою очередь, является лишь одним их механизмов, препятствующим узурпации власти государственным аппаратом, присвоению полномочий отдельными должностными лицами органов государственной власти и местного самоуправления, а также побуждающим государственный механизм исполнять свои обязанности в полном соответствии с действующим законодательством, в интересах народа (общества) в целом, соблюдая права, свободы и законные интересы граждан страны, а также любых форм их объединений.
Рассмотрим полномочия различных субъектов общественного контроля федерального, регионального и местного уровня, проведя классификацию их прав, обязанностей и мер ответственности.
Так, анализ прав различных субъектов общественного контроля федерального, регионального и местного уровня, закреплённых как в отдельных нормативно-правовых
актах, посвящённых организации общественного контроля в целом, —^так и в документах, регулирующих вопросы организации и деятельности субъектов
общественного контроля федерального, регионального и местного уровня, 8] а также
иных нормативно-правовых актах отраслевого характера, ^-^позволяет
классифицировать их на следующие группы:
1) По осуществлению общественного контроля в целом в формах, предусмотренных федеральным законодательством.
2) По участию в отдельных мероприятиях, проводимых при осуществлении общественного контроля (как организованных самими субъектами общественного контроля, так иными организаторами).
3) По запросу информации, необходимой для любых органов государственной власти государственных и осуществляющих в полномочия (кроме запрещен).
осуществления общественного контроля у и местного самоуправления, а также иных органов и организаций, законами отдельные публичные законодательно ограничен или
муниципальных организаций, соответствии с федеральными информации, доступ к которой
4) По участию в организации и деятельности любых органов государственной власти и местного самоуправления, а также государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, в отношении которых осуществляется общественный контроль (кроме случаев, запрещённых законом).
5) По защите прав, свобод и законных интересов физических лиц, а также общественных
объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций, путем обращения в суд, в органы прокуратуры, а также к специально уполномоченным органам власти (например, к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации).
6) По рассмотрению заявлений, обращений и жалоб граждан в связи с нарушением их прав, свобод и законных интересов.
7) По подготовке документов по результатам проведенного общественного контроля и их направлению в средства массовой информации, а также любые органы государственной власти и местного самоуправления, а также государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, в отношении которых осуществлялся общественный контроль.
8) Иные права, предусмотренные действующим законодательством любого уровня, необходимые для осуществления отдельных мероприятий общественного контроля (например, наблюдатели на выборах в Российской Федерации в соответствии со статьей 30 Федерального закона от 12.06.2002 №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» имеют право производить в помещении для голосования (с того места, которое определено председателем участковой комиссии) фото- и (или) видеосъемку).
Обязанности субъектов общественного контроля, в свою очередь, можно классифицировать на следующие группы: 1) соблюдать действующее законодательство об общественном контроле; 2) не создавать препятствий в работе органов государственной власти и местного самоуправления, а также государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, в отношении которых осуществлялся общественный контроль; 3) соблюдать установленные законодательством ограничения, связанные с деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления любого уровня;4) соблюдать порядок и условия работы с информацией, которая стала известна в связи с осуществлением общественного контроля (в частности, при ее передаче, обнародовании, хранении и использовании); 5) соблюдать порядок обнародования информации о имеющихся фактах нарушения прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц; 6) соблюдать иные требования отраслевого законодательства и локальных актов при осуществлении общественного контроля на территории отдельных объектов (например, в местах лишения свободы).
Под ответственностью субъектов общественного контроля следует понимать ответственность граждан, участвующих в осуществлении тех или иных мероприятий при проведении общественного контроля, которая может подразделяться в зависимости от общественной опасности содеянного и его последствий на уголовную, административную и гражданско-правовую.
Вопрос нормативного закрепления и научного видения системы объектов общественного контроля, несмотря на кажущуюся очевидность (в силу наличия разветвленной системы федеральных, региональных и муниципальных нормативно-правовых актов, посвящённых
правовому регулированию данного вопроса),^12-—-154-160]носит несколько
дискуссионный характер по ряду причин.
Во-первых, развитие законодательства об общественном контроле порождает дискуссии
относительно включенности тех или иных органов государственной власти в категорию объектов общественного контроля. И, если в отношении большинства органов публичной власти на федеральном, региональном и местном уровне возможность осуществления контроля очевидна, и подтверждена соответствующими нормами в действующем законодательстве, Г13, с 1323-1338 м, с. 33-44; 15, с. 3~81 то в отношении отдельных органов федеральной государственной власти, например, Президента России, вопрос определения пределов, форм и методов общественного контроля остается открытым.
с. 72-75; 17, с. 34-361 в качестве компромиссного варианта ряд авторов предполагает относить отдельные органы государственной власти к категории особых объектов
общественного контроля. Г18, с- 35-411
Однако, представляется, ограничение возможности осуществления контроля общества за организацией и деятельностью каких-либо органов государственной власти и местного самоуправления, либо за деятельностью физических и юридических лиц, осуществляющих отдельные публичные полномочия, недопустимо, так как право народа (общества) как носителя суверенитета и единственного источника власти в стране на контроль за делегированной властью не подлежит ограничению.
Во-вторых, по мнению ряда учёных, в качестве непосредственного объекта общественного контроля выступают не сами органы государственной власти и местного самоуправления, а также государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а их деятельность, Г19, с- 1515-1524 2°, с- 56-6°"| результаты которой и влияют на права, свободы и законные интересы как самих граждан и юридических лиц, так и на организацию и деятельность самого механизма публичной власти. Ряд авторов относит к объектам общественного контроля: «Решение проблем безопасности жизнедеятельности на определенной территории; благоустройство жилой среды; предоставление качественных социальных услуг; организацию досуга и отдыха населения». Г21, с- 1081
Более того, Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» от 21.07.2014 № 212-ФЗ не дает прямого определение понятию объект общественного контроля, а в статье 4 прямо утверждает, что субъекты общественного контроля осуществляют общественный контроль в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и
принимаемых решений.^11
Представляется, что под объектом общественного контроля следует понимать органы государственной власти и местного самоуправления, а также юридические и физические лица, осуществляющие публичные полномочия, в части их деятельности, которая может оказать воздействие на осуществление прав, свобод и законных интересов граждан и их объединений.
В связи с этим, к объектам общественного контроля можно отнести, в частности: 1) федеральные органы государственной власти, а также их территориальные подразделения на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; 2) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также их территориальные подразделения на уровне муниципальных образований; 3)
органы местного самоуправления всех уровней; 4) государственные и муниципальные предприятия и учреждения; 5) организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.
Объекты общественного контроля определены федеральным и региональным законодательством, а также нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления. При этом, Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» от 21.07.2014 № 212-ФЗ в части 3 статьи 2 делает оговорку относительно того, то действие закона не распространяется на общественные
отношения, регулируемые законодательством о выборах и референдумах. ^Тем не менее ряд авторов совершенно справедливо относит систему избирательных комиссий к объектам общественного контроля. Г22, с 42-46""но в тоже время сам вышеназванный Федеральный закон, перечисляя случаи, когда осуществление общественного контроля в отдельных отраслях государственного управления требует урегулирования отдельными федеральными законами (деятельность в области обеспечения обороны страны и безопасности государства, общественной безопасности и правопорядка, деятельность полиции, органов следствия, прокуратуры и судов, деятельность, связанная с исполнением наказаний, контролем за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, содержанием детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, оказанием психиатрической помощи), деятельность в области организации и проведения
выборов и референдумов не указал.^22———42-46""п редставляется, что деятельность избирательных комиссий всех уровней должна несомненно подвергаться общественному контролю во избежание нарушения избирательных прав и законных интересов граждан страны.
Что касается вопроса отнесения юридического лица к организации, осуществляющей в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, то данная категория объектов общественного контроля, на наш взгляд, может определяться достаточно широко. Так, В.В. Гриб относит к ней субъекты естественных монополий и
государственные корпорации. ———^-^Наметившаяся последние годи тенденция делегирования государством отдельных своих полномочий не государственным коммерческим юридическим лицам потребует дальнейшей детализации данной категории объектов общественного контроля во избежание нарушения последними действующего законодательства, а также прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц.
Деятельность субъектов общественного контроля осуществляется в форме общественного мониторинга, общественной экспертизы, общественной проверки, общественного обсуждения. При этом, результаты данных форм общественного контроля могут аккумулироваться в виде общественных публичных слушаний; путем определения и обнародования результатов, а также в иных формах, предусмотренных действующим законодательством Российской Федерации.
Одной из важнейших форм общественного контроля является общественный мониторинг. Так, Н.А. Пушкарева отмечает большую роль общественного мониторинга в связи с тем, что «участие общественности в мониторинге предоставления услуг органами публичной власти является эффективным инструментом повышения качества публичных услуг... а современные проблемы предоставления органами власти услуг населению напрямую связаны с несовершенством механизма контроля и отсутствием каналов обратной
связи». Г24, с- 87-92"1данный подход представляется оправданным в связи с тем, что органы власти и местного самоуправления создаются народом (обществом) и наделяются
властью исключительно в целях максимально эффективной организации общественного развития, в том числе и путем предоставления населению публичных услуг. А любые делегированные полномочия требуют контроля со стороны носителя власти (властного суверенитета) во избежание расхождения целей и практического результата подобного делегирования. Особенно это касается вопросов государственных и муниципальных
услуг населению. Г25, с- 75-811
Значительную роль в организации и проведении общественного контроля играют и общественные экспертизы. Ряд авторов относит их к наиболее профессиональной и
результативной форме общественного контроля, Г26, с—129-133;—27, с-—14-171 так они позволяют общественности оценить эффективность, результативность и законность деятельности органов публичной власти, организаций и физических лиц, осуществляющих делегированные публичные полномочия.
Однако на уровне субъектов Российской Федерации общественные экспертизы, хотя и регламентируются, но отличаются разной степенью детализации. Так, по мнению З.А. Макаровой: «Общественная экспертиза неоднородное правовое явление, так как с одной стороны она является формой общественного контроля за деятельностью органов власти, то есть, формой осуществления демократии ... а с другой стороны, является средством улучшения качества принимаемых государством актов. при этом на региональном уровне . она требует усовершенствования законодательства . приведения его в соответствие с федеральным законом . а также закрепить обязанность органа публичной власти рассматривать заключение общественной экспертизы, с установлением сроков такого рассмотрения и ответственности за их несоблюдение». Г28х с—186-1901 Одним из решений проблем различной степени детализации форм общественного контроля в региональном и муниципальном законодательстве могла бы стать разработка на федеральном уровне с участием (или под руководством) Общественной палаты Российской Федерации типового регионального закона и типового муниципального нормативно-правового акта об общественном контроле.
Важное значение общественные экспертизы имеют в части контроля качества и законности принимаемых органами публичной власти нормативно-правовых актов, а также локальных правовых актов (например, в местах лишения свободы). При этом, данная форма общественного контроля может осуществляться и в удаленном
интерактивном режиме, Г29, с-—102-1101 так как нормативно-правовые акты подлежат обнародованию и размещаются в электронных базах данных, в том числе и в справочно-информационных системах, например, «Гарант», «Консультант+».
Общественная проверка среди форм общественного контроля явление, по мнению ряда авторов, относительно новое. Г30, с 3-71 Однако, общественные проверки позволяют осуществлять контроль за деятельность органов публичной власти непосредственно на их территории, что, с одной стороны, минимизирует возможность сокрытия от субъектов общественного контроля необходимой информации, а с другой стороны, позволяет выявить причины, условия и последствия нарушений действующего законодательства со стороны объектов общественного контроля. Это позволяет, как считают некоторые учёные, оперативно реагировать на нарушения законодательства особенно на уровне субъектов Российской Федерации и повышать уровень жизни населения и качество получаемых им публичных услуг. Г31, с 15-241
Большое значение в реализации общественного контроля играет такая его форма, как
общественное обсуждение. Она позволяет в режиме реального времени выявлять реакцию представителей общественности на деятельность органов публичной власти, а также иных объектов общественного контроля, то есть формирует механизм взаимной связи общества (народа), делегирующего властные полномочия, и осуществляющих данные полномочия органов государственной власти, местного самоуправления, юридических и физических лиц, наделённых публичными полномочиями. Однако, по мнению ряда авторов, процедуры общественного обсуждения, особенно на региональном и муниципальном уровне требуют дальнейшей правовой детализации и
регулирования. Г32, с- 124-131""
Результаты рассмотренных выше форм общественного контроля аккумулируются в виде общественных публичных слушаний, определения и обнародования результатов общественного контроля, а также в иных формах, предусмотренных действующим законодательством.
Действующее законодательство формулирует цели общественного контроля в достаточно обобщенной форме, делая упор на необходимость обеспечения: реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций; учета общественного мнения; общественной оценки деятельности органов публичной власти и
иных органов и организаций, осуществляющих в отдельные публичные полномочия.11 В реальности цели общественного контроля охватывают практически все сферы человеческой жизнедеятельности, а также работу всего государственного механизма, его должностных лиц, а также функционирование юридических лиц осуществляющих публичные полномочия.
Так, мнению ряда авторов, к основным целям общественного контроля можно отнести: 1) контрольные (например, контроль за обеспечением личной, имущественной, санитарной, продовольственной, экологической безопасности жизнедеятельности; контроль за работой специализированных органов по обеспечению нормальной жизнедеятельности; контроль за управляющими и ремонтными организациями в сфере ЖКХ, за производителями коммунальных услуг (водо-, газо-, энерго-снабжения и др.); контроль за защитой семьи и детей; контроль за пропагандой жизненных ценностей; контроль межэтнических отношений, толерантности в межгрупповом общении, повышение культуры общежития; контроль каналов социальной справедливости); 2) профилактические (в частности, профилактику правонарушений); 3) организационные (например, создание многопрофильной системы социальной поддержки и защиты различных категорий населения определенной территории); 4) нормотворческие (в
частности, разработку общественных правил).Г21, с- 1081
Представляется, что цели общественного контроля периодически дополняются в связи по мере усложнения, с одной стороны, общественных отношений, а с другой стороны, самого механизма государственной власти и местного самоуправления, деятельность которого направлена на обеспечение сохранения и развития общества и государства.
Анализ предусмотренных действующим законодательством задач общественного
контроля,[1]позволяет классифицировать их на следующие группы: организационные (в частности, по формированию и развитию гражданского правосознания, по реализации гражданских инициатив); профилактические (например, по содействию предупреждению и разрешению социальных конфликтов, по формированию в обществе нетерпимости к коррупционному поведению); по обеспечению обратной связи между институтами
гражданского общества и государственным механизмом; оптимизационные (в частности, по обеспечению эффективности, прозрачности и открытостидеятельности органов публичной власти и юридических лиц, осуществляющих публичные полномочия).
П редставляется, что успешная реализация целей и задач общественного контроля позволяет обеспечить, с одной стороны, реальный контроль общества (народа) за делегированными властными полномочиями, а с другой стороны, как эффективное и планомерное развитие общества и государства в целом, так и реализацию прав, свобод и законных интересов граждан страны и их любых форм их объединений.
Принципы общественного контроля, в свою очередь, позволяют сформулировать наиболее общие закономерности в организации и функционировании данной формы контроля народа за делегированными полномочиями.
Их можно классифицировать на следующие группы: 1) общие принципы (приоритет прав и законных интересов человека и гражданина; добровольность участия субъектов общественного контроля; общеобязательность итоговых документов общественного контроля для органов публичной власти и организаций, осуществляющих публичные полномочия; презумпция добросовестности объектов общественного контроля); 2) организационные принципы (самостоятельность субъектов общественного контроля; многообразие форм общественного контроля; обеспечение взаимного невмешательства субъектов общественного контроля и политических партий в деятельность друг друга; 3) принципы функционирования (публичность, открытость и законность осуществления общественного контроля и общественного обсуждения его результатов; объективность, беспристрастность и добросовестность его субъектов; недопустимость необоснованного вмешательства субъектов общественного контроля в деятельность его объектов).
Через реализацию принципов общественного контроля осуществляется решение его основных задач. Кроме того, принципы общественного контроля дополняют и конкретизируют друг друга. Так, ряд авторов отмечает, например: «Через реализацию принципа публичности и открытости осуществления общественного контроля и общественного обсуждения его результатов прежде всего решается задача обеспечения прозрачности и открытости деятельности субъектов общественного контроля. а принципы недопустимости необоснованного вмешательства субъектов общественного контроля в деятельность контролируемых объектов и оказания на них неправомерного воздействия, нейтральности субъектов общественного контроля, их невмешательства в деятельность политических партий и возможности оказания последними влияния на осуществление контрольных мероприятий, по сути, дополняют и конкретизируют положения принципа объективности, беспристрастности и добросовестности . который, в свою очередь, перекликается с . принципом самостоятельности и независимости . субъектов общественного контроля». Г33, с- 911
Таким образом, общественный контроль власти имеет огромное значение, с одной стороны, для сохранения и развития общества (народа) в целом, а с другой стороны, для обеспечения соответствия результатов деятельности органов публичной власти и организаций, осуществляющих публичные полномочия, целям и задачам, для которых они были созданы.
Общественный контроль власти в Российской Федерации позволяет:
1) Осуществлять проверку законности деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами
отдельные публичные полномочия (реализовать общеправовой принцип законности).
Общественный контроль эффективно и всеобъемлюще дополняет законодательно предусмотренные формы внутригосударственного контроля за обеспечением законности в организации и деятельности органов публичной власти на всех их уровнях. При этом, следует отметить, что субъекты общественного контроля не должны вмешиваться в деятельность правоохранительных органов, в части обеспечения последними реализации принципа законности в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также иных организаций, учреждений и предприятий всех форм собственности и их должностных лиц. Однако, по мнению ряда авторов, именно общественный контроль, с одной стороны, может стать фактором ограничения произвола власти и нарушения ее должностными лицами действующего законодательства, Г34, с 28-33"а с другой стороны, помочь в реализации принципа законности в деятельности государственного аппарата в реальном времени. Г35, с- 46-57""
2 ) Не терять народу (обществу) власть (реализовать конституционный принцип народовластия).
В связи с тем, что народ делегирует власть органам государственной власти и местного самоуправления путем их формирования через выборы и на достаточно долгий срок, а также в силу того, что значительная часть государственного аппарата формируется не народом непосредственно, а опосредованно через избираемых должностных лиц, механизм реализации принципа народовластия имеет чрезвычайно затруднен. Особенно это касается системы исполнительной власти в стране, в которой по сути только Президент Российской Федерации избирается народом непосредственно и без каких-
либо процедурных ограничений. —с:—14-17""в связи с этим, именно благодаря общественному контролю по отношению к органам исполнительной власти возможно осуществление в режиме реального времени контроля самой разветвленной и многочисленной ветви государственной власти и местного самоуправления.
3) Обеспечить представителям народа (общества) в режиме реального времени право на участие в управлении государственными делами (реализовать конституционно-правовой принцип участия граждан в управлении делами государства). Реализация данного принципа особенно наглядно представлена в участии представителей общества в отправлении правосудия в качестве присяжных и народных заседателей, а также в качестве общественных наблюдателей на выборах и референдумах всех уровней. При этом, граждане могут принимать участие в управлении государством как непосредственно, либо опосредованно, через деятельность политических партий и иных видов общественных объединений. Г37, с- 12-17; З8, с. 7-1°""
4) Сформировать сбалансированный механизм организации и функционирования институтов гражданского общества всех уровней (реализовать принцип солидаризма). Именно от наличия широко разветвленного механизма институтов гражданского общества зависит, с одной стороны, охват общественным контролем всех сторон жизнедеятельности общества и государственного механизма, а с другой стороны, формирование у населения единого мнения относительно важнейших направлений развития общества и государства. По мнению ряда авторов, общественный контроль на практике как раз и представляет собой основную форму взаимодействия институтов гражданского общества и органов публичной власти, а также иных организаций,
исполняющих делегированные публичные полномочия. Г39; 40, с- 19-25""
В какой-то мере степень развития общественного контроля (его форм, методов, широта охвата направлений жизнедеятельности общества и государственного механизма) является показателем степени развития институтов гражданского общества в том или ином государстве. В связи с этим, некоторые авторы считают, что практическая реализация общественного контроля в Российской Федерации возможна только при
планомерном стимулировании развития институтов гражданского общества, Г41, с 45-50;
16—с—72-751 и создании эффективного государственно-правового механизма их
формирования и поддержки.
5) Минимизировать риски узурпации власти или присвоения властных полномочий органами государственной власти и местного самоуправления, а также отдельными их должностными лицами (реализовать принцип ответственного правления на всех уровнях территориальной организации государственной власти, местного самоуправления и территориального общественного самоуправления).
Однако, на практике институты гражданского общества недостаточно активно противодействуют коррупции в органах государственной власти и местного самоуправления, особенно на уровне субъектов Российской Федерации, используя различные формы общественного контроля. Так, П.Ю. Кузнецова отмечает «недостаточно активное участие институтов гражданского общества . в реализации мероприятий общественного антикоррупционного контроля . в большинстве субъектов РФ . не созданы . общественно-консультативные органы, специализирующиеся на проблемах коррупции .в ряде субъектов РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления недостаточно активно используют потенциал институтов гражданского общества. в реализации мероприятий по противодействию коррупции ... существует ряд проблем в реализации независимой антикоррупционной экспертизы
нормативных правовых актов». Г43, с- 80-881
Для решения вышеназванных проблем представляется необходимым, с одной стороны, ввести ответственность должностных лиц органов публичной власти за игнорирование решений и актов субъектов общественного контроля, а с другой стороны, расширить полномочия последних в части противодействия потенциально преступным действиям (бездействию) чиновников всех уровней государственного механизма. Это позволит, по мнению ряда авторов, использовать общественный контроль в качестве полноценного
средства противодействия коррупции, ———62-641 создав систему мер уголовной, административной, дисциплинарной, гражданско-правовой и политической ответственности власти (ее должностных лиц) в современной России. Г45, с 9-141
6) В режиме реального времени форматировать механизм сдержек и противовесов отдельных ветвей власти на уровне Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований всех уровней, а также территориального общественного самоуправления (реализовать конституционно-правовой принцип разделения властей).
На практике система разделения властей практически в любом государстве отличается явным перекосом властных полномочий в пользу исполнительной ветви власти (как самой многочисленной и имеющей реальные возможности по фактическому
распределению бюджетных средств конечным бюджетополучателям). ———2416-
24201Поэтому осуществляемые субъектами общественного контроля мероприятия должны быть направлены в первую очередь на контроль деятельности и актов органов
исполнительной власти, а документы по результатам проведённых мероприятий общественного контроля передаваться в обязательном порядке в прокуратуру и судебные органы в случае выявления нарушений действующего законодательства и нарушения прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц.
7) Осуществлять эффективное сочетание коллегиальности и единоначалия в системе государственного и муниципального управления (реализовать конституционно-правовой принцип сочетания коллегиальности и единоначалия в организации и деятельности органов публичной власти). Общественный контроль предоставляет широкий спектр
форм для реализации данного принципа. —с:-54-58""Прежде всего, это
непосредственное участие представителей общественности в реализации государственно-властных полномочий в коллегиальной форме (например, присяжными и народными заседателями). Кроме того, субъекты общественного контроля принимают участие в совместной деятельности различных коллегиальных общественных структур (комиссий, советов и т.д.) при органах государственной власти и местного самоуправления, а большинство форм общественного контроля предполагает участие в проводимых мероприятиях значительного числа участников.
8) Осуществлять сбалансированное развитие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований всех уровней, а также территориального общественного самоуправления (реализовать конституционно-правовой принцип федерализма). По мнению ряда авторов, мероприятия, осуществляемые при проведении общественного контроля, оказывают содействие в формировании единого правового поля на территории страны, особенно на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Г48, с 139-141""
9 ) Обеспечить эффективное сочетание централизма и децентрализации в системе государственного и муниципального управления (реализовать конституционно-правовой принцип сочетания централизма и децентрализации в организации и деятельности механизма публичной власти). Действующее законодательство, в частности статья 78 Конституции Российской Федерации, предусматривает возможность делегирования полномочий в рамках органов исполнительной власти, а также их осуществление иными организациями в случаях, предусмотренных действующим законодательством. Подобная децентрализация властной вертикали требует постоянного бдительного внимания со стороны институтов гражданского общества во избежание сползания страны в хаос и для
предупреждения центробежных тенденций в государственном управлении. Г49, с- 104-110; 50, с. 112-116!
10) Влиять на агентов (власть) в режиме реального времени для того, чтоб их деятельность максимально соответствовала интересам народа (принципала), реализации прав, свобод и законных интересов граждан Российской Федерации, а также любых форм их объединений коммерческого и некоммерческого характера (реализовать принцип максимальной полезности принципалу власти, делегированной агенту). Таким образом, по мнению ряда авторов, мероприятия общественного контроля должны не просто выявлять нарушения действующего законодательства, осуществляемые со стороны органов государственной власти и местного самоуправления, а также государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, осуществляющих публичные полномочия, но носить конструктивный характер по улучшению общественного развития, созданию максимально комфортных условий для реализации прав, свобод и законных интересов граждан и их объединений. Г51, с 39-47""
11) В режиме реального времени оценивать эффективность тех или иных форм общественного контроля органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия (реализовать принцип эффективного правления на всех уровнях территориальной организации государственной власти, местного самоуправления и территориального общественного самоуправления).
Таким образом, мероприятия, осуществляемые при проведении общественного контроля, по мнению А.С. Бурмистрова, позволят оценить эффективность деятельности должных лиц, принимаемых ими нормативно-правовых актов, а также позволят предотвращать условия и причины, способствующие нарушению прав, свобод и законных интересов граждан и их объединений, росту уровня коррупции на всех эшелонах государственной
власти и местного самоуправления. [52, с- 592-5961
12) Обеспечить надлежащий уровень профессионализма и этичности должностных лиц органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия (реализовать принцип соответствия деятельности должностных лиц органов публичной власти нормам и правилам этического долженствования при одновременном совершенствовании их профессиональных качеств).
Ряд форм общественного контроля, благодаря привлечению специалистов экспертов в различных отраслях государственного управления, позволяют оценить уровень профессионализма государственных и муниципальных служащих, их способность к реализации нормативно-правовых актов, а также минимизировать риски возникновения коррупции. Особенно, надлежащий уровень профессионализма работников органов публичной власти имеет значение в деятельности исполнительной власти. [53, с- 28-351
13) Обеспечить открытость, прозрачность для общества как самой системы органов государственной власти и местного самоуправления, так и принимаемых ими любых нормативно-правовых актов, а также локальных нормативных актов государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия (реализовать конституционно-правовой принцип гласности в работе органов публичной власти).
Гласность в работе органов публичной власти понимается по мнению Л.К. Терещенко, с одной стороны, как открытость и доступность деятельности органов власти, «прозрачность» механизма их функционирования и принятия решений, а с другой, - как обеспечение информационного освещения этой деятельности и издаваемых актов органов власти в средствах массовой информации, официальных изданиях органов исполнительной власти. [54, с- 71-751
Идеи гласности как принципа функционирования органов власти исторически основывались на том, что власть обязана информировать общество о своей деятельности для получения поддержки в будущем. В этой связи Президент России В.В. Путин подчеркнул важность обеспечения реализации принципа гласности в работе государственного аппарата, отметив: «Мы не должны дожидаться, пока достигнутая стабильность превратиться в административный застой. В том числе - из-за непрозрачности в работе госаппарата. Для граждан он еще остаётся «чёрным ящиком».
Г55"и важнейшую роль в этом процессе играют институты гражданского общества, которые, как справедливо отмечает О.В. Макарова, благодаря общественному контролю
обеспечивают открытость информации о деятельности публичной власти. Г56, с 54-62""
14) Обеспечить сохранение и развитие независимости, суверенитета и государственной целостности Российской Федерации, а также ее многонационального народа (реализовать принцип обеспечения сохранения и поступательного развития государства и общества).
Представляется, что эффективная и многоуровневая система общественного контроля власти в нашей стране выступает в качестве основного социально-экономического условия сохранения и развития российской государственности в эпоху глобального
экономического кризиса. Г57, с- 6-9"" Библиография
1. Об основах общественного контроля в Российской Федерации: Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ // Российская газета.-23.07.2014.-№ 6435 (163).
2. Об Общественной палате Российской Федерации: Федеральный закон от 04.04.2005 № 212-ФЗ // СЗ РФ.-11.04.2005.-№ 15.-Ст. 1277.
3. Крицкая М.С. Объекты и субъекты общественного контроля за деятельностью полиции в условиях децентрализации государственного управления // Вестник Дальневосточного юридического института МВД России.-2016.-№ 3 (36).-С. 98-105.
4. Пищулин О.В. Цели, объекты и субъекты общественного контроля // Вестник Костромского государственного университета им. Н.А. Некрасова.-2014.-Т. 20.-№ 4.-С. 108-110.
5. Косинов С.А. Народ как первичный субъект осуществления контроля над публичной властью // Журнал научных публикаций аспирантов и докторантов.-2014.-№ 9 (99).-С. 21-25.
6. Об общественном контроле в Краснодарском крае: Закон Краснодарского края от 25.12.2015 № 3305-КЗ ГЭлектронный ресурс". Режим доступа: http://www.garant.ru/hotlaw/krasnodar/690617 (дата обращения: 01.09.2018).
7. Об Общественной палате Краснодарского края и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Краснодарского края: Закон Краснодарского края от 03.03.2017 № 3575-КЗ ГЭлектронный ресурс". Режим доступа: http://admkrai.krasnodar.ru (дата обращения: 01.09.2018).
8. Об Общественной палате муниципального образования город Краснодар: Постановление администрации муниципального образования город Краснодар от 18.08.2010 № 6214 ГЭлектронный ресурс". Режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/446219111 (дата обращения: 01.09.2018).
9. Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания: Федеральный закон от 10.06.2008 № 76-ФЗ // СЗ РФ.-16.06.2008.-№ 4.-Ст. 2789.
10. Об экологическом мониторинге на территории Краснодарского края: Закон Краснодарского края от 07.12.2010 № 2124-КЗ // Кубанские новости.-13.12.2010.-№ 218.
11. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ // СЗ РФ.-17.06.2002.-№ 24.-Ст. 2253.
12. Гриб В.В. Нормативное закрепление и научное видение системы объектов общественного контроля // Юридическое образование и наука.-201б.-№ 3.-С. 154160.
13. Кабанов П.А. Общественный мониторинг деятельности органов публичной власти как форма общественного контроля в сфере противодействия коррупции: понятие, содержание, перспективы развития // Политика и общество.-2014.-№ 11 (119).-С. 1323-1338.
14. Гриб В.В. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ как объект общественного контроля // Сравнительная политика.-2016.-Т. 7.-№ 3 (24).-С. 33-44.
15. Гриб В.В. Исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации как объекты общественного контроля // Государственная власть и местное самоуправление.-201б.-№ 7.-С. 3-8.
16. Гончаров В.В., Ковалева Л.И. Об институтах общественного контроля исполнительной власти в Российской Федерации // Власть.-2009.-№ 1.-С. 72-75.
17. Гриб В.В. Президент РФ-объект общественного контроля? // Конституционное и муниципальное право.-201б.-№ 8.-С. 34-36.
18. Гриб В.В. Органы судебной власти России как особый объект общественного контроля // Российский судья.-2016.-№ 8.-С. 35-41.
19. Кабанов П.А. Общественные обсуждения вопросов противодействия коррупции как форма взаимодействия институтов гражданского общества с органами публичной власти при осуществлении общественного контроля // Право и политика.-2014.-№ 10.-С. 1515-1524.
20. Чеботарев Г.Н. Общественной контроль на выборах: опыт и проблемы правового регулирования // Конституционное и муниципальное право.-2018.-№ 7.-С. 56-60.
21. Пищулин О.В. Цели, объекты и субъекты общественного контроля // Вестник Костромского государственного университета им. Н.А. Некрасова.-2014.-Т. 20.-№ 4.-С. 108.
22. Гриб В.В. Система избирательных комиссий РФ-как объект общественного контроля // Конституционное и муниципальное право.-2016.-№ 11.-С. 42-46.
23. Гриб В.В. Субъекты естественных монополий и государственных корпораций как объекты общественного контроля // Конкурентное право.-2016.-№ 4.-С. 3-5.
24. Пушкарева Н.А. Роль общественности в мониторинге предоставления услуг органами публичной власти // Экономика строительства и городского хозяйства.-2015.-Т. 11.-№ 3.-С. 87-92.
25. Уваров А.А. О правовых основах осуществления общественного контроля за предоставлением государственных и муниципальных услуг населению // Актуальные проблемы российского права.-2015.-№ 10 (59).-С. 75-81.
26. Щербина М.В. Общественные советы при органах исполнительной власти: социальная экспертиза и контроль // Власть.-2015.-№ 3.-С. 129-133.
27. Давтян Д.В. Общественная экспертиза как форма гражданского контроля над деятельностью власти // Управленец.-2013.-№ 2 (42).-С. 14-17.
28. Макарова З.А. Правовой анализ федерального и регионального закрепления института общественной экспертизы // Приоритетные научные направления: от теории к практике.-2016.-№ 34-2.-С. 186-190.
29. Лапшина А.И. Интерактивные формы контроля общества за деятельностью органов государственной власти в субъектах Российской Федерации // Журнал российского
права.-2015.-№ 1 (217).-С. 102-110.
30. Гриб В.В. Общественная проверка-новая форма общественного контроля // Гражданское общество в России и за рубежом.-2016.-№ 3.-С. 3-7.
31. Красуля Е.В. Общественный контроль как способ повышения качества жизни в регионе // Научный вестник.-2017.-№ 2 (12).-С. 15-24.
32. Громыко С.В., Курячая М.М. Проблемы совершенствования процедур общественных обсуждений и публичных слушаний в механизме общественного контроля в Российской Федерации // Вестник Тюменского государственного университета. Социально-экономические и правовые исследования.-2015.-Т. 1.-№ 3.-С. 124-131.
33. Нужнова С.Л., Терентьева М.С., Клюшников С.С. Анализ принципов института общественного контроля как инструмента взаимодействия гражданского общества и государства // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление.-2016.-№ 4 (71).-С. 91.
34. Цыбулевская О.И., Милушева, Т.В. Общественный контроль как фактор ограничения власти // Право и управление. XXI век.-2008.-№ 3.-С. 28-33.
35. Гончаров В.В. Формирование и функционирование исполнительной власти в Российской Федерации. Роль законности и ответственности // Труд и социальные отношения.-2008.-№ 9.-С. 46-57.
36. Гончаров В.В. Принцип народовластия в организации и деятельности исполнительной власти в России: современные проблемы и перспективы развития // Черные дыры в Российском законодательстве.-2010.-№ 1.-С. 14-17.
37. Гончаров В.В. Выборность и участие граждан в управлении государством как принципы формирования и функционирования государственного аппарата в России // Юридический мир.-2010.-№ 6.-С. 12-17.
38. Гончаров В.В. Участие общественных объединений в формировании и функционировании системы исполнительной власти в Российской Федерации: современные проблемы и пути их решения // Пробелы в Российском законодательстве.-2010.-№ 1.-С. 7-10.
39. Гриб В.В. Взаимодействие органов государственной власти и институтов гражданского общества в Российской Федерации: автореферат дисс. ... докт. юрид. наук. Специальность 12.00.02-конституционное право; муниципальное право.-М., 2011.-26 с.
40. Гончаров В.В., Поярков С.Ю. Взаимодействие государства и гражданского общества в контексте конституционализма: теоретико-методологические проблемы и пути их разрешения // Современное право.-2015.-№ 5.-С. 19-25.
41. Филатова И.И. Общественный контроль как вектор формирования и развития гражданского общества // Вестник Тамбовского университета. Серия: Гуманитарные науки.-2014.-№ 2 (130).-С. 45-50.
42. Грудцына Л.Ю. Государственно-правовой механизм формирования и поддержки институтов гражданского общества в России: дисс. ... докт. юрид. наук.-М., 2009.407 с.
43. Кузнецова П.Ю. Участие институтов гражданского общества в общественном антикоррупционном контроле (российский опыт)// Вестник Пермского национального исследовательского политехнического университета. Культура, история, философия, право.-2015.-№ 4.-С. 80-88.
44. Сухаренко А.Н. Общественный контроль как средство противодействия коррупции в России // Российская юстиция.-2013.-№ 6.-С. 62-64.
45. Гончаров В.В. О некоторых особенностях ответственности власти в современной
России // Черные дыры в Российском законодательстве.-2010.-№ 2.-С. 9-14.
46. Гончаров В.В., Жилин С.М. Принцип разделения властей и его роль в процессе формирования и функционирования органов исполнительной власти в Российской Федерации // Право и политика.-2009.-№ 12.-С. 2416-2420.
47. Гончаров В.В. Коллегиальность и единоначалие как принципы формирования и функционирования органов исполнительной власти в Российской Федерации // Юридический мир.-2009.-№ 3.-С. 54-58.
48. Михеев Д.С. Местное самоуправление и общественный контроль // Евразийский юридический журнал.-2018.-№ 5 (120).-С. 139-141.
49. Усманова Р.М. Общественный контроль в системе местного самоуправления как фактор развития гражданского общества // Правовое государство: теория и практика.-2016.-Т. 3.-№ 45.-С. 104-110.
50. Гончаров В.В. Централизм и децентрализация как принцип формирования и функционирования исполнительной власти в Российской Федерации // Философия права.-2007.-№ 3.-С. 112-116.
51. Метлицкий Р.Л. Общественный контроль за деятельностью органов публичной власти как гарантия конструктивности протестного поведения граждан // Вопросы российского и международного права.-2016.-Т. 6.-№ 11А.-С. 39-47.
52. Бурмистров А.С. Общественный контроль как мера эффективности власти // Конституционные права и свободы личности в контексте взаимодействия гражданского общества и правового государства.-М.: Российская академия правосудия, 2010.-С. 592-596.
53. Гончаров В.В. Этика и профессионализм государственных служащих исполнительной власти // Труд и социальные отношения.-2008.-№ 6.-С. 28-35.
54. Терещенко Л.К. Обеспечение открытости деятельности органов исполнительной власти // Законодательство.-2005.-№ 6.-С. 71-75.
55. Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 18.04.2002 // Российская газета.-19.04.2002.-№ 71.
56. Макарова О.В. Общественный контроль за соблюдением открытости информации о деятельности публичной власти // Журнал российского права.-2017.-№ 7 (247).-С. 54-62.
57. Гончаров В.В. Роль социально-экономических условий сохранения и развития российской государственности в эпоху глобального экономического кризиса // Юридический мир.-2010.-№ 5.-С. 6-9.
