CC BY
15_АГРАРНОЕ И ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО. 2020. № 12(192)
DOI 10.47643/1815-1329_2020_12_64
ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК ОБЪЕКТ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ГОНЧАРОВ Виталий Викторович,
кандидат юридических наук, доцент кафедры международного частного и предпринимательского права юридического факультета ФГБОУ ВО «Кубанский государственный аграрный университет имени И.Т. Трубилина». E-mail: niipgergo2009@mail.ru; ГРИЦАЙ Дарья Викторовна, обучающаяся юридического факультета
ФГБОУ ВО «Кубанский государственный аграрный университет имени И.Т. Трубилина». E-mail: niipgergo2009@mail.ru; ПАВЛОВ Николай Владимирович,
кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и финансового права
юридического факультета ФГБОУ ВО «Кубанский государственный аграрный университет имени И.Т. Трубилина». E-mail: niipgergo2009@mail.ru
Краткая аннотация. Настоящая статья посвящена исследованию исполнительных органов местного самоуправления как объекта общественного контроля в Российской Федерации. Авторы считают, что действующее законодательство об общественном контроле, а также регулирующее организацию и функционирование органов местного самоуправления, нуждается в ряде изменений и дополнений в части оптимизации системы общественного контроля в отношении исполнительных органов местного самоуправления, которые приводятся и обосновываются в настоящей статье.
Abstract. This article is devoted to the study of the executive bodies of local government as a subject of public control in the Russian Federation. The authors believe that the current legislation on public control, as well as the regulation and functioning of local governments, needs a number of changes and additions in terms of optimizing the system of public control in relation to the executive bodies of local government, which are presented and substantiated in this article.
Ключевые слова: исполнительные органы; местное самоуправление; объект; общественный контроль; Российская Федерация.
Keywords: executive; Local government; The object Public control; The Russian Federation.
Согласно Конституции Российской Федерации, носителем суверенитета и единственным источником власти в стране является ее многонациональный народ, осуществляющий власть как непосредственно (через институты референдумов и свободных выборов), так и опосредованно (через деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления).[1]
Однако, опосредованное осуществление власти предполагает делегирование властных полномочий народом тем или иным органам публичной власти, а также их должностным лицам. И во избежание, с одной стороны, рисков узурпации властных полномочий, захвата власти отдельными органами публичной власти и их должностными лицами, а с другой стороны, осуществления властных полномочий не в интересах развития общества и государства, процесс использования делегированных полномочий нуждается в постоянном контроле общества.[2, с. 3-5; 3, с. 18-19; 4, с. 25-29; 27, с. 2-5] Таким образом, конституционные принципы народовластия и участия общественности в управлении делами государства нуждаются в системе юридических гарантий, важнейшее место среди которых занимает институт общественного контроля.
Данный правовой институт явление сравнительно молодое в российской истории. Будучи закрепленным чуть более 15 лет тому назад, он уже приобрел большую популярность и доверие у населения Российской Федерации.[5, с. 40-41; 6, с. 28-36; 7, с. 81]
Однако функционирование данного института гражданского общества сопряжено с рядом проблем объективного и субъективного характера. Они обусловлены, как уже отмечалось, сравнительной «молодостью» института общественного контроля, слабым развитием институтов гражданского общества в России в целом, так как после коренной ломки социально-политического курса в развитии страны (в начале 90-х годов прошлого века) старые институты гражданского общества (например, комсомол, КПСС) были разрушены, либо деградировали (в частности, профсоюзные организации), а новые еще не приобрели авторитета в глазах избирателей. Кроме того, власть долгое время была не заинтересована в контроле общества за своей деятельностью. Однако, по мере централизации системы государственного и муниципального управления возникла необходимость опереться на данный институт гражданского общества в борьбе центральной власти с сепаратистскими и центробежными тенденциями на уровне отдельных регионов Российской Федерации.[28, с. 45-46]
Одной из проблем организации и функционирования института общественного контроля в России выступает его осуществление в отношении исполнительных органов местного самоуправления. И, хотя Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», закрепил органы местного самоуправления в качестве объектов общественного контро-ля,[29] однако, практическая организация и осуществление
мероприятий общественного контроля в отношении их исполнительных органов, по мнению ряда авторов, требует дальнейшего совершенствования.^, с. 3-13; 9, с. 45-52; 10, с. 9-12; 11, с. 21-23]
Представляется, что в числе основных проблем, связанных с осуществлением общественного контроля в отношении исполнительных органов местного самоуправления, можно выделить следующие.
Во-первых, анализ муниципальных нормативно-правовых актов, посвященных организации и осуществлению общественного контроля на уровне муниципальных образований в различных субъектах Российской Федерации показал, что на 2020 год в более, чем половине муниципальных образований страны не созданы общественные палаты муниципального образования,[3, с. 104] а деятельность общественных советов при органах исполнительной власти муниципалитетов носит декоративный и не постоянный характер.
Во-вторых, в большинстве муниципальных образований отсутствуют отдельные нормативно-правовые акты об организации общественного контроля на территории конкретного муниципального образования, а также соответствующие нормативно-правовые акты об общественных палатах муниципального образования,[2; 12, с. 6-10] что сводит к минимуму возможность организации и осуществления мероприятий общественного контроля (особенно в сельских муниципальных образованиях в крупных по территории субъектах Российской Федерации).
В-третьих, в настоящее время значительной проблемой выступает отсутствие универсализации и унификации нормативно-правовой базы в области организации и осуществления общественного контроля на территории муниципальных образований в различных субъектах Российской Федерации. [13, с. 176-182; 14, с. 112-116; 15, с. 176-182] Более того, даже в рамках одного региона России муниципальные нормативно-правовые акты в области общественного контроля, зачастую, не соответствуют друг другу, [16, с. 59-63; 17, с. 39-41; 18, с. 9-12] что затрудняет, с одной стороны, координацию мероприятий общественного контроля со стороны общественных палат субъектов Российской Федерации, а с другой стороны, предоставление последними организационной и финансовой помощи в проведении мероприятий общественного контроля на уровне муниципальных образований конкретного региона страны.
В-четвертых, значительной проблемой в последние годы выступает финансовая несостоятельность и дотационный характер большинства муниципальных бюджетов. Согласно исследованиям ряда авторов, в той или иной степени дотационными являются до 96% муниципальных
бюджетов в стране.[3, с. 88; 19, с. 54-59] Ситуация осложняется и падением доходной части большинства региональных государственных бюджетов, которые имеют все меньше возможностей для субсидирования муниципальных бюджетов. В связи с этим, финансовая помощь субъектам общественного контроля на уровне муниципальных образований из средств муниципальных и региональных бюджетов становится все менее возможной. В свою очередь, институты гражданского общества не имеют собственных финансовых средств для организации и проведения самостоятельных мероприятий общественного контроля на территории муниципальных образований.
В-пятых, как отмечает ряд авторов, так называемые «несистемные субъекты общественного контроля при организации и осуществлении мероприятий общественного контроля в отношении исполнительных органов местного самоуправления сталкиваются с противодействием со стороны отдельных должностных лиц исполнительных органов местного самоуправления, в то время как общественные палаты и советы при исполнительных органах местного самоуправления уклоняются от реального общественного контроля в отношении деятельности исполнительных органов местного самоуправления, а также их должностных лиц».[3, с. 107-108] Это приводит к тому, что мероприятия общественного контроля в ряде муниципалитетов носят декоративный и откровенно фиктивный характер.
В-шестых, по мнению ряда авторов, действующее законодательство об общественном контроле не предусмотрело форм общественного контроля, вида мероприятий общественного контроля, специфических для возможности их осуществления на муниципальном уровне в отношении исполнительных органов местного самоуправления, а также их должностных лиц. [20, с. 51-55; 21, с. 10-13; 22, с. 9-14]
В-седьмых, действующее законодательство об общественном контроле на федеральном и региональном уровне, а также нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, слабо используют положительный зарубежный опыт организации и осуществления мероприятий общественного контроля на муниципальном уровне, особенно в части использования инновационных технологий и социальных сетей, включая интерактивные коммуникационные технологии. [23, с. 74-88; 24, с. 402-406; 25, с. 155-171]
В связи с этим, представляется, что для разрешения указанных проблем следует разработать и осуществить ряд последовательных мероприятий, среди которых приоритетными являются следующие.
Во-первых, следует закрепить в действующем федеральном и региональном законодательстве обязанность органов местного самоуправления создать в муниципаль-
АГРАРНОЕ И ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО. 2020. № 12(192)
ных образованиях общественные палаты, действующие на постоянной основе. Организация и деятельность общественных палат соответствующих муниципальных образований должна обеспечиваться работой соответствующих муниципальных учреждений. Это позволит, с одной стороны, осуществлять муниципальный общественный контроль на постоянной основе, а с другой стороны, сделает деятельность муниципальных общественных палат устойчивой в организационном и финансовом плане.
Во-вторых, необходимо провести в масштабах Российской Федерации мониторинг региональной и муниципальной нормативно-правовой базы в области организации и регулирования общественного контроля на уровне муниципальных образований. В тех муниципалитетах, где отсутствуют нормативно-правовые акты в области общественного контроля следует осуществить их разработку и принятие. В связи с тем, что создание подобных муниципальных нормативно-правовых актов требует высокого уровня профессионализма и юридической техники, необходимо на федеральном уровне разработать проект Федерального закона «О типовом нормативно-правовом акте органа местного самоуправления в области организации и осуществления общественного контроля в муниципальном образовании», а также проект Федерального закона «О типовом нормативно-правовом акте органа местного самоуправления «Об общественной палате (совете) муниципального образования».
Принятие подобных типовых (модельных) положений о правовых основах организации общественного контроля в муниципальных образованиях, а также об общественных палатах (советах) позволит унифицировать и универсализировать муниципальную нормативно-правовую базу в области организации и осуществления общественного контроля на территории муниципальных образований в различных субъектах Российской Федерации.
В-третьих, в федеральном законодательстве следует закрепить понятие системы органов общественного контроля, детализировав и уточнив их состав в Российской Федерации.
В-четвертых, на федеральном уровне следует разработать и принять федеральную программу, предусматривающую меры государственной поддержки органов общественного контроля на уровне муниципальных образований. Координатором осуществления мер государственной поддержки в проведении мероприятий общественного контроля на уровне муниципальных образований должна стать Общественная палата Российской Федерации, а также общественные палаты соответствующих субъектов Российской Федерации. Это позволит осуществлять мероприя-
тия общественного контроля на уровне муниципальных образований в отношении исполнительных органов местного самоуправления на регулярной постоянной основе, что минимизируют возможность нарушения действующего законодательства об общественном контроле, снизив риски нарушения прав, свобод и законных интересов граждан Российской Федерации в целом.
В-пятых, следует ужесточить меры правовой ответственности должностных лиц органов исполнительной власти (включая исполнительные органы местного самоуправления) за противодействие законным действиям представителей субъектов общественного контроля (вплоть до уголовной). Кроме того, следует предусмотреть возможность привлечения к административной ответственности за подобные правонарушения как органов исполнительной власти местного самоуправления, так и их должностных лиц.
Более того, информация о подобных правонарушениях должна аккумулировать в едином информационном реестре, ведение которого следует поручить Общественной палате Российской Федерации. Лица, которые будут признаны виновными в совершении подобных преступлений и правонарушений должны быть лишены возможности в будущем быть государственными и муниципальными служащими. Это послужит серьезным стимулом для должностных лиц исполнительных органов местного самоуправления не препятствовать законной деятельности субъектов общественного контроля, а сам общественный контроль будет носить реальный, эффективный и результативный характер.
В-шестых, в федеральном законодательстве следует детализировать формы и методы общественного контроля применительно к его осуществлению в отношении исполнительных и представительных органов местного самоуправления.
В-седьмых, следует использовать положительный зарубежный опыт организации и осуществления мероприятий общественного контроля на муниципальном уровне, особенно в части использования инновационных технологий и социальных сетей, включая интерактивные коммуникационные технологии.
Так, например, следует создать муниципальные электронные площадки по мониторингу общественного мнения по отдельным вопросам местного значения, поручив контроль за их организацией и осуществлением общественным палатам и советам соответствующих муниципальных образований.
Реализация вышеназванных мероприятий позволит не только оптимизировать механизм организации и осуществления общественного контроля на муниципальном
уровне, но и укрепить в целом данный институт гражданско- го общества в Российской Федерации.
Библиография:
1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном референдуме 12.12.1993). - М.: «Известия», 2020. - 43 с.
2. Гончаров В.В. Конституционно-правовые основы общественного контроля в Российской Федерации. - Монография. - Академия труда и социальных отношений. Москва, 2019. - 256 с.
3. Алещенко К.И. Общественный контроль. Монография. - М., 2020. - 310 с.
4. Гончаров В.В., Поярков С.Ю. Модель современной «русской власти»: условия паритетности // Государственная власть и местное самоуправление. - 2016. - № 3. - С. 25-29.
5. Курдюк П.М., Павлов Н.В., Очаковский В.А. Правовое регулирование взаимодействия органов государственного и муниципального управления. Монография. - Краснодар, 2019. - 85 с.
6. Гончаров В.В. Формы и объекты общественного контроля в Российской Федерации: современные проблемы и пути их разрешения // Вестник Гродненского государственного университета имени Янки Купалы. Серия 4. Правоведение. - 2019. - Т. 9. - № 1. - С. 28-36.
7. Гончаров В.В. Глобальный конституционализм: социально-философский анализ. - Москва, 2016. - 279 с.
8. Гриб В.В. Актуальные проблемы правового развития института общественного контроля в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2015. - № 11. - С. 3-13.
9. Гончаров В.В. Вопросы соотношения общественного контроля власти и народовластия (конституционно-правовой анализ) // Юрист. - 2019. - № 9. - С. 45-52.
10. Гончаров В.В. Взаимодействие органов исполнительной власти и территориального общественного самоуправления современные проблемы и перспективы развития // Закон и право. - 2010. - № 5. - С. 9-12.
11. Гончаров В.В. Выборность как принцип формирования и функционирования органов исполнительной власти в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2008. - № 7. - С. 21 -23.
12. Гончаров В.В. Конституционно-правовой анализ национального уровня организации механизма общественного контроля в России // Юридический мир. - 2019. - № 2. - С. 6-10.
13. Михеев Д.С. Трансформации в местном самоуправлении и общественный контроль // Вестник Марийского государственного университета. Серия: Исторические науки. Юридические науки. - 2020. - Т. 6. - № 2 (22). - С. 176-182.
14. Гончаров В.В. Централизм и децентрализация как принцип формирования и функционирования исполнительной власти в Российской Федерации // Философия права. - 2007. - № 3 (22). - С. 112-116.
15. Михеев Д.С. Местное самоуправление и общественный контроль // Евразийский юридический журнал. - 2018. - № 5 (120). - С. 139-141.
16. Гончаров В.В. Взаимодействие исполнительной и законодательной (представительной) власти в субъектах Российской Федерации: современные проблемы и перспективы развития // Российская юстиция. - 2010. - № 3. - С. 59-63.
17. Еремин А.Р. Общественный контроль как гарантия реализации права граждан на местное самоуправление в Российской Федерации // Марийский юридический вестник. - 2017. - № 1 (20). - С. 39-41.
18. Гончаров В.В. Повышение исполнительской дисциплины в системе исполнительной власти как необходимое условие ее оптимизации // Бизнес в законе. - 2009. - № 5. - С. 9-12.
19. Гончаров В.В. Коллегиальность и единоначалие как принципы формирования и функционирования органов исполнительной власти в Российской Федерации // Юридический мир. - 2009. - № 3. - С. 54-59.
20. Митяев Д.М., Павлов Н.В. Административная ответственность государственных служащих за коррупционные правонарушения // Эпомен. -2018. - № 13. - С. 51-55.
21. Гончаров В.В. Роль этики и профессионализма в функционировании органов исполнительной власти // Современное право. - 2009. - № 6. - С.
10-13.
22. Гончаров В.В. О некоторых вопросах ответственности власти в современной России // Черные дыры в Российском законодательстве. - 2010. -№ 2. - С. 9-14.
23. Ларичев А.А., Маркварт Э. Локальные сообщества как инструмент развития общемуниципальной демократии: опыт Германии и уроки для России // Сравнительное конституционное обозрение. - 2020. - № 5 (138). - С. 74-88.
24. Павлов Н.В., Бельчик А.М. Проблемы административной ответственности несовершеннолетних // Бюллетень науки и практики. - 2019. - Т. 5. -№ 6. - С. 402-406.
25. Гончаров В.В. Правовое регулирование института общественного контроля: международный и зарубежный опыт // Актуальные проблемы российского права. - 2019. - № 10 (107). - С. 155-171.
26. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://legalacts.ru/doc/131_FZ-ob-obwih-principah-organizacii-mestnogo-samoupravlenija (дата обращения: 30.12.2020).
27. Гончаров В.В. О некоторых вопросах влияния международных факторов на сохранение и развитие российской государственности // Адвокатская практика. - 2010. - № 3. - С. 2-6.
28. Гончаров В.В. Проблемы и перспективы взаимодействия Федерального Собрания Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти // Административное и муниципальное право. - 2010. - № 3 (27). - С. 43-47.
29. Об основах общественного контроля в Российской Федерации: Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ // СЗ РФ. - 28.07.2014. - № 30 (часть 1). - Ст. 4213.
