CC BY
27DOI 10.47643/1815-1329 2020 10 76
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ УНИТАРНЫЕ ПРЕДПРИЯТИЯ КАК ОБЪЕКТ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ГОНЧАРОВ Виталий Викторович,
кандидат юридических наук, доцент кафедры международного частного и предпринимательского права юридического факультета ФГБОУ ВО «Кубанский государственный аграрный университет имени И.Т. Трубилина». E-mail: niipgergo2009@mail.ru; СМОТРОВА Виолетта Сергеевна, обучающаяся юридического факультета
ФГБОУ ВО «Кубанский государственный аграрный университет имени И.Т. Трубилина». E-mail: niipgergo2009@mail.ru; ПАВЛОВ Николай Владимирович,
кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и финансового права
юридического факультета ФГБОУ ВО «Кубанский государственный аграрный университет имени И.Т. Трубилина». E-mail: niipgergo2009@mail.ru; МОРОЗ Елена Федоровна,
кандидат философских наук, доцент Красноярского института железнодорожного транспорта ФГБОУ ВО «Иркутский государственный университет путей сообщения». E-mail: niipgergo2009@mail.ru; КАЛАФАТОВ Эдем Амитьевич,
кандидат экономических наук доцент кафедры финансов и кредита Института экономики и управления
(структурное подразделение) ФГАОУ ВО «Крымский федеральный университет имени В.И. Вернадского».
E-mail: niipgergo2009@mail.ru;
ПОЯРКОВ Сергей Юрьевич,
кандидат педагогических наук, ученый секретарь
Всероссийского научно-исследовательского института физико-технических и радиотехнических измерений. E-mail: niipgergo2009@mail.ru;
Краткая аннотация: Настоящая статья посвящена анализу государственных и муниципальных унитарных предприятий как объекта общественного контроля в Российской Федерации. Авторы обосновывают необходимость организации и осуществления мероприятий общественного контроля в отношении государственных и муниципальных унитарных предприятий, разработав систему предложений по совершенствованию законодательства в области общественного контроля.
Abstract: This article is devoted to the analysis of state and municipal unitary enterprises as a public control object in the Russian Federation. The authors justify the need to organize and implement public control measures against state and municipal unitary enterprises by developing a system of proposals to improve public control legislation.
Ключевые слова: государственный; муниципальный; унитарное предприятие; объект; общественный контроль; Российская Федерация; народовластие; народный контроль; суверенитет; полномочия.
Keywords: state; Municipal; Unitary enterprise; The object Public control; The Russian Federation; democracy; People's control; Sovereignty; Powers.
Российская Федерация является правовым демо-
Данный правовой институт был инкорпорирован в
кратическим государством, в котором ее многонациональный народ провозглашен Конституцией носителем суверенитета и единственным источником власти. Данные конституционные принципы народовластия и участия общественности в управлении делами государства нуждаются в системе юридических гарантий, без которых, как справедливо отмечает ряд авторов, с одной стороны, не исключен захват власти, либо незаконное присвоение властных полномочий какими-либо органами власти или их должностными лицами, а с другой стороны, возможно осуществление органами публичной власти своих полномочий не в интересах большинства населения страны. [1, с. 25-29; 19, с. 3-13; 30, с. 3-5] При этом, большинство ученых сходится во мнении, что важнейшим элементом системы юридических гарантий конституционных принципов народовластия и участия общественности в управлении делами государства выступает институт общественного контроля.[1, с. 25-29; 2, с. 10-14; 3, с. 148-157]
российское законодательство пятнадцать лет тому назад, с принятием Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» в период поэтапной централизации системы государственного управления в нашей стране, проводимой Президентом России В.В. Путиным в целях укрепления и развития российской государственности. [24, с. 2-6; 29, с. 112-116] Однако, ему предшествовал в советский этап развития нашей страны институт народного контроля власти, который, несмотря на неоднозначное к нему отношения у разных авторов, [4, с. 115-125; 5, с. 80; 6, с. 21-23; 12, с. 72-88] тем не менее являлся достаточно эффективным инструментом гражданского общества по пресечению или предотвращению нарушений социалистической законности в СССР (и РСФСР). Большинство исследований по данному вопросу подтверждается статистическими данными, согласно которым в период функционирования института народного контроля власти в государственный бюджет
поступили огромные денежные средства, которые были ранее расхищены нарушителями социалистического законодательства (как раз благодаря проведенным мероприятиям народного контроля на низовом уровне).[7, с. 109-112; 8, с. 10-13; 9, с. 51-55; 10, с. 9-12]
Ныне действующий институт общественного контроля, несмотря на то, что уже показал свою несомненную эффективность и популярность в обществе, имеет значительные проблемы в части организации и функционирования, имеющие объективный и субъективный характер.
Одной из подобных проблем выступает отсутствие четкого определения понятия и перечня объектов общественного контроля в Российской Федерации. Более того, действующее законодательство, в частности, Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», вывел из предмета своего ведения целый ряд видов деятельности и общественных отношений, [11] усложнив и без того запутанную ситуацию с институционализацией исчерпывающего перечня признаков объектов общественного контроля.
В этой связи, по мнению ряда авторов, совершенно справедливо возникает вопрос относительно того, являются ли государственные и муниципальные предприятия объектами общественного контроля. [14, с. 40; 15, с. 28-36;
16, с. 3-5] Так, некоторые ученые считают совершенно недопустимым вмешательство органов общественного контроля в деятельность любых хозяйствующих субъектов экономики независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности.[13, с. 155-171; 14, с. 36-39;
17, с. 41-45] Другие авторы, напротив, сходятся во мнении, что государственные и муниципальные предприятия, которые создаются за счет средств тех или иных бюджетов и находятся в государственной или муниципальной собственности, должны постоянно контролироваться со стороны гражданского общества, так как от результатов их деятельности непосредственно зависит наполняемость государственных и муниципальных бюджетов (а в случае их убыточности размер этих убытков в конечном счете будет покрываться из средств бюджета - то есть, в основном, налого-плательщиками).[ 14, с. 41; 18, с. 54-59; 20, с. 20-25]
По нашему мнению, государственные и муниципальные предприятия являются объектами общественного контроля, в пользу чего можно привести следующие аргументы.
Во-первых, вышеназванный Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» в статье 1 предусмотрел возможность осуществления общественного контроля в не только в отношении органов государственной власти и органов местного само
управления, но и в отношении государственных и муниципальных организаций.
При этом, ни данный Федеральный закон, ни Гражданский кодекс Российской Федерации (далее также - ГК РФ) напрямую не дают определений понятиям государственной и муниципальной организации. Однако, исходя из определения понятия юридического лица, данного в статье 48 ГК РФ, видно, что под ним понимаются такие организации, которые обладают рядом признаков (имеют обособленное имущество, отвечают по своим обязательствам, могут от своего имени приобретать и осуществлять гражданские права и нести государственные обязанности, быть истцом и ответчиков в суде). Следовательно, государственные и муниципальные предприятия, являющиеся согласно статьи 113 ГК РФ разновидностями унитарных предприятий, в свою очередь, являющихся разновидностью коммерческих организаций (как одной из основных разновидностей юридических лиц) - государственные и муниципальные организации.
В этой связи, представляется интересным опыт институционализации понятия «государственные организации» в Республике Беларусь, в ряде Законом которой даны четкие определения понятию государственной организации и перечислены их виды (включая государственные пред-приятия).[21; 22]
Во-вторых, согласно Федеральному закону «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» ключевым признаком отнесения организаций к категории объектов общественного контроля выступает осуществление ими в соответствии с федеральными законами отдельных публичных полномочий.
Анализ части 4 статьи 8 Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» показывает, что государственные и муниципальные унитарные предприятия в Российской Федерации создаются для реализации определенных целей и задач, носящих публичный характер (например, для обеспечения деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны, в области разведывательной деятельности, в области мобилизационной подготовки и мобилизации в Российской Федерации, в области транспортной безопасности, в сфере международных отношений страны и т.п.). [25]
То есть, органы государственной власти и местного самоуправления создают государственные и муниципальные предприятия в целях обеспечения реализации своих полномочиях в рамках предметов ведения, закрепленных как в статьях 71-73, 130 Конституции Российской
Федерации, так и в отдельных федеральных законах, например, от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
При этом, реформы российского законодательства последних десятилетий отличаются несколькими тенденциями в части определения направлений деятельности государственных и муниципальных предприятий.[23, с. 5963; 28, с. 402-406]
С одной стороны, федеральное законодательство поступательно снижает те экономические области, в рамках которых могут создаваться муниципальные унитарные предприятия. А с другой стороны, наметилась тенденция в целом сокращения числа государственных унитарных предприятий. Государство поступательно осуществляет приватизацию крупнейших федеральных унитарных предприятий, которые исторически были прибыльными и находились в руках государства. Например, недавно было акционировано Федеральное государственное унитарное предприятие «Почта России». [31, с. 108]
В-третьих, деятельность многих государственных и муниципальных предприятий имеет большую общественную значимость в силу того, что они исторически являются монополистами в той или иной области экономики. И без постоянного контроля за их организацией и деятельностью невозможно обеспечение соблюдения прав, свобод и законных интересов как граждан Российской Федерации, так и юридических лиц, в той или иной степени, зависимых от деятельности данных государственных и муниципальных предприятий.
В-четвертых, значительное число государственных и муниципальных предприятий являются крупнейшими налогоплательщиками в соответствующих муниципальных образованиях и субъектах Российской Федерации. Так, например, муниципальное унитарное предприятие «Краснодарское трамвайно-троллейбусное предприятие» имеет валовую выручку более 3,5 млрд. рублей при запланированной величине собственных доходов Краснодарского городского бюджета чуть более 17,6 млрд. рублей. [31, с. 111]
В-пятых, несмотря на сокращения числа государственных и муниципальных предприятий в стране в последние
Библиография:
годы, общее число занятых на них работников возросло, [26, с. 9-12; 27, с. 43-47] что особенно актуально в свете экономического кризиса, обусловленного пандемией COVID-19.
Однако, организация и проведение эффективного общественного контроля в отношении государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации требует разработки и реализации ряда мероприятий.
Во-первых, в Федеральном законе «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» следует институционализировать понятие государственных и муниципальных организаций, а также дать определение понятию «публичные полномочия». Это позволит не допускать двусмысленного толкования норм статьи 1 вышеназванного Федерального закона при отнесении государственных и муниципальных унитарных предприятий к категории объектов общественного контроля.
Во-вторых, в силу специфики организации и деятельности государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации представляется целесообразным вывести механизм формирования и функционирования общественного контроля в отношении них из предмета ведения Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», приняв отдельный Федеральный закон «Об основах общественного контроля за деятельностью государственных и муниципальных унитарных предприятий». При организации и осуществлении общественного контроля в отношении государственных и муниципальных унитарных предприятий следует предусмотреть специфические формы и виды мероприятий общественного контроля, определив пределы полномочий субъектов общественного контроля при их проведении.
Как вариант, в связи с тем, что государственные и муниципальные унитарные предприятия являются достаточно многочисленной разновидностью юридических лиц, следует закрепить в Федеральном законе от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» отдельную главу, посвященную организации и осуществлению общественного контроля в отношении данной разновидности юридических лиц.
Реализация данных мероприятий позволит не только осуществлять постоянный эффективный общественный контроль в отношении государственных и муниципальных унитарных предприятий, но и в целом укрепить данный институт гражданского общества в Российской Федерации.
1. Гончаров В.В., Поярков С.Ю. Модель современной «русской власти»: условия паритетности // Государственная власть и местное самоуправление. - 2016. - № 3. - С. 25-29.
2. Курдюк П.М., Павлов Н.В., Очаковский В.А. Правовое регулирование взаимодействия органов государственного и муниципального управления. Монография. - Краснодар, 2019. - 85 с.
3. Жилин С.М., Гончаров В.В. Понятие и сущность государственной власти: конституционно-правовой анализ // Социология власти. -2010. - № 1. - С. 148-157.
4. Хачатрян М.С. Общественный контроль в Российской Федерации и народный контроль в СССР: сравнительно-правовой анализ моделей // Историко-правовые проблемы: новый ракурс. - 2015. - № 11. - С. 115-125.
5. Гончаров В.В. Конституционно-правовые основы общественного контроля в Российской Федерации. - Академия труда и социальных отношений. Москва, 2019. - 256 с.
6. Гончаров В.В. Выборность как принцип формирования и функционирования органов исполнительной власти в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2008. - № 7. - С. 21-23.
7. Чеченов А.А. Исторические корни социального аудита в России // Труд и социальные отношения. - 2009. - № 10. - С. 109-112.
8. Гончаров В.В. Роль этики и профессионализма в функционировании органов исполнительной власти // Современное право. - 2009. -№ 6. - С. 10-13.
9. Митяев Д.М., Павлов Н.В. Административная ответственность государственных служащих за коррупционные правонарушения // Эпомен. - 2018. - № 13. - С. 51-55.
10. Гончаров В.В. Повышение исполнительской дисциплины в системе исполнительной власти как необходимое условие ее оптимизации // Бизнес в законе. - 2009. - № 5. - С. 9-12.
11. Об основах общественного контроля в Российской Федерации: Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ // СЗ РФ. - 28.07.2014. -№ 30 (часть 1). - Ст. 4213.
12. Гончаров В.В. Использование позитивного опыта организации и осуществление народного контроля власти в СССР в процессе оптимизации общественного контроля в Российской Федерации (конституционно-правовой анализ) // Право и политика. - 2019. - № 5. - С. 72-88.
13. Гончаров В.В. Правовое регулирование института общественного контроля: международный и зарубежный опыт // Актуальные проблемы российского права. - 2019. - № 10 (107). - С. 155-171.
14. Алещенко К.И. Общественный контроль. Монография. - М., 2020. - 310 с.
15. Гончаров В.В. Формы и объекты общественного контроля в Российской Федерации: современные проблемы и пути их разрешения // Вестник Гродненского государственного университета имени Янки Купалы. Серия 4. Правоведение. - 2019. - Т. 9. - № 1. - С. 28-36.
16. Гриб В.В. Субъекты естественных монополий и государственных корпораций как объекты общественного контроля // Конкурентное право. - 2016. - № 4. - С. 3-5.
17. Гончаров В.В. Определение пределов общественного контроля в Российской Федерации: конституционно-правовой анализ // Advances in Law Studies. - 2019. - Т. 7. - № 2. - С. 41-45.
18. Гончаров В.В. Коллегиальность и единоначалие как принципы формирования и функционирования органов исполнительной власти в Российской Федерации // Юридический мир. - 2009. - № 3. - С. 54-59.
19. Гриб В.В. Актуальные проблемы правового развития института общественного контроля в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2015. - № 11. - С. 3-13.
20. Гончаров В.В. Общественный контроль власти и композиционная структура народовластия // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. - 2019. - № 1 (45). - С. 20-25.
21. Об экономической несостоятельности (банкротстве): Закон Республики Беларусь от 13.07.2012 № 415-З. [Электронный ресурс] Режим доступа: http://multilang.pravo.by (дата обращения: 30.12.2020).
22. О государственной службе в Республике Беларусь: Закон Республики Беларусь от 14.06.2003 № 204-З. [Электронный ресурс] Режим доступа: http://multilang.pravo.by (дата обращения: 30.12.2020).
23. Гончаров В.В. Взаимодействие исполнительной и законодательной (представительной) власти в субъектах Российской Федерации: современные проблемы и перспективы развития // Российская юстиция. - 2010. - № 3. - С. 59-63.
24. Гончаров В.В. О некоторых вопросах влияния международных факторов на сохранение и развитие российской государственности // Адвокатская практика. - 2010. - № 3. - С. 2-6.
25. О государственных и муниципальных унитарных предприятиях: Федеральный закон от 14.11.2002 № 161-ФЗ. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://legalacts.ru/doc/federalnyi-zakon-ot-14112002-n-161-fz-o (дата обращения: 30.12.2020).
26. Гончаров В.В. Взаимодействие органов исполнительной власти и территориального общественного самоуправления современные проблемы и перспективы развития // Закон и право. - 2010. - № 5. - С. 9-12.
27. Гончаров В.В. Проблемы и перспективы взаимодействия Федерального Собрания Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти // Административное и муниципальное право. - 2010. - № 3 (27). - С. 43-47.
28. Павлов Н.В., Бельчик А.М. Проблемы административной ответственности несовершеннолетних // Бюллетень науки и практики. -2019. - Т. 5. - № 6. - С. 402-406.
29. Гончаров В.В. Централизм и децентрализация как принцип формирования и функционирования исполнительной власти в Российской Федерации // Философия права. - 2007. - № 3 (22). - С. 112-116.
30. Гончаров В.В. Глобальный конституционализм: социально-философский анализ. - Москва, 2016. - 279 с.
31. Волгина А.П. Государственные и муниципальные предприятия в России. - Монография. - Пенза: «Родной край», 2020. - 210 с.
