CC BY
12ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ КОМПАНИИ КАК ОБЪЕКТЫ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В РОССИИ
ГОНЧАРОВ Виталий Викторович,
кандидат юридических наук, доцент кафедры международного частного и предпринимательского права
юридического факультета ФГБОУ ВО «Кубанский государственный аграрный университет имени И.Т. Трубилина».
E-mail: niipgergo2009@mail.ru;
ПОЯРКОВ Сергей Юрьевич,
кандидат педагогических наук, ученый секретарь
Всероссийского научно-исследовательского института физико-технических и радиотехнических измерений (ВНИИ ФТРИ). E-mail: niipgergo2009@mail.ru; ВОСТРИКОВ Константин Валерьевич,
кандидат политических наук доцент, кафедра государственного и муниципального управления ФГБОУ ВО «Кузбасский государственный технический университет им. Т. Ф. Горбачева». E-mail: kokotowa@mail.ru; МОРОЗ Елена Федоровна,
кандидат философских наук, доцент Красноярского института железнодорожного транспорта
ФГБОУ ВО «Иркутский государственный университет путей сообщения».
E-mail: niipgergo2009@mail.ru;
ГРЕЦОЙ Никита Дмитриевич,
обучающийся философского факультета
Таврической академии Крымского федерального университета им. В.И. Вернадского. E-mail: niipgergo2009@mail.ru; ГРИГОРЬЕВА Алина Муратовна, обучающаяся юридического факультета
ФГБОУ ВО «Кубанский государственный аграрный университет имени И.Т. Трубилина». E-mail: niipgergo2009@mail.ru
Краткая аннотация: Настоящая статья посвящена исследованию публично-правовых компаний как объектов общественного контроля в Российской Федерации. В работе разработана и обоснована система мероприятий по оптимизации правовой базы общественного контроля в отношении публично-правовых компаний в России, направленная на укрепление данного института гражданского общества.
Abstract: This article is devoted to the study of public law companies as objects of public control in the Russian Federation. The work has de-
veloped and justified a system of measures to optimize the legal basis of public control against public-legal companies in Russia, aimed at strengthening this institution of civil society.
Ключевые слова: публично-правовые компании; Российская Федерация; общественный контроль; народовластие; суверенитет; власть; публичные полномочия; унитарные; коммерческие организации; оптимизация.
Keywords: public law companies; The Russian Federation; Public control; democracy; Sovereignty; Power; Public authority Unitary; Commercial organizations; Optimization.
Российская Федерация является демократиче-
ного контроля, который был институционализирован в российском законодательстве более пятнадцати лет тому назад, и которому предшествовала более чем полувековая практика функционирования института народного контроля в СССР (и РСФСР). [4, с. 72-88; 5, с. 3-13; 6, с. 3-5]
ским правовым государством, в котором ее многонациональному народу принадлежит суверенитет и вся полнота власти. Последний осуществляет свою власть как непосредственно (через институты выборов и референдумов), так и опосредованно (через деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц). Однако, конституционные принципы народовластия и участия общественности в управлении делами государства нуждаются в широкой системе юридических гарантий, [1, с. 21-23; 2, с. 90-91; 3, с. 20-25] без которых делегированные народом полномочия могут быть узурпированы отдельными органами публичной власти и их должностными лицами, либо использованы не в интересах граждан Российской Федерации, а в угоду частных интересов отдельных групп населения.[18, с. 3-7; 27, с. 2-6; 29, с. 9-12; 32, с. 90-91]
в российском законодательстве четкого определения понятия и перечня объектов общественного контроля.
щественного контроля находится в стадии становления и его формирование и функционирование сопряжено с многочисленными проблемами объективного и субъективного характера. Большая часть проблем обусловлена сложным и тернистым путем формирования в России федеративных отношений, а также профессионализма и законности в деятельности органов публичной власти.[20, с. 112-116; 21, с. 10-13; 23, с. 54-59; 31, с. 43-47]
Система правового регулирования института об-
Одной из подобных проблем выступает отсутствие
Важнейшее место в системе юридических гаран-
Так, Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ
тий реализации, охраны и защиты конституционных принципов народовластия и участия общественности в управлении делами государства занимает институт обществен-
«Об основах общественного контроля в Российской Федерации» не только не сформулировал исчерпывающего перечня признаков объектов общественного контроля и не
перечислил их виды, но и вывел согласно статье 2 целый ряд видов деятельности и видов общественных отношений из предмета своего правового регулирования,[7] обосновав данное решение тем, что по ним в дальнейшем будут приняты отдельные федеральные законы об общественном контроле.
В связи с этим, вопросы отнесения тех или иных видов юридических лиц, а также видов деятельности к категории объектов общественного контроля является дискуссионным в российской учебной и научной литературе. [8, с. 28-36; 9, с. 41-45; 10, с. 148-157; 11, с. 108-110]
Так, особый интерес представляет вопрос возможности осуществления мероприятий общественного контроля в отношении отдельных видов юридических лиц, которые были инкорпорированы в российское законодательство сравнительно недавно.
Одной из подобных разновидностей юридических лиц выступают публично-правовые компании, функционирующие на основании Гражданского кодекса Российской Федерации и целого ряда федеральных законов.[12; 14; 16] Как справедливо отмечает ряд авторов, они являются особой разновидностью некоммерческих организаций и новый способом участия Российской Федерации в гражданско-правовых отношениях. [22, с. 104-109; 25, с. 141-150; 28, с. 134-140]
Публично-правовые компании в соответствии со статьей 2 Федерального закона «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» относятся к категории унитарных некоммерческих организаций, созданных Российской Федерацией в порядке, установленном настоящим федеральным законодательством. [12]
В современном отечественной научной и учебной литературе имеется ряд полярных точек зрения относительно возможности осуществления общественного контроля в отношении отдельных видов юридических лиц, включая публично-правовые компании. [24, с. 59-63; 26, с. 155-171]
Рассмотрим аргументы, свидетельствующие, о том, что в отношении публично-правовых компаний в Российской Федерации следует осуществлять общественный контроль на основании положений действующего законодательства.
Во-первых, анализ статьи 1 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» показывает, что к объектам общественного контроля относятся не только органы публичной власти (органы государственной власти и мест-
ного самоуправления), но и государственные и муниципальные организации.
Действующее гражданское законодательство не дает прямого определения понятиям «государственные организации» и «муниципальные организации». Однако, исходя из определения понятия юридического лица, данного в статье 48 ГК РФ, видно, что под ним понимаются такие организации, которые обладают рядом признаков (имеют обособленное имущество, отвечают по своим обязательствам, могут от своего имени приобретать и осуществлять гражданские права и нести гражданские обязанности, быть истцом и ответчиков в суде). А, в связи с тем, что публично-правовая компания может быть создана на основании федерального закона или указа Президента Российской Федерации и действует на основании решения о создании публично-правовой компании и утверждаемого Правительством Российской Федерации устава, то становится очевидным, что публично-правовые компании являются разновидностью государственных организаций.
Во-вторых, согласно статье 1 вышеназванного Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», общественный контроль осуществляется в отношении любых органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.
Публично-правовые компании изначально в соответствии с действующим гражданским законодательством создавались как организационно-правовая форма некоммерческих унитарных организаций, наделенная функциями и полномочиями публично-правового характера и осуществляющая свою деятельность в интересах государства и общества.
Публично-правовая компания может быть создана в целях проведения государственной политики, предоставления государственных услуг, управления государственным имуществом, обеспечения модернизации и инновационного развития экономики, осуществления контрольных, управленческих и иных общественно полезных функций и полномочий в отдельных сферах и отраслях экономики, реализации особо важных проектов и государственных программ, в том числе по социально-экономическому развитию регионов, а также в целях выполнения иных функций и полномочий публично-правового характера.
Так, недавно был принят Федеральный закон от 22.12.2020 № 435-ФЗ «О публично-правовой компании «Единый заказчик в сфере строительства» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Данная публично-правовая компания создавалась
путем реорганизации федеральных государственных учреждений, определенных Правительством Российской Федерации, с одновременным сочетанием их преобразования и слияния в целях осуществления функций государственного заказчика и застройщика при обеспечении строительства объектов капитального строительства, которые находятся или будут находиться в государственной собственности Российской Федерации и включены в программу деятельности единого заказчика на текущий год и плановый период, и в иных, определенных Правительством Российской Федерации целях в сфере осуществления капитальных вложений в объекты капитального строительства.
Вся система целей и задач этой публично-правовой компании основана на реализации отдельных публичных полномочий, принадлежащих федеральным органам исполнительной власти в стране. В частности, публично-правовой компании «Единый заказчик в сфере строительства» делегированы к исполнению публичные полномочия: главного распорядителя средств федерального бюджета, получателя средств федерального бюджета, главного администратора доходов федерального бюджета и администратора доходов федерального бюджета при обеспечении строительства объектов, а также при предоставлении ему субсидий из федерального бюджета). [16]
Третьим важным аргументом, свидетельствующим в пользу отнесения публично-правовых компаний к категории объектов общественного контроля, по мнению ряда авторов, выступает то обстоятельство, что через деятельность данной категории некоммерческих унитарных организаций планируется проводить финансирование средств федерального бюджета по разным оценкам от 11 до 14%.[2, с. 119; 19, с. 185-194; 30, с. 9-12] То есть публично-правовые компании становятся стратегически важными объектами с точки зрения масштабов российской экономики, что потребует не только разовых мероприятий общественного контроля, но и их проведения в постоянном режиме под контролем органов общественного контроля, в первую очередь - Общественной палаты Российской Федерации и общественных палат субъектов Российской Федерации.
Однако, эффективная организация и осуществление общественного контроля в отношении публично-правовых компаний в Российской Федерации требует подготовки и реализации системы мероприятий организационно-правового характера. Без их проведения, как отмечает ряд авторов, данный институт гражданского общества будет носить в основном фиктивный характер.[13, с. 25-29; 15, с. 5-9; 17, с. 91-94] В числе наиболее важных мероприятий, на наш взгляд, можно выделить следующие.
Во-первых, в Федеральном законе от 21.07.2014
№ 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» следует дать четкое определение понятию объекта общественного контроля, перечислив его основные признаки, чтобы исключить дискуссии относительно отнесения к объектам общественного контроля тех или иных разновидностей организаций. Кроме того, в данном Федеральном законе надо институционализировать понятие «публичные полномочия».
Во-вторых, в связи с тем, что деятельность публично-правовых организаций регулируется не только Гражданским кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 03.07.2016 № 236-Ф3 «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», но и многочисленными федеральными законами и указами Президента Российской Федерации, которыми они создаются (то есть государство делает акцент на исключительной значимости данной категории юридических лиц), следует вывести правовое регулирование организации и осуществления общественного контроля в отношении публично-правовых компаний из предмета ведения Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», указав в его 2 статье, что правовые основы общественного контроля в отношении данной категории некоммерческих унитарных организаций будут закреплены в отдельном Федеральном законе.
В-третьих, следует разработать и принять отдельный Федеральный закон «Об основах общественного контроля в отношении публично-правовых компаний». При организации и осуществлении общественного контроля в отношении публично-правовых компаний следует предусмотреть специфические формы и виды мероприятий общественного контроля, определив пределы полномочий субъектов общественного контроля при их проведении.
Как вариант, в связи с тем, что публично-правовые компании являются достаточно важной разновидностью юридических лиц, следует закрепить в Федеральном законе от 03.07.2016 № 236-ФЗ «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» отдельную главу, посвященную организации и осуществлению общественного контроля в отношении данной разновидности юридических лиц.
Кроме того, во всех федеральных законах и указах Президента Российской Федерации, посвященных организации и деятельности отдельных публично-правовых компаний следует закреплять положения, посвященные организации и осуществлению общественного контроля в их от-
ношении.
Реализация данных мероприятий позволит не только осуществлять постоянный эффективный обществен-
Библиография:
1. Гончаров В.В. Выборность как принцип формирования и функционирования органов исполнительной власти в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2008. - № 7. - С. 21-23.
2. Алещенко К.И. Общественный контроль. Монография. - М., 2020. - 310 с.
3. Гончаров В.В. Общественный контроль власти и композиционная структура народовластия // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. - 2019. - № 1 (45). - С. 20-25.
4. Гончаров В.В. Использование позитивного опыта организации и осуществление народного контроля власти в СССР в процессе оптимизации общественного контроля в Российской Федерации (конституционно-правовой анализ) // Право и политика. - 2019. - № 5. - С. 72-88.
5. Гриб В.В. Актуальные проблемы правового развития института общественного контроля в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2015. - № 11. - С. 3-13.
6. Гончаров В.В. Конституционно-правовые основы общественного контроля в Российской Федерации. - Академия труда и социальных отношений. Москва, 2019. - 256 с.
7. Об основах общественного контроля в Российской Федерации: Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ // СЗ РФ. - 28.07.2014. -№ 30 (часть 1). - Ст. 4213.
8. Гончаров В.В. Формы и объекты общественного контроля в Российской Федерации: современные проблемы и пути их разрешения // Вестник Гродненского государственного университета имени Янки Купалы. Серия 4. Правоведение. - 2019. - Т. 9. - № 1. - С. 28-36.
9. Гончаров В.В. Определение пределов общественного контроля в Российской Федерации: конституционно-правовой анализ // Advances in Law Studies. - 2019. - Т. 7. - № 2. - С. 41-45.
10. Жилин С.М., Гончаров В.В. Понятие и сущность государственной власти: конституционно-правовой анализ // Социология власти. -2010. - № 1. - С. 148-157.
11. Пищулин О.В. Цели, объекты и субъекты общественного контроля // Вестник Костромского государственного университета им. Н.А. Некрасова. - 2014. - Т. 20. - № 4. - С. 108-110.
12. О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 03.07.2016 № 236-ФЗ // СЗ РФ. - 04.07.2016. - № 27 (часть 1). - Ст. 4169.
13. Гончаров В.В., Поярков С.Ю. Модель современной «русской власти»: условия паритетности // Государственная власть и местное самоуправление. - 2016. - № 3. - С. 25-29.
14. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть 1). [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://legalacts.ru/kodeks/GK-RF-chast-1 (дата обращения: 30.12.2020).
15. Гончаров В.В., Поярков С.Ю. Множественность конституционного порядка // Российская юстиция. - 2016. - № 3. - С. 5-9.
16. О публично-правовой компании «Единый заказчик в сфере строительства» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 22.12.2020 № 435-ФЗ. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/74998893 (дата обращения: 30.12.2020).
17. Гнездилов Н.С. Публично-правовая компания как форма делегирования функций и полномочий публично-правового характера // Мировая наука. - 2019. - № 12 (33). - С. 91 -94.
18. Гончаров В.В. Глобальный конституционализм: социально-философский анализ. - Москва, 2016. - 279 с.
19. Шавалиева Д.Р. Государственные корпорации, государственные компании и публично-правовые компании: особенности правового положения // Ученые записки Казанского филиала «Российского государственного университета правосудия». - 2020. - Т. 16. - С. 185-194.
20. Гончаров В.В. Централизм и децентрализация как принцип формирования и функционирования исполнительной власти в Российской Федерации // Философия права. - 2007. - № 3 (22). - С. 112-116.
21. Гончаров В.В. Роль этики и профессионализма в функционировании органов исполнительной власти // Современное право. - 2009. - № 6. - С. 10-13.
22. Федорова И.А., Еремеев А.В. Публично-правовые компании как новый способ участия Российской Федерации в гражданско-правовых отношениях // Экономика. Право. Общество. - 2018. - № 3 (15). - С. 104-109.
23. Гончаров В.В. Коллегиальность и единоначалие как принципы формирования и функционирования органов исполнительной власти в Российской Федерации // Юридический мир. - 2009. - № 3. - С. 54-59.
24. Гончаров В.В. Взаимодействие исполнительной и законодательной (представительной) власти в субъектах Российской Федерации: современные проблемы и перспективы развития // Российская юстиция. - 2010. - № 3. - С. 59-63.
25. Ситдикова Л.Б., Стародумова С.Ю. Публично-правовые компании, как особая разновидность некоммерческих организаций // Актуальные проблемы российского законодательства. - 2016. - № 13. - С. 141-150.
26. Гончаров В.В. Правовое регулирование института общественного контроля: международный и зарубежный опыт // Актуальные проблемы российского права. - 2019. - № 10 (107). - С. 155-171.
27. Гончаров В.В. О некоторых вопросах влияния международных факторов на сохранение и развитие российской государственности // Адвокатская практика. - 2010. - № 3. - С. 2-6.
28. Низов В.А. Конституционно-правовые основы публичной собственности в контексте создания юридических лиц публичного права // Сравнительное конституционное обозрение. - 2020. - № 5 (138). - С. 134-149.
29. Гончаров В.В. Повышение исполнительской дисциплины в системе исполнительной власти как необходимое условие ее оптимизации // Бизнес в законе. - 2009. - № 5. - С. 9-12.
30. Гончаров В.В. Взаимодействие органов исполнительной власти и территориального общественного самоуправления современные проблемы и перспективы развития // Закон и право. - 2010. - № 5. - С. 9-12.
31. Гончаров В.В. Проблемы и перспективы взаимодействия Федерального Собрания Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти // Административное и муниципальное право. - 2010. - № 3 (27). - С. 43-47.
32. Волгина А.П. Общественный контроль в отношении отдельных видов юридических лиц. - Монография. - Кишинев: Верес, 2020. -
334 с.
ный контроль в отношении публично-правовых компаний, но и в целом укрепить данный институт гражданского общества в Российской Федерации.
