CC BY
33DOI 10.47643/1815-1329_2020_10_54
АВТОНОМНЫЕ НЕКОММЕРЧЕСКИЕ ОРГАНИЗАЦИИ В РОССИИ: ОБЪЕКТЫ ИЛИ СУБЪЕКТЫ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ГОНЧАРОВ Виталий Викторович,
кандидат юридических наук, доцент кафедры международного частного и предпринимательского права
юридического факультета ФГБОУ ВО «Кубанский государственный аграрный университет имени И.Т. Трубилина».
E-mail: niipgergo2009@mail.ru;
ПОЯРКОВ Сергей Юрьевич,
кандидат педагогических наук, ученый секретарь
Всероссийского научно-исследовательского института физико-технических и радиотехнических измерений (ВНИИ ФТРИ). E-mail: niipgergo2009@mail.ru; МОРОЗ Елена Федоровна,
кандидат философских наук, доцент Красноярского института железнодорожного транспорта ФГБОУ ВО «Иркутский государственный университет путей сообщения». E-mail: niipgergo2009@mail.ru; ВОСТРИКОВ Константин Валерьевич,
кандидат политических наук доцент, кафедра государственного и муниципального управления ФГБОУ ВО «Кузбасский государственный технический университет им. Т. Ф. Горбачева». E-mail: niipgergo2009@mail.ru; ХАСАЕВА Анна Ильмутдиновна, обучающаяся юридического факультета
ФГБОУ ВО «Кубанский государственный аграрный университет имени И.Т. Трубилина». E-mail: niipgergo2009@mail.ru; ПАПБА Леонила Астамуровна, обучающаяся курса юридического факультета
ФГБОУ ВО «Кубанский государственный аграрный университет имени И.Т. Трубилина». E-mail: niipgergo2009@mail.ru
Краткая аннотация: Настоящая статья посвящена анализу места и роли российских автономных некоммерческих организаций в системе общественного контроля. Авторы отмечают то обстоятельство, что двойственная правовая природа формирования автономных некоммерческих организаций (которые могут создаваться как гражданами и юридическими лицами, так и Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями), а также широкий круг целей и задач их деятельности, порождают дилемму в части отнесения их к объектам или субъектам общественного контроля. В статье обосновывается вывод о том, что различные разновидности автономных некоммерческих организаций могут относиться как к объектам, так и к субъектам общественного контроля в России.
Abstract: This article is devoted to the analysis of the place and role of Russian autonomous non-profit organizations in the public control system. The authors note that the dual legal nature of the formation of autonomous non-profit organizations (which can be created by both citizens and legal entities, and the Russian Federation, the subjects of the Russian Federation and municipal entities), as well as a wide range of goals and objectives of their activities, create a dilemma in terms of categorizing them as objects or subjects of public control. The article substantiates the conclusion that different varieties of autonomous non-profit organizations can relate to both objects and subjects of public control in Russia.
Ключевые слова: автономная некоммерческая организация; Российская Федерация; общественный контроль; объект; субъект; народовластие; суверенитет; власть; государственный; муниципальный.
Keywords: Autonomous non-profit organization; The Russian Federation; Public control; The object The subject; democracy; Sovereignty; Power; State; Municipal.
Российская Федерация является демократическим государством, в котором носителем суверенитета и единственным источником власти выступает многонациональный народ страны. Властные полномочия осуществляются народом как непосредственно (через институты выборов и референдумов),[1, с. 21-23; 2, с. 25-29; 3, с. 5-9] так и опосредованно (через деятельность избираемых народом органов публичной власти, а также их должностных лиц).[4, с. 148-157; 5, с. 67-74] Однако, конституционные принципы народовластия и участия общественности в управлении делами государства нуждаются в системе юридических гарантий, без которых делегируемые народом органам публичной власти и их должностным лицам полномочия имеют риск быть узурпированы и использованы вопреки
интересам населения страны.[6, с. 2-6; 7, с. 9-12; 8, с. 5] Важную роль в системе юридических гарантий реализации, охраны и защиты вышеназванных конституционных принципов играет институт общественного контроля.
Кроме того, данный институт гражданского общества выступает в качестве важного инструмента повышения профессионализма чиновников в России, [26, с. 9-12; 28, с. 10-13] борьбы с центробежными тенденциями в государственном управлении, [18, с. 112-116; 29, с. 54-59] что способствует укреплению и развитию российского общества и государства. [20, с. 155-171; 22, с. 3-5]
Институт общественного контроля явление сравнительно новое в российской правовой системе, однако, ему предшествовала более чем полувековая история функ-
ционирования института народного контроля власти в СССР (РСФСР). [17, с. 72-88]
Формирование и функционирование данного института гражданского общества в нашей стране связано с многочисленными проблемами, одной из которых выступает отсутствие институционализации в действующем законодательстве понятия объекта общественного контроля, а также не закрепление его перечня. В этой связи, в отечественной и зарубежной литературе ведется дискуссия в части отнесения тех или иных разновидностей юридических лиц к категории объектов или субъектов общественного контро-ля.[9, с. 28-36; 10, с. 108-110; 11, с. 20-25; 12, с. 3-13]
В связи с этим, важное значение приобретает исследование места и роли автономных некоммерческих организаций в системе общественного контроля в Российской Федерации.
По нашему мнению, несмотря на кажущуюся, по мнению ряда авторов, очевидность отнесения любимых разновидностей автономных некоммерческих организаций к категории субъектов, а не объектов общественного контроля в России,[13, с. 119] данное утверждение носит спорный характер.
В связи с этим, рассмотрим последовательно аргументы в части отнесения автономных некоммерческих организаций к категории объектов и субъектов общественного контроля.
Точка зрения ряда ученых относительно того, что данная разновидность некоммерческих организаций является объектом общественного контроля [14, с. 41-45; 15; 16, с. 109-110] имеет ряд обоснованных аргументов.
Во-первых, статья 1 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» закрепляет необходимость осуществления общественного контроля не только за деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, но и за деятельностью государственных и муниципальных организаций.[19]
При этом, Гражданский кодекс Российской Федерации (далее также - ГК РФ) четкого и однозначного определения понятию государственная организация (муниципальная организация) не дает. Однако, исходя из определения понятия юридического лица, данного в статье 48 ГК РФ, видно, что под ним понимаются такие организации, которые обладают рядом признаков (имеют обособленное имущество, отвечают по своим обязательствам, могут от своего имени приобретать и осуществлять гражданские права и нести гражданские обязанности, быть истцом и ответчиков в суде).
А, в связи с тем, что на основании части 5 статьи 10
Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» учредителем (а следовательно - и собственником) автономной некоммерческой организации могут выступать Российская Федерации, субъекты Российской Федерации, а также муниципальные образования, [21; 25, с. 43-47] то становится очевидным, что публично-правовые компании являются разновидностью государственных и муниципальных организаций.
Однако, на наш взгляд, в действующем законодательстве Российской Федерации (в частности, в ГК РФ) следует закрепить понятие государственной (муниципальной) организации, уточнив какие виды юридических лиц можно относить к государственным и муниципальным организациям.
Во-вторых, согласно статье 1 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» мероприятия общественного контроля проводятся в отношении органов и организации, которые осуществляют отдельные публичные полномочия.
При этом, ни данный Федеральный закон, ни Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» не дает определения понятию «публичные полномочия» и не перечисляет их основных признаков.
В связи с этим, представляется, что в действующем российском законодательстве (например, в Федеральном законе от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации») необходимо институционализировать понятие «публичных полномочий», под которыми следует понимать не только полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, но и совокупность таких прав отдельных субъектов права, реализация которых непосредственно затрагивает механизм реализации, соблюдения, охраны и защиты прав, свобод и законных интересов широкого круга граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, юридических лиц, а также органов публичной власти (органов государственной власти и органов местного самоуправления).
Подобное расширенное определение понятия публичных полномочий позволит осуществлять общественный контроль не только в отношении государственных и муниципальных организаций, но и ряда иных видов юридических лиц, чья деятельность носит общественно значимый характер, либо влияет на содержание, объем и механизм реализации прав, свобод и законных интересов широкого круга субъектов права, например, субъектов естественных монополий, предприятий и учреждений общественного транспорта, связи, энергетики, жилищно-коммунального хозяйства, образования, здравоохранения, культуры и т.п.
Данное предположение подтверждает и комплексный анализ статьи 2 вышеназванного Федерального закона, согласно которой общественный контроль на основании отдельных федеральных законов необходимо проводить в отношении отдельных видов деятельности и отдельных видов общественных отношений, имеющих общественно значимый характер, например, обращение с животными, охрана окружающей среды и т.д.
В-третьих, аргументом в пользу признания возможности осуществления общественного контроля в отношении отдельных разновидностей автономных некоммерческих организаций выступает необходимость осуществлять общественный контроль не только в отношении тех из них, кто создан Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, но и в отношении тех, кто создан юридическими лицами с иностранным участием, либо финансируется иностранными юридическими лицами, иностранными гражданами, лицами без гражданства, иностранными органами публичной власти, а также международными правительственными и неправительственными организациями.
В-четвертых, о необходимости осуществления общественного контроля в отношении отдельных разновидностей автономных некоммерческих организаций свидетельствует и закрепленные в статье 10 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» учредителем основные цели их создания и деятельности: оказание услуг в наиболее общественно важных сферах человеческой жизнедеятельности: образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и спорта.
Однако, заслуживает внимание и точка зрения ряда авторов, что автономные некоммерческие организации выступают в роли субъектов общественного контро-ля.[24, с. 54-75; 27, с. 80]
Во-первых, анализ статьи 3 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» показывает, что граждане Российской Федерации вправе участвовать в осуществлении общественного контроля как лично, так и в составе общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций. То есть, в качестве субъектов общественного контроля в самом широком смысле действующее законодательство закрепляет граждан России, а также общественные объединения и негосударственные некоммерческие организации, к которым и относится та часть автономных некоммерческих организаций, которые созданы не Российской Федерацией, ее субъектами, а также муниципальными образованиями.
Во-вторых, Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» не запрещает при создании автономных некоммерческих организаций закреплять в их учредительных документах в качестве основной цели деятельности осуществление общественного контроля на территории Российской Федерации, либо отдельного субъекта Российской Федерации, а также муниципального образования. При этом, данный вид деятельности не относится к лицензируемым, то есть не требует дополнительной регистрации в специализированных государственных органах. И, следовательно, если конкретная автономная некоммерческая организация создается с целью осуществления общественного контроля, либо в целях обеспечения деятельности субъектов общественного контроля, то ее можно отнести к категории субъектов общественного контроля.
Тем более, что расплывчатая классификации субъектов общественного контроля, закрепленная в статье 9 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», содержит такую их разновидность как «иные организационные структуры общественного контроля», под которую с учетом статьи 3 данного Федерального закона можно подвести не только общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации, но и даже граждан Российской Федерации.
В связи с этим, во избежание двусмысленности в толковании перечня субъектов общественного контроля в вышеназванном Федеральном законе необходимо дать четкое определение понятию субъекта общественного контроля, а также дать исчерпывающий их перечень.
Представляется, что закрепление расплывчатого перечня субъектов общественного контроля в Федеральном законе от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» было обусловлено явным нежеланием законодателя признавать то обстоятельство, что реальный, а не мнимый, общественный контроль может осуществляться исключительно субъектами общественного контроля, состоящими из граждан Российской Федерации и некоммерческих организаций, ни каким образом не связанных с российскими и зарубежными органами публичной власти, иностранными, либо международными правительственными и неправительственными организациями, иностранными гражданами, лицами без гражданства, а также иностранными юридическими лицами.
Заключение.
Представляется, что автономные некоммерческие организации, созданные и функционирующие без участия российских и зарубежных органов публичной власти, иностранных, либо международных правительственных и не-
правительственных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства, а также иностранных юридических лиц, можно отнести к категории субъектов общественного контроля, если в качестве единственной, либо основной цели их деятельности закреплен общественный контроль в России.
Остальные разновидности автономных некоммерческих организаций следует считать разновидностью объектов общественного контроля в России, в отношении которых следует в постоянном режиме проводить его мероприятия.
Кроме того, наиболее пристальное внимание субъектов общественного контроля должно быть обращено
Библиография:
на те автономные некоммерческие организации, чья деятельность (создание, финансирование, финансовая и организационно-правовая поддержка) связаны с международными и иностранными правительственными и неправительственными организациями, юридическими лицами, отдельными иностранными гражданами и лицами без гражданства. Тем более, что некоммерческие организации все чаще используются наднациональными элитами, а также спецслужбами иностранных государств для организации и осуществления антиконституционных переворотов, «оранжевых революций» и иных насильственных сценарий смены государственных, политических, правовых режимов в отдельных государствах.
1. Гончаров В.В. Выборность как принцип формирования и функционирования органов исполнительной власти в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2008. - № 7. - С. 21-23.
2. Гончаров В.В., Поярков С.Ю. Модель современной «русской власти»: условия паритетности // Государственная власть и местное самоуправление. - 2016. - № 3. - С. 25-29.
3. Гончаров В.В., Поярков С.Ю. Множественность конституционного порядка // Российская юстиция. - 2016. - № 3. - С. 5-9.
4. Жилин С.М., Гончаров В.В. Понятие и сущность государственной власти: конституционно-правовой анализ // Социология власти. -2010. - № 1. - С. 148-157.
5. Плотникова И.Н. Роль объединений предпринимателей как институтов гражданского общества в осуществлении общественного контроля в России // Известия Саратовского университета. Новая серия. Серия: Экономика. Управление. Право. - 2020. - Т. 20. - № 1. - С. 67-74.
6. Гончаров В.В. О некоторых вопросах влияния международных факторов на сохранение и развитие российской государственности // Адвокатская практика. - 2010. - № 3. - С. 2-6.
7. Гончаров В.В. Взаимодействие органов исполнительной власти и территориального общественного самоуправления современные проблемы и перспективы развития // Закон и право. - 2010. - № 5. - С. 9-12.
8. Молодов О.Б. Гражданское участие и общественный контроль: региональный аспект // Социальное пространство. - 2015. - № 2 (2). -
С. 5.
9. Гончаров В.В. Формы и объекты общественного контроля в Российской Федерации: современные проблемы и пути их разрешения // Вестник Гродненского государственного университета имени Янки Купалы. Серия 4. Правоведение. - 2019. - Т. 9. - № 1. - С. 28-36.
10. Пищулин О.В. Цели, объекты и субъекты общественного контроля // Вестник Костромского государственного университета им. Н.А. Некрасова. - 2014. - Т. 20. - № 4. - С. 108-110.
11. Гончаров В.В. Общественный контроль власти и композиционная структура народовластия // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. - 2019. - № 1 (45). - С. 20-25.
12. Гриб В.В. Актуальные проблемы правового развития института общественного контроля в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2015. - № 11. - С. 3-13.
13. Алещенко К.И. Общественный контроль. Монография. - М.: «Спутник+», 2020. - 310 с.
14. Гончаров В.В. Определение пределов общественного контроля в Российской Федерации: конституционно-правовой анализ // Advances in Law Studies. - 2019. - Т. 7. - № 2. - С. 41-45.
15. Гончаров В.В. Конституционно-правовые основы общественного контроля в Российской Федерации. - Академия труда и социальных отношений. Москва, 2019. - 256 с.
16. Волгина А.П. Общественный контроль в отношении отдельных видов юридических лиц. - Монография. - Кишинев: Верес, 2020. -
334 с.
17. Гончаров В.В. Использование позитивного опыта организации и осуществление народного контроля власти в СССР в процессе оптимизации общественного контроля в Российской Федерации (конституционно-правовой анализ) // Право и политика. - 2019. - № 5. - С. 72-88.
18. Гончаров В.В. Централизм и децентрализация как принцип формирования и функционирования исполнительной власти в Российской Федерации // Философия права. - 2007. - № 3 (22). - С. 112-116.
19. Об основах общественного контроля в Российской Федерации: Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ // СЗ РФ. - 28.07.2014. -№ 30 (часть 1). - Ст. 4213.
20. Гончаров В.В. Правовое регулирование института общественного контроля: международный и зарубежный опыт // Актуальные проблемы российского права. - 2019. - № 10 (107). - С. 155-171.
21. О некоммерческих организациях: Федеральный закон от 12.01.1996 №7-ФЗ // СЗ РФ. - 15.01.1996. - № 3. - Ст. 145.
22. Гончаров В.В. Глобальный конституционализм: социально-философский анализ. - Москва, 2016. - 279 с.
23. Гончаров В.В. Взаимодействие исполнительной и законодательной (представительной) власти в субъектах Российской Федерации: современные проблемы и перспективы развития // Российская юстиция. - 2010. - № 3. - С. 59-63.
24. Горный М.Б. Взаимодействие некоммерческих организаций с органами власти: общественный контроль и независимая оценка // Публичная политика. - 2017. - № 1. - С. 54-75.
25. Гончаров В.В. Проблемы и перспективы взаимодействия Федерального Собрания Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти // Административное и муниципальное право. - 2010. - № 3 (27). - С. 43-47.
26. Гончаров В.В. Повышение исполнительской дисциплины в системе исполнительной власти как необходимое условие ее оптимизации // Бизнес в законе. - 2009. - № 5. - С. 9-12.
27. Брилев В.А. Автономные некоммерческие организации в России. - Монография. - Пенза: «Факел», 2020. - 228 с.
28. Гончаров В.В. Роль этики и профессионализма в функционировании органов исполнительной власти // Современное право. - 2009. - № 6. - С. 10-13.
29. Гончаров В.В. Коллегиальность и единоначалие как принципы формирования и функционирования органов исполнительной власти в Российской Федерации // Юридический мир. - 2009. - № 3. - С. 54-59.
