CC BY
89УДК 334.723(574)
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН: УПРАВЛЕНЧЕСКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
А.А. Легостаева, Л.К. Кусаинова
В статье приведены результаты исследования современного состояния и направлений развития института государственно-частного партнерства и его экономико-правового механизма управления проектами в Республике Казахстан. Исследована динамика числа реализуемых видов проектов в контексте государственно-частного партнерства в Республике Казахстан с 2015 по 2018 г. Охарактеризованы способы реализации проектов государственно-частного партнерства, алгоритмы отбора и реализации проектов в Республике Казахстан. Указаны проблемы управления проектами государственно-частного партнерства, даны рекомендации по совершенствованию механизма управления проектами и рисками при реализации таких проектов. Несмотря на накопленный опыт в сфере реализации проектов, действующий механизм нормативно-управленческого регулирования не позволяет обеспечить эффективность реализации инструментария проектного управления в сфере государственно-частного партнерства. В связи с этим авторами разработана модель поэтапного управления проектами государственно-частного партнерства для совершенствования управленческих процедур в рамках реализации инициированных проектов.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство; проект государственно-частного партнерства; управление проектами; модель управления; Республика Казахстан.
А.А. Legostaeva, L.K. Kusainova. PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP IN THE REPUBLIC OF KAZAKHSTAN: MANAGEMENT AND LEGAL ASPECTS OF IMPROVEMENT
The article presents the results of a study of the current state and development directions of the institution of public-private partnership and its economic and legal mechanism for project management in the Republic of Kazakhstan. The dynamics of the number of ongoing types of projects in the context of public-private partnership in the Republic of Kazakhstan from 2015 to 2018 has been investigated. The ways of implementing public-private partnership projects, algorithms for the selection and implementation of projects in the Republic of Kazakhstan are characterized. The problems of managing public-private partnership projects are pointed out, recommendations are given for improving the mechanism for managing projects and risks in the implementation of such projects. Despite the accumulated experience in the implementation of such projects, the current regulatory and managerial regulation mechanism does not allow ensuring the effectiveness of the implementation of project management tools in the field of public-private partnerships. In this regard, we have developed a model of phased management of public-private partnership projects to improve management procedures within the framework of the implementation of initiated projects.
Keywords: public-private partnership; public-private partnership project; project management; management model; Republic of Kazakhstan.
Обеспечение высоких темпов развития экономики и формирование устойчивого благосостояния общества Республики Казахстан невозможны без взаимовыгодного партнерства государственных органов власти и бизнеса. В условиях получения обоюдного и взаимовыгодного сотрудничества, преследующего цель улучшения благосостояния страны, во главу угла национальной экономической политики ставится поиск привлекательных финансовых реализаций как альтернатива прямого регулирования экономических процессов в стране. Начиная с 2015 г. на законодательном уровне утверждается институт государственно-частного парт-
нерства (далее - ГЧП). В соответствии со ст. 1 Закона Республики Казахстан «О государственно-частном партнерстве» государственно-частное партнерство - это форма сотрудничества между государственным партнером и частным партнером [1]. В Предпринимательском кодексе Республики Казахстан обозначены субъекты, объекты и сферы применения государственно-частного партнерства [3].
Потребность в образовании государственно-частного партнерства продиктована современными реалиями. Сотрудничество государства и бизнеса основано на заинтересованности обеих сторон. Создание ГЧП предполагает,
52
Вестник Российского УНИВЕРСИТЕТА КООПЕРАЦИИ. 2020. № 4(42)
что инициатором сотрудничества является государство, которое на основе конкурса (порядок закреплен в законодательстве) выбирает партнера для реализации значимых объектов. Государственно-частное партнерство осуществляется на разных правовых основаниях, главным образом на договоре концессии, тем самым привлекая в экономику дополнительные ресурсы. Государственно-частное партнерство позволяет перераспределить риски сторон, возникающие в процессе осуществления совместной деятельности. Показательным является опыт зарубежных стран по реализации государственно-частного партнерства. В связи с этим разработаны определенные требования прохождения конкурсного отбора согласно Приказу и.о. Министра национальной экономики Республики Казахстан от 25.11.2015 № 724 «Об утверждении типовой конкурсной документации проекта государственно-частного партнерства и типового договора государственно-частного партнерства по способам осуществления государственно-частного партнерства в отдельных отраслях (сферах) экономики» [2].
В последнее время государственно-частное партнерство становится признаваемой и востребованной формой заключения договоров и реализации различных проектов, имеющих важное государственное значение. Начиная с 2015 г. в Казахстане заключено более 500 договоров общей стоимостью 579 636 556 тенге (1 449 091 долл.).
При положительной динамике ежегодного роста числа реализуемых проектов, к сожалению, наблюдается хаотичность частных финансовых инициатив при последовательной динамике роста государственных инициатив, что представлено на рис. 1.
Рис. 1. Виды инициативы проектов го сударственно-частного партнерства в Республике Казахстан в 2015-2018 гг.
Примеч.: разработано авторами на основе источника [5]
Как и в любом проекте, основное место в выполнении проектов ГЧП занимает стадия
инициации - поиск инвестиций. Однако главные затруднения в проекте обычно возникают на стадии планирования, реализации и сопровождения. Именно поэтому вопрос управления и организации проекта ГЧП очень важен, поскольку результат будет зависеть напрямую от вовлеченности и принятия решений обеими сторонами (и государством, и частным партнером). За пять лет реализации механизма государственно-частного партнерства в Республике Казахстан наблюдается высокий темп и спрос на реализацию проектов, а системного подхода к управлению проектами так и не появилось.
Процессы, связанные с управлением проектами, широко применяются в мировой практике. Традиционно выделяют следующие основные группы: группа процессов инициации, группа процессов планирования, группа процессов исполнения, группа процессов мониторинга и управления, группа процессов завершения [8].
Основным отличием проектов государственно-частного партнерства является то, что прежде чем заключить сотрудничество, сторона в лице государства объявляет конкурс, согласно которому проходит отбор партнера из бизнес-среды. В дальнейшем реализация проекта происходит с участием двух сторон, которые имеют непосредственно права и обязанности. Важным фактором является то, что каждая сторона получает выгодное сотрудничество.
Еще одной особенностью процессов и процедур управления проектами ГЧП можно считать необходимость проверки проекта на соответствие стратегическим целям развития региона, целесообразности его включения в портфель проектов ГЧП, проверки проекта на предмет реализуемости в рамках ГЧП и выбора наиболее эффективной модели ГЧП с учетом интересов всех стейкхолдеров проекта, определения механизма государственной поддержки в рамках соглашения ГЧП, комплексной оценки эффективности и результативности проекта (бюджетной, экономической, коммерческой, социальной, экологической и др.) [6, с. 50].
Реализация проектов ГЧП в Казахстане осуществляется несколькими способами:
- закрытый конкурс;
- двухэтапный конкурс;
- программное ГЧП;
- частная финансовая инициатива (прямые переговоры).
В настоящее время к традиционному виду управления в Республике Казахстан добавляются проекты ГЧП, инициированные самим бизнесом в отношении объекта, находящегося у
Инициир ованный пр о ж т
Социальные и экономические выгоды
Высокие показатели
I
Бюджетная эф ф ективностъ
I
Бюджетные инвестиции
Нет
Надоработку (отказ от реализации в представленном виде)
Нет
Наличие дохода
Да Оптимальное соотношение выгод и затрат
- Качество и до с тупностъ услуг
Проект ГЧП
Рис. 2. Отбор проектов и приоритизация Примеч.: разработано авторами
него на правах собственности или долгосрочной аренды, а также с учетом обладания исключительными правами на результаты интеллектуальной творческой деятельности, принадлежащие потенциальному частному партнеру.
Отбор проектов и приоритизация осуществляется по следующей схеме (рис. 2).
В случае соответствия проекта основным социально-экономическим показателям развития Республики Казахстан проект стоит инициировать и продолжать управление проектов со следующего этапа. На следующем этапе управления частному партнеру необходимо оценить показатели эффективности проекта и определить, необходимо ли ему бюджетное финансирование, или он не нуждается в софи-нансировании и его средств будет достаточно для реализации проекта.
В целом для понимания данного алгоритма реализации проекта ГЧП, инициированным частным партнером, в Казахстане необходимо
провести параллель с традиционным механизмом управления.
Данные рис. 3 позволяют сделать вывод о том, что одним из основных этапов управления со стороны частного партнера является инициирование проекта, куда входит разработка бизнес-плана и финансово-экономической модели проекта, выявление потребностей в проекте и финансовой целесообразности реализации проекта.
Необходимым представляется разработка четкого механизма управления проектом государственно-частного партнерства, совершенствования прохождения конкурсного отбора, в частности обеспечения прозрачности процедур и привлечения в качестве членов конкурсной комиссии представителей населения, так как в первую очередь реализация проектов государственно-частного партнерства имеет своей целью удовлетворение интересов населения страны, общества в целом.
Рис. 3. Алгоритм реализации проектов ГЧП в Республике Казахстан Примеч.: разработано авторами
Рис. 4. Оценка показателей эффективности проекта Примеч.: разработано авторами
Перед непосредственным инициированием проекта, поиском средств либо инвестора для его реализации и разработки модели управления необходимо учесть один очень важный факт: цель любого проекта ГЧП - достижение социального эффекта для общества. В Республике Казахстан существует приоритизация проектов ГЧП по степени целесообразности реализации запланированного проекта.
Стоит также заметить, что приоритетными для государства являются проекты, не требующие существенной нагрузки на бюджет, ограничивающиеся такими мерами поддержки, как выдача земли для реализации проекта, передача государственного объекта в доверительное управление или долгосрочную аренду, сервисный контракт - договор ГЧП, предусматривающий оказание услуг в рамках реализации проекта ГЧП (рис. 4).
В случае если проект не нуждается в софи-нансировании, соответствует принципам ГЧП и решает основные социальные и экономические задачи политики Республики Казахстан, наступает сопутствующая фаза управления -бизнес-планирование проекта ГЧП и финансово-экономической модели проекта. Процедура их разработки требует соблюдения утвержденной законодательными актами и нормативами структуры бизнес-плана проектов ГЧП. В случае несоответствия бизнес-плана существующим правилам его разработки, проект возвратится на доработку вследствие допущенных в управлении данным процессом пробелов.
Задача бизнес-плана сводится к содержанию исходной и ключевой информации по проекту, основная цель которого доказать потребность в реализации данного проекта, обосновать базисные цели, задачи, этапы, общую стоимость, обозначить источники финансирования, результаты проекта и ожидаемый социально-экономический эффект.
Следует выполнить существенный объем работы и привлечь квалифицированного юриста к разработке и анализу организационного раздела, содержащего предполагаемую схему управления проектом и информацию о механизмах взаимодействия сторон, ответственности каждой стороны проекта ГЧП, в том числе третьих лиц (с приложением схемы взаимодействия сторон) в инвестиционном и постинвестиционным периоде.
Ключевым элементом управления на данном этапе и в целом при работе над проектами государственно-частного партнерства является разработка финансовой модели проекта, так как финансовый анализ является неотъемлемой частью всех проектов государственно-частного партнерства. Если цели и результаты ожидания не совпадают, то при планировании проекта государственно-частного партнерства возникает искажение подлинных задач и снижается ценность финансового моделирования. В связи с этим происходит упадок привлечения инвестиций в проект, и результативность приводит совсем к иным итогам. Необходимо разработать более детально и точечно механизм работы и те стадии, которые проходит проект государственно-частного партнерства. Таким образом, на правовой основе следует закрепить основные моменты проектирования, построения и анализа эффективных финансовых моделей проектов ГЧП.
Успешная модель управления проектом государственно-частного партнерства зависит от целого ряда факторов и условий, в том числе надежности участников, особенностей среды, в которой это сотрудничество развивается, и, конечно же, от возможных рисков реализации. Риск-менеджмент как технология управления переживает в настоящее время в Казахстане период становления. В современных условиях реализации проек-
тов ГЧП возникает проблема формирования единого понимания цели управления рисками, причем особое значение приобретает не только теория, но и практические мероприятия, адаптированные к современным казахстанским условиям [9, с. 177].
По мнению Е.П. Аржаник, «особую актуальность приобретает оценка возможных рисков реализации проектов ГЧП для повышения успешности их осуществления. Наибольшие опасения у частного партнера непременно должны вызывать макроэкономические риски (уровень инфляции, безработицы, средние доходы на душу населения, стабильность национальной валюты, состояние государственного бюджета и платежного баланса, ставка рефинансирования, уровень налогообложения различных видов доходов), а также возможность нарушения условий договора и государственное вмешательство» [4, с. 106]. Соответственно, чтобы заблаговременно предохраниться от наступления рисковых событий, необходимо минимизировать процент возникновения того или иного риска и заложить в финансово-экономическую модель проекта и договор государственно-частного партнерства все потенциально возможные риски, а также разработать мероприятия по их управлению.
«Одной из ключевых задач участников проектов государственно-частного партнерства является выявление, классификация, распределение рисков между сторонами. В данном случае основным инструментом управления рисками, на наш взгляд, будет являться матрица рисков, целью которой является снижение потенциальных негативных последствий реализации рисков. В связи с этим для каждой категории проектов требуется разработка детальной матрицы рисков и управления ими» [4, с. 111]. Модель управления рисками должна основываться на количественном и качественном анализе всех потенциально возможных рисков и отражена
в финансово-экономической модели и договоре государственно-частного партнерства и учитывать особенность рисковых событий, выявлять и устранять потенциальные риски до непосредственного запуска проекта, так как возникновение риска в процессе исполнения может привести к его досрочному завершению (рис. 5).
Возникающая или прогнозируемая проблемно-рисковая ситуация может считаться разрешенной только в том случае, если разработка и реализация управленческих решений осуществляется в рамках проекта, и они приводят его в состояние, признанное эффективным [7, с. 178].
Совершенствование управленческого механизма является актуальной задачей на сегодняшний день. Как правильно отмечает в своей работе Э.Ш. Джураев, под «совершенством» управленческого механизма понимается его способность формировать близкие связи структурных подразделений стратегического, оперативного менеджмента компании с целью выработки прозрачных управленческих процедур, эффективной рабочей отчетности, минимизации финансовых и иных издержек в таком сложном виде деятельности, как реализация ГЧП-проекта [7]. Участие в управлении проектами ГЧП требует от руководителей проектов инновационных компетенций, креативности, профессионализма, причем не только в конкретный момент времени, а на всех этапах реализации проекта, что в свою очередь обеспечит эффективность работы проектных офисов через усовершенствованное внедрение функционирующей модели управления ГЧП-проектами.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что разбалансировка, хаотичность реализации и управления проектами государственно-частного партнерства связана с рядом проблем управленческого-правового характера:
10 8 6 4 2 0
Инициация Планирование Исполнение Мониторинг Завершение — -Возможности управления рисками — -Ущерб от риска
Рис. 5. Возможности управления рисками в проектах ГЧП
56
Вестник Российского УНИВЕРСИТЕТА КООПЕРАЦИИ. 2020. № 4(42)
- ограничением в применении законодательства и недостаточной правовой регламентацией, отсутствием сформированной законодательной базы для взаимодействия в рамках государственно-частного партнерства;
- отсутствием механизмов стимулирования роста количества проектов государственно-частного партнерства;
- наличием административных барьеров и коррупционных рисков;
- низкой управленческо-правовой эффективностью Национальной палаты предпринимателей «Атамекен»;
- нехваткой квалифицированных управленческих кадров;
- отсутствием нормативной базы управления проектами на принципах государственно-частного партнерства в части:
• планирования проектов;
• финансового анализа эффективности реализации проектов;
• завышенных ожиданий объемов государственной поддержки;
• единства подходов в подготовке проектов;
• управленческого инструментария реализации проектов;
• управления потенциальными рисками и угрозами проектов;
• отсутствия гарантий качества всех стадий и фаз реализации проектов.
Считаем целесообразным создание временной организационной структуры проекта, включающей:
1) уполномоченных представителей от всех заинтересованных лиц (заинтересованных сторон) проекта;
2) команду проекта (проектную команду);
3) проектный офис (офис проекта).
За каждым участником проекта необходимо закрепить определенную роль, а также набор функций и обязанностей в текущем проекте. Таким образом может сократиться вероятность того, что проект не будет соответствовать требованиям к проекту ГЧП либо затянется на неопределенный срок. Совокупность всех проектных ролей сформирует ролевую модель проекта. В случае отсутствия в штате частного партнера проектных менеджеров и отсутствия у сотрудников компетенций в области ГЧП, необходимо обратиться в соответствующую компанию, оказывающую консалтинговые услуги в области управления проектами ГЧП. Создание проектной команды ускорит процессы управления над проектом и позволит своевременно решать возникшие в ходе управления проблемные ситуации, так
как в случае с механизмом ГЧП время играет ключевую роль.
Список литературы
1.О государственно-частном партнерстве: закон Республики Казахстан от 31.10.2015 N° 379-V (в ред. от 03.07.2020). URL: https://online.zakon.kz (дата обращения: 15.10.2020).
2. Об утверждении типовой конкурсной документации проекта государственно-частного партнерства и типового договора государственно-частного партнерства по способам осуществления государственно-частного партнерства в отдельных отраслях (сферах) экономики: приказ и.о. Министра национальной экономики Республики Казахстан от 25.11.2015 № 724 (в ред. от 27.03.2017). URL: http://adilet.zan.kz (дата обращения: 15.10.2020).
3. Предпринимательский кодекс Республики Казахстан: кодекс Республики Казахстан от 29.10.2015 № 375-V (в ред. от 07.07.2020). URL: http://adilet.zan.kz (дата обращения: 15.10.2020).
4. Аржаник Е.П. Финансовое моделирование проектов государственно-частного партнерства: дис. ... канд. экон. наук. СПб., 2014. 176 с.
5. База государственно-частного партнерства. Казахстанский центр государственно-частного партнерства. URL: https://kzppp.kz (дата обращения: 10.12.2019).
6. Бахметова А.К. Государственно-частное партнерство как объект проектного управления // Экономика и бизнес. 2018. № 6 (29). C.49-50.
7. Джураев Э.Ш. Система управления ГЧП-проектами «ГЧП-штаб». М.: Издательское решение, 2016. 136 с. URL: https://reader.bookmate.com (дата обращения: 22.10.2020).
8. Руководство к своду знаний по управлению проектами (Руководство PMBOK). Нью-таун-сквер, Пенсильвания: Project Management Institute, 2017. 1170 с.
9. UtepkalievaK.M., SabirovaR.K., KulbaevaB.S. Risk management problems in Kazakhstan entrepre-neurship: theory and practice // Известия НАН РК. 2019. № 3 (325). Р. 175-179.
References
1. O gosudarstvenno-chastnom partnerstve [About public-private partnership]: zakon Respub-liki Kazaxstan ot 31.10.2015 № 379-V (v red. ot 03.07.2020). URL: https://online.zakon.kz (Accessed 15.10.2020).
2. Ob utverzhdenii tipovoj konkursnoj do-kumentatsii proekta gosudarstvenno-chastnogo partnerstva i tipovogo dogovora gosudarstvenno-chastnogo partnerstva po sposobam osushchest-vleniya gosudarstvenno-chastnogo partnerstva v
otdelnykh otraslyax (sferakh) ekonomiki [About the approval of the standard tender documentation of the project of public-private partnership and the standard contract of public-private partnership on ways of implementation of public-private partnership in certain branches (spheres) of economy]: prikaz i.o. Ministra natsionalnoj ekonomiki Respubliki Kazakhstan ot 25.11.2015 № 724 (v red. ot 27.03.2017). URL: http://adilet.zan.kz (Accessed 15.10.2020).
3. Predprinimatel skij kodeks Respubliki Kazakhstan [Business Code of the Republic of Kazakhstan]: kodeks Respubliki Kazakhstan ot 29.10.2015 № 375-V (v red. ot 07.07.2020). URL: http://adilet. zan.kz (Accessed 15.10.2020).
4. Arzhanik E.P. Finansovoe modelirovanie pro-ektov gosudarstvenno-chastnogo partnerstva [Financial modeling of public-private partnership projects]: dis. ... kand. ekon. nauk. SPb., 2014. 176 s.
5. Baza gosudarstvenno-chastnogo partnerstva. Kazakhstanskij tsentr gosudarstvenno-chastnogo
partnerstva. URL: https://kzppp.kz (Accessed 10.12.2019).
6. Bakhmetova A.K. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo kak ob"ekt proektnogo upravleniya [Public-private partnership as an object of project management] // Ekonomika i biznes. 2018. N° 6 (29). C.49-50.
7. Dzhuraev E.Sh. Sistema upravleniya GChP-proektami «GChP-shtab» [The management system for PPP projects, «PPP-headquarters»]. M.: Izdatelskoe reshenie, 2016. 136 s. URL: https:// reader.bookmate.com (Accessed 22.10.2020).
8. Rukovodstvo k svodu znanij po upravleniyu proektami (Rukovodstvo PMBOK). Nyutaun-skver, Pensilvaniya: Project Management Institute, 2017. 1170 s.
9. Utepkalieva K.M., Sabirova R.K., Kulbae-va B.S. Risk management problems in Kazakhstan entrepreneurship: theory and practice // Izvestiya NAN RK. 2019. № 3 (325). P. 175-179.
ЛЕГОСТАЕВА Анна Анатольевна - кандидат экономических наук, профессор кафедры менеджмента и инноваций, ученый секретарь. Карагандинский экономический университет Каз-потребсоюза. Республика Казахстан. Караганда. E-mail: [email protected].
КУСАИНОВА Лариса Канатовна - кандидат юридических наук, доцент кафедры правового регулирования экономических отношений. Карагандинский экономический университет Казпотребсоюза. Республика Казахстан. Караганда. E-mail: [email protected].
LEGOSTAEVA, Anna Anatolyevna - Candidate of Economics, Professor of the Department of Management and Innovation, Scientific Secretary. Karaganda Economics University Kazpotrebcoyuz. Republic of Kazakhstan. Karaganda. E-mail: [email protected].
KUSAINOVA, Larisa Kanatovna - Candidate of Law, Associate Professor of the Department of Legal Regulation of Economic Relations. Karaganda Economics University Kazpotrebcoyuz. Republic of Kazakhstan. Karaganda. E-mail: [email protected].
