Совершенствование системы управления проектами государственно-частного партнерства Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Выходные сведения статьи:

Пугачев Д.В. Совершенствование системы управления проектами государственно-частного партнерства // Региональное развитие: электронный научно-практический журнал. 2017. № 3(21). URL: https://regrazvitie.ru/sovershenstvovanie-sistemy-upravleniya-proektami-gosudarstvenno-chastnogo-partnerstva/_

Совершенствование системы управления проектами государственно-частного партнерства

© 2017 Пугачев Денис Владимирович1

E- mail: [email protected]

Самарский государственный экономический университет

Необходимость привлечения потенциала бизнеса в развитие общественной инфраструктуры ощущается сегодня особенно остро, вопросы разработки и реализации эффективных форм и механизмов такого взаимодействия требуют глубокой научной проработки и актуализации с учетом современных экономических условий развития регионов. В статье исследуются направления совершенствования механизма управления проектами государственно-частного партнерства на региональном уровне. Рассматриваются теоретические подходы к определению состава органов управления государственно-частным партнерством. Выявлены ключевые признаки и функции центров развития государственно-частного партнерства. На основе лучших региональных практик реализации проектов государственно-частного партнерства разработаны подробные рекомендации по внедрению элементов эффективной системы управления проектами на уровне субъекта Российской Федерации. Особое внимание уделяется рассмотрению комплекса мер, направленных на повышение степени развитости институциональной среды и учет механизмов государственно-частного партнерства в документах стратегического планирования.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, общественная инфраструктура, система управления, институты развития, стратегическое планирование, частный сектор.

Improvement of the public-private partnership project management system © 2017 Pugachev Denis Vladimirovich

E- mail: [email protected]

Samara State University of Economics

The need to engage the business potential in the development of public infrastructure is especially acute today, and the issues of developing and implementing effective forms and mechanisms for such interaction require deep scientific study and updating, taking into account the current economic conditions for the development of the regions. The article explores the directions for improving the mechanism of managing public-private partnership projects at the regional level. The authors consider theoretical approaches to determining the composition of public-private partnership management bodies. Key features and functions of the public-private partnership development centers have been identified. Based on the best regional practices in the implementation of public-private partnership projects, detailed recommendations have been

1 Пугачев Денис Владимирович, магистрант кафедры региональной экономики и управления, ФГБОУ ВО «Самарский государственный экономический университет», (Российская Федерация, 443090, г. Самара, ул. Советской Армии, 141, e-mail: den-pugachyov@yandex. ru ).

Pugachev Denis Vladimirovich, graduate student of Department of regional Economics and management, FSBEI HE «Samara State University of Economics» (Russia, 443090, Samara, street of the Soviet Army, 141, e-mail: [email protected]).

developed for the introduction of elements of an effective project management system at the level of a constituent entity of the Russian Federation. Particular attention is paid to the consideration of a set of measures aimed at increasing the level of development of the institutional environment and taking into account the mechanisms of public-private partnership in strategic planning documents.

Key words: public-private partnership, public infrastructure, management system, development institutions, strategic planning, private sector.

Государственно-частное партнерство в настоящее время (далее - ГЧП) выступает одной из самых дискуссионных тем среди представителей органов государственной власти, бизнеса и научного сообщества. В зарубежных странах накоплен богатый опыт применения механизма ГЧП для решения общественно важных задач, который получает всё большее распространение в России и её отдельных регионах. Учёными и специалистами приводятся разнообразные сферы и отрасли экономики, где данный механизм ввиду своих особенностей привносит положительный эффект от кооперации государственного и частного секторов.

Государственно-частное партнерство или муниципально-частное партнерство выступает одним из способов реализации инфраструктурных проектов, который основан на долгосрочном взаимодействии публичной и частной сторон в рамках заключенного соглашения (договора), при котором частная сторона (бизнес) принимает участие не только в создании (проектировании, финансировании, строительстве или реконструкции) объекта инфраструктуры, но и в его последующей эксплуатации и (или) техническом обслуживании в интересах публичной стороны (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования).

Как правило, независимо от формы, ГЧП должно удовлетворять следующим признакам, закрепленным в Федеральном законе от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [1]:

1) Долгосрочный характер (более 3-х лет) и договорная природа партнерства вследствие необходимости возврата вложенных частных инвестиций и комплексности таких проектов (обязательное объединение этапов, включающих создание и эксплуатацию и/или техническое обслуживание объекта соглашения). В связи с долгосрочным характером партнерства и необходимостью формализации всех существенных условий на инвестиционном и эксплуатационном этапах, сложность договорных отношений для проектов ГЧП выше, чем для государственного заказа или иных видов правоотношений государства и бизнеса. Это приводит к более высокой стоимости подготовительных, предпроектных работ и занимает значительно больше времени.

2) Создание объекта общественной инфраструктуры полностью или частично финансируется частной стороной, что отличает механизм ГЧП от «государственного заказа», при этом публичной стороной может быть компенсирована доля затрат, направленных на создание объекта инфраструктуры, а также может осуществляться полное или частичное финансирование затрат на эксплуатацию и/или техническое обслуживание объекта соглашения.

3) Распределение рисков и ответственности между партнерами. Риски в инфраструктурных проектах выступают возможными изменениями показателей проекта, влияющими на доходы и расходы сторон по проекту. Данный признак - это обязательное условие структурирования отношений частного и публичного партнеров в подобных

проектах. Поиск оптимального распределения рисков между сторонами - наиболее трудный этап подготовки проекта ГЧП.

Как отмечает В.Г. Варнавский [5], мировая теория и практика показала, что на сегодняшний день не сформировалось общепринятое понимание состава органов управления ГЧП (орган управления ГЧП - PPP Unit). К ним могут относиться государственные (агентства, отделы, департаменты), полугосударственные (смешанные компании), а иногда и коммерческие структуры. Мировой банк, к примеру, понимает под таким органом «любую организацию, созданную для осуществления и улучшения государственно-частного партнерства... и имеющую мандат на управление проектами ГЧП, часто в различных секторах экономики» [18]. По определению Организации экономического сотрудничества и развития (Organisation for Economic Co-operation and Development - OECD), орган управления ГЧП выступает организацией, задачей которой является оказание помощи правительству в процессе создания, поддержки и оценки соглашений о ГЧП. Функции органа управления проектами ГЧП разнообразны: выработка политики государственно-частного партнерства, продвижение проектов, подготовка нормативной базы, оказание услуг государству и бизнесу по экспертизе проектов, контроль и мониторинг проектов и т.д. [8]. Таким образом, с одной стороны, орган управления обеспечивает техническую поддержку выполнения проекта, а с другой стороны, он осуществляет экспертизу и ревизионные функции ГЧП. Чтобы смягчить конфликт интересов государства и бизнеса, органу управления ГЧП следует придать статус или юридически независимой организации, или некоммерческой организации, не извлекающей прибыли в процессе своей деятельности. На национальном уровне основой системы управления ГЧП является специальное юридической лицо, которое определяет само правительство. На более низких уровнях государственного управления (в регионах, провинциях и муниципалитетах) управляющим органом является региональный (муниципальный) центр ГЧП.

Как показывает зарубежная практика, на сегодняшний день отсутствует единая универсальная модель государственного и муниципального управления сферой ГЧП. Традиционно, она развивается поступательно, соответствуя приоритетным задачам экономики региона или макрорегиона. Эксперты утверждают, что начальные этапы создания системы должны сопровождаться популяризацией механизма ГЧП в качестве одной из форм развития общественной инфраструктуры и направления инвестиционной политики субъекта. В РФ в 2014 г. Центром развития ГЧП были подготовлены Методические рекомендации по развитию институциональной среды в сфере ГЧП в субъектах РФ [4]. Данный документ представляет собой результат анализа опыта государственного регулирования сферы ГЧП 85 субъектов РФ, и содержит лучшие региональные практики развития институциональной среды в сфере ГЧП. В обсуждении рекомендаций в качестве экспертов приняли участие представители финансовых институтов («Газпромбанк», «Сбербанк», ЕБРР), консалтинговых компаний (EY, Legal Capital Partners, КПМГ, НЭО Центр), а также Агентство стратегических инициатив. Особое внимание в методических рекомендациях отводится вопросам организации системы государственного и муниципального управления сферой ГЧП в субъектах РФ. Позднее в «Региональном ГЧП-стандарте v.2.» специалисты Центра ГЧП представили основные шаги формирования комфортных условий для инициирования и реализации проектов ГЧП [16].

Рассмотрим необходимые элементы эффективной системы управления ГЧП в субъектах РФ, представленной на рис. 1 , и предложим соответствующие рекомендации по их внедрению в практику государственного управления на уровне регионов.

Рис. 1. Примерная архитектура эффективной системы управления ГЧП в субъектах РФ

1. Уполномоченный орган в сфере ГЧП. Необходимо создать и определить функции органа, который уполномочен на реализацию государственной политики в сфере ГЧП субъекта РФ и его закрепление в региональных НПА [6].

В срок до 1 января 2016 года субъектам РФ необходимо было определить уполномоченный орган в сфере ГЧП, МЧП. Согласно Федеральному закону РФ от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации» [ 1] список полномочий уполномоченного органа является открытым и может быть расширен как на региональном, так и на местном уровне. Так, в Москве уполномоченным органом в сфере ГЧП, МЧП является Департамент экономической политики и развития города Москвы [7], в Самарской области - министерство экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области [15], в Санкт-Петербурге - Комитет по инвестициям Санкт-Петербурга [9], в Новосибирской области -Министерство экономического развития Новосибирской области [14].

Нормативные правовые акты субъектов РФ должны регламентировать реализацию полномочий регионального уполномоченного органа в сфере ГЧП, МЧП. Также за уполномоченным органом или институтом развития предлагается закрепить функцию «одного окна», целью которой выступает упрощение процедур взаимодействия и оказания консультационной поддержки потенциальным инвесторам.

В части создания и определения функций уполномоченного органа в сфере реализации государственной политики в области ГЧП субъекта РФ, можно выделить следующие примеры:

-Постановление Правительства Ленинградской области от 10 октября 2012 № 313 «Об органе исполнительной власти Ленинградской области, уполномоченном на реализацию государственной политики Ленинградской области в сфере государственно-частных партнерств» [2], на основании которого в Положении о Комитете по инвестициям Ленинградской области закреплялись функции по реализации политики в сфере ГЧП в субъекте РФ.

-Постановление Самарской области от 19 сентября 2013 года № 493 «О мерах по развитию государственно-частного партнерства на территории Самарской области» [3], в котором закреплялись основные полномочия Министерства экономического развития, торговли и инвестиций Самарской области в сфере ГЧП.

2. Рекомендуется создать межведомственный совещательно-консультативный орган при высшем исполнительном органе власти и определить его функционал.

Соответствующий орган может быть сформирован при Высшем должностном лице субъекта РФ или при его заместителе и наделен полномочиями по формированию государственной политики в сфере ГЧП (в том числе концессионных соглашений), осуществлению экспертного сопровождения проектов ГЧП, предварительному рассмотрению и оценке целесообразности реализации проектов ГЧП и концессионных проектов на этапе их инициирования и последующей разработки.

Для создания совещательно-консультативного органа рекомендуется принять «Положение о координационном совете субъекта РФ по развитию общественной инфраструктуры с привлечением внебюджетных средств», в рамках которого будет рассматриваться возможность создания объектов инфраструктуры с использованием механизмов ГЧП (Координационный совет по развитию транспортной системы г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области [11], Координационный совет по развитию транспортной системы г. Москвы и Московской области [10]). В состав должны входить представители органов власти, коммерческих компаний, консультантов, сообщества. Формат работы должен определяться на основании ключевых положений документов стратегического планирования субъекта.

3.Создание специализированной структуры, ответственной за сопровождение проектов

ГЧП.

Рекомендуемой организационно-правовой формой Института развития является создание специального структурного подразделения (Центра ГЧП) в структуре «корпорации развития региона» - акционерного общества со 100 % участием субъекта РФ.

Необходимо уделить пристальное внимание институтам развития (структурам), непосредственной целью создания которых выступало содействие в реализации государственной политики в сфере ГЧП в субъекте РФ. Среди таких центров можно выделить:

- Государственное автономное учреждение «Центр государственно-частного партнерства» Агентства регионального развития Калужской области [17];

- Центр государственно-частного партнерства, как структурное подразделение открытого акционерного общества «Корпорация развития Пензенской области» [12];

- Краевое автономное учреждение «Алтайский центр ГЧП» Республики Алтай [13].

4. Единый орган, ответственный за конкурсный отбор частного партнера. Рекомендуется внести изменения в нормативно-правовую базу с целью наделения полномочиями по подготовке и проведению (обеспечению) конкурсного отбора частных партнеров (концессионеров) единого органа для проведения всех конкурсов по проектам ГЧП и концессионным соглашениям субъекта на единой площадке (по аналогии с земельными и имущественными торгами).

5. Специалисты, имеющие необходимую квалификацию и прошедшие обучение в сфере ГЧП. Крайне важным является организация системного подхода к обучению региональных и муниципальных служащих и специалистов, имеющего цель формирования проектной команды субъекта РФ для эффективной реализации проектов ГЧП и концессионных проектов.

Распределить стратегические функции (полномочия) органов управления в сфере ГЧП представляется возможным на основе схемы, предложенной Центром ГЧП. Разграничить полномочия и распределить стратегические функции органов управления в сфере ГЧП возможно в случае принятия следующих документов:

-НПА субъекта РФ «Об уполномоченном органе исполнительной власти в сфере ГЧП», включающий ключевые системные функции (развитие ГЧП в субъекте РФ, разработка и оценка проектов, проведение конкурсных процедур и мониторинг реализации проектов);

-НПА субъекта РФ «О порядке межведомственного взаимодействия при подготовке и реализации проектов государственно-частного партнерства в субъекте РФ», описывающий механизм подготовки и разработки проектов ГЧП, в том числе роль органов управления в сфере ГЧП;

-НПА субъекта РФ, необходимые для обеспечения эффективного бюджетного участия в проектах ГЧП, МЧП, в том числе в концессионных;

Прогнозирование

Целеполагание

Планирование/ программирование

5

Долгосрочный прогноз В Среднесрочный прогноз СЭР субъекта РФ I2 СЭР субъекта РФ

I

Стратегия СЭР субъекта РФ

1

I

5

Схема территориального ' планирования

5

< \

Государственные 5 программы субъекта РФ

План реализации стратегии СЭР субъекта РФ

J

Планы реализации 6 госпрограмм субъекта РФ

ч.

Рис. 2. Документы стратегического планирования субъекта РФ

-«Концепция деятельности Института развития субъекта РФ». Государственно-частное партнерство не является самостоятельным объектом государственной политики, а выступает одним из инструментов развития общественной инфраструктуры и, следовательно, учет механизмов ГЧП в документах планирования представляется необходимым исключительно в

3

связке с целями, задачами и приоритетами развития инфраструктуры субъекта РФ в целом (рис.2).

В связи с этим предлагаются следующие рекомендации:

1. Реализовать комплекс мер, направленный на учет механизмов ГЧП в документах целеполагания, в том числе:

-интеграция ГЧП в документы целеполагания в качестве инструмента социально-экономического развития;

-корректировка действующих или разрабатываемых документов целеполагания с учетом особенностей развития и применения ГЧП;

-уточнение инвестиционной стратегии субъекта в части специфики механизмов ГЧП (включение специализированного раздела о ГЧП) или разработка отдельной концепции развития механизмов ГЧП (возможно в виде составной части стратегии социально-экономического развития или плана реализации такой стратегии).

2. Реализовать комплекс мер, направленный на организацию системы учета механизмов ГЧП, в том числе концессионных, при разработке и реализации государственных и муниципальных программ.

К таким мероприятиям можно отнести:

-корректировку порядка разработки и реализации государственных / муниципальных программ и иных документов планирования / программирования с целью учета возможности и целесообразности применения механизмов ГЧП на этапе их формирования;

-интеграцию ГЧП как формы реализации инфраструктурных проектов в действующие и корректируемые документы планирования и программирования.

Список литературы

1. Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». - URL: https://rg.ru/2015/07/17/g4p-dok.html

2. Постановление Правительства Ленинградской области от 10 октября 2012 № 313 «Об органе исполнительной власти Ленинградской области, уполномоченном на реализацию государственной политики Ленинградской области в сфере государственно-частных партнерств» . - URL: http://docs.cntd.ru/document/537925609

3. Постановление Самарской области от 19 сентября 2013 года № 493 «О мерах по развитию государственно-частного партнерства на территории Самарской области» . - URL: http://www.samregion.ru/documents/government_resolution/08.12.2013/skip/121/57938/?blind=1

4. Методические рекомендации по развитию институциональной среды в сфере государственно-частного партнерства в субъекте РФ (Региональный ГЧП-стандарт), подготовленные Минэкономразвития России совместно с НП «Центр развития государственно-частного партнерства». - URL: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/ privgovpartnerdev/2014092645

5. Варнавский В.Г. Управление государственно-частными партнерствами за рубежом //

Вопросы государственного и муниципального управления. 2012. №2. - URL: http://cyberleninka.ru/article/n/upravlenie-gosudarstvenno-chastnymi-partnerstvami-za-rubezhom.

6. Гусева, М.С. Развитие партнерства государства и малого бизнеса в инновационной сфере региона / М.С. Гусева, Д.В. Лмелькина, Е.О. Дмитриева // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. - 2016. - № 6. - С. 288-307.

7. Департамент экономической политики и развития города Москвы. - URL: http://depr.mos.ru/about/regulation-on-the-department-general-information.php

8. Дмитриева Е.О., Гусева М.С. Центры развития государственно-частного партнерства: анализ международной практики создания и развития // Интернет-журнал «НЛУКОВЕДЕНИЕ» Том 8, №6 (2016). - URL: http://naukovedenie.ru/PDF/39EVN616.pdf

9. Комитет по инвестициям Санкт-Петербурга. - URL: http://gov.spb.ru/gov/otrasl/invest/

10. Координационный совет по развитию транспортной системы г. Москвы и Московской области. - URL: http://www.mintrans.ru/ministry/councils/2122.html

11. Координационный совет по развитию транспортной системы г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области. - URL: http://www.mintrans.ru/ministry/councils/2129.html

12. Корпорация развития Пензенской области. - URL: http://krpo.ru/

13. Краевое автономное учреждение «Ллтайский центр государственно-частного партнерства и привлечения инвестиций» . - URL: http://altinvest22.ru/

14. Министерство экономического развития Новосибирской области. - URL: https://econom.nso.ru/

15. Министерство экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области. - URL: http://economy.samregion.ru/

16. Региональный ГЧП-стандарт v. 2.0. - URL: http://pppcenter.ru/assets/docs/ region gchp standart.pdf

17. Центр государственного-частного партнерства государственного автономного учреждения «Лгентство регионального развития Калужской области». - URL: http://ppp-kaluga.ru/o_tsentre_gchp/obschaya_informatsiya/

18. Public-Private Partnership Units: Lessons for their Design and Use in Infrastructure. Washington, D.C. World Bank and the Public-Private Infrastructure Advisory Facility (PPIAF), 2007.

References

1. Federal'nyj zakon ot 13 ijulja 2015 g. № 224-FZ «O gosudarstvenno-chastnom partnerstve, municipal'no-chastnom partnerstve v Rossijskoj Federacii i vnesenii izmenenij v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossijskoj Federacii». - URL: https://rg.ru/2015/07/17/g4p-dok.html

2. Postanovlenie Pravitel'stva Leningradskoj oblasti ot 10 oktjabrja 2012 № 313 «Ob organe ispolnitel'noj vlasti Leningradskoj oblasti, upolnomochennom na realizaciju gosudarstvennoj politiki Leningradskoj oblasti v sfere gosudarstvenno-chastnyh partnerstv» . - URL: http://docs.cntd.ru/document/537925609

3. Postanovlenie Samarskoj oblasti ot 19 sentjabrja 2013 goda № 493 «O merah po razvitiju

gosudarstvenno-chastnogo partnerstva na territorii Samarskoj oblasti» . - URL: http://www.samregion.ru/documents/govemment_resolution/08.12.2013/skip/121/57938/?blind=1

4. Metodicheskie rekomendacii po razvitiju institucional'noj sredy v sfere gosudarstvenno-chastnogo partnerstva v sub#ekte RF (Regional'nyj GChP-standart), podgotovlennye Minjekonomrazvitija Rossii sovmestno s NP «Centr razvitija gosudarstvenno-chastnogo partnerstva». - URL: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/privgovpartnerdev/2014092645

5. Varnavskij V.G. Upravlenie gosudarstvenno-chastnymi partnerstvami za rubezhom // Voprosy gosudarstvennogo i municipal'nogo upravlenija. 2012. №2. - URL: http://cyberleninka.ru/article/n/upravlenie-gosudarstvenno-chastnymi-partnerstvami-za-rubezhom.

6. Guseva, M.S. Razvitie partnerstva gosudarstva i malogo biznesa v innovacionnoj sfere regiona / M.S. Guseva, D.V. Amel'kina, E.O. Dmitrieva // Jekonomicheskie i social'nye peremeny: fakty, tendencii, prognoz. - 2016. - № 6. - S. 288-307.

7. Departament jekonomicheskoj politiki i razvitija goroda Moskvy. - URL: http://depr.mos.ru/about/regulation-on-the-department-general-information.php

8. Dmitrieva E.O., Guseva M.S. Centry razvitija gosudarstvenno-chastnogo partnerstva: analiz mezhdunarodnoj praktiki sozdanija i razvitija // Internet-zhurnal «NAUKOVEDENIE» Tom 8, №6 (2016) http://naukovedenie.ru/PDF/39EVN616.pdf

9. Komitet po investicijam Sankt-Peterburga. - URL: http://gov.spb.ru/gov/otrasl/invest/

10. Koordinacionnyj sovet po razvitiju transportnoj sistemy g. Moskvy i Moskovskoj oblasti. - URL: http://www.mintrans.ru/ministry/councils/2122.html

11. Koordinacionnyj sovet po razvitiju transportnoj sistemy g. Sankt-Peterburga i Leningradskoj oblasti. - URL: http://www.mintrans.ru/ministry/councils/2129.html

12. Korporacija razvitija Penzenskoj oblasti. - URL: http://krpo.ru/

13. Kraevoe avtonomnoe uchrezhdenie «Altajskij centr gosudarstvenno-chastnogo partnerstva i privlechenija investicij» . - URL: http://altinvest22.ru/

14. Ministerstvo jekonomicheskogo razvitija Novosibirskoj oblasti. - URL: https://econom.nso.ru/

15. Ministerstvo jekonomicheskogo razvitija, investicij i torgovli Samarskoj oblasti. - URL: http://economy .samregion.ru/

16. Regional'nyj GChP-standart v. 2.0. - URL: http://pppcenter.ru/assets/docs/region_gchp_standart.pdf

17. Centr gosudarstvennogo-chastnogo partnerstva gosudarstvennogo avtonomnogo uchrezhdenija «Agentstvo regional'nogo razvitija Kaluzhskoj oblasti». - URL: http://ppp-kaluga.ru/o_tsentre_gchp/obschaya_informatsiya/

18. Public-Private Partnership Units: Lessons for their Design and Use in Infrastructure. Washington, D.C. World Bank and the Public-Private Infrastructure Advisory Facility (PPIAF), 2007.