CC BY
201
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО: ПРОБЛЕМЫ И ВОЗМОЖНОСТИ ПРИМЕНЕНИЯ В РОССИИ
АНТОШКИЕВА Т.М.,
аспирант, Северо-Кавказский федеральный университет, г. Ставрополь, e-mail: [email protected]
Одним из ключевых условий экономического роста является создание и совершенствование механизмов взаимодействия государства и частного сектора. В статье дана характеристика понятия государственно-частного партнерства, выделены его основные признаки. Рассмотрены основные формы и механизмы применения ГЧП, проанализирован зарубежный и российский опыт применения государственно-частного партнерства. Выявлены проблемы применения ГЧП в России, а также предложены меры, которые необходимо принять для более эффективного использования механизмов сотрудничества государства и частного сектора.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство; механизмы ГЧП; рост инвестиций; сотрудничество государства и бизнеса.
PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP: CHALLENGES AND OPPORTUNITIES IN THE USE OF RUSSIAN
ANTOSHKIEVA T.M.,
Graduate student, The North Caucasus Federal University, Stavropol, e-mail: [email protected]
One of the key conditions for economic growth is the creation and improvement of mechanisms of interaction between government and the private sector. The paper presents the characteristic concept of PPP, its main features are highlighted. The basic forms and mechanisms for PPP analyzed Russian and foreign experience of public-private partnership. The problems of application of PPP in Russia, as well as proposed measures to be taken for more effective mechanisms of cooperation between state and private sector.
Keywords: public-private partnerships; PPPs; the growth of investment; cooperation between the state and private business.
JEL classification: L33.
Развитие эффективных институтов взаимодействия государства и бизнеса во всем мире выступает одним из важнейших условий формирования эффективной экономической политики, повышения инвестиционной и инновационной активности, роста конкурентоспособности страны, а также развития производственной и социальной инфраструктуры. В зарубежных странах механизмы партнерства государства и частного сектора работают и совершенствуются уже очень давно. В настоящее время вопрос применения механизмов государственно-частного партнерства является крайне актуальным. Данной тематике посвящено множество научных работ, происходит активное обсуждение этих вопросов в СМИ. Однако, несмотря на то, что для России государственно-частное партнерство не новое явление, оно не получило достаточно широкого применения. Причинами такого медленного развития ГЧП можно назвать недостаточную изученность данного вопроса, отсутствие институциональной среды развития сотрудничества государства и частного сектора в России. На основе имеющихся источников в данной статье нами дана характеристика понятия государственно-частного партнерства, рассмотрены основные механизмы ГЧП, проанализирован зарубежный опыт их применения.
© Т.М. Антошкиева, 2013
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 ^ Том 11 № 3 Часть 3
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 ^ Том 11 № 3 Часть 3
Государственно-частное партнерство - это использование ресурсов бизнеса, частного инвестора для удовлетворения общественных интересов и потребностей. Стоит заметить, что «ресурсы бизнеса» - это не только финансовые ресурсы, но также технологии и методы управления.
Основной предпосылкой создания ГЧП является убежденность в том, что частные компании функционируют более эффективно, чем бюрократические государственные структуры, и располагают большими финансовыми ресурсами, нежели государство.
Формирование механизма ГЧП началось в конце 1980-х гг., когда правительства развитых стран предпринимали многочисленные попытки найти пути стимулирования частных инвестиций в инфраструктурную сферу. Одной из первых механизм ГЧП разработала Великобритания, где в начале 90-х гг. прошлого века была создана программа «Частная финансовая инициатива» (РИ) - первая программа, нацеленная на стимулирование государственно-частных отношений.
Важнейшей частью сделок на основе государственно-частного партнерства является распределение задач между участниками проекта. Необходимо выявить возможности каждого участника и возложить решение конкретной задачи на того участника, который сможет выполнить ее наиболее эффективно. Подобное распределение обязанностей зависит, прежде всего, от сферы применения государственно-частного партнерства.
Мировой опыт реализации инфраструктурных проектов свидетельствует о том, что государство часто принимает на себя рыночный риск в рамках определенных базовых условий. От распределения рисков и возможностей зависят функции государства. Если частный инвестор несет большую часть рисков по проекту, то государство имеет ограниченное право вмешиваться в выполнение проекта либо в основном контролирует его.
Государство получает выгоду от увеличения связанных с проектом бюджетных доходов, а также от косвенных эффектов: оживления конъюнктуры и роста инвестиционной привлекательности регионов. Оптимальное структурирование ГЧП в рамках отдельных проектов создает возможности для получения выгод, связанных с такими факторами, как:
• более быстрая реализация наиболее важных проектов в области инфраструктуры;
• ускорение развития регионов;
• повышение народнохозяйственной эффективности (часто неучитываемой в экономическом анализе);
• улучшение механизмов и моделей оказания услуг;
• облегчение бремени, лежащего на государственном управлении;
• снижение инвестиционных расходов (экономия может достигать 30% расходов на инвестиции);
• оптимизация структуры финансирования за счет использования национальной и (или) международной поддержки и расширения доступа к новым источникам финансирования.
С течением времени в международной практике сформировались наиболее эффективные схемы взаимодействия государства и частного инвестора. В данной работе мы выделим следующие формы ГЧП:
• концессии (государство, оставаясь полноправным собственником имущества, уполномочивает частного партнера выполнять в течение определенного срока оговариваемые в соглашении функции и наделяет его с этой целью соответствующими правомочиями, необходимыми для обеспечения нормального функционирования объекта концессии);
• контракты (на выполнение работ, оказание общественных услуг, управление, поставку продукции для государственных нужд, оказание технической помощи);
• аренда (в ее традиционной форме - договора аренды, и в форме лизинга);
• соглашения о разделе продукции;
• совместные предприятия.
Также, следует отметить, что при реализации проектов ГЧП используются различные механизмы взаимодействия государства и бизнеса. Они изменяются в зависимости от полномочий, делегируемых частному инвестору, взаимных обязательств сторон, ответственности, возлагаемой на участников и других условий.
На основании имеющихся источников, нами были выделены следующие механизмы реализации ГЧП:
• Строительство - Управление - Передача. Преимущественно используется в концессиях. Суть его заклю-
чается в том, что концессионер получает в эксплуатацию инфраструктурный объект, который строится на его средства, до того момента, пока не окупятся вложенные в его строительство ресурсы. После того как проект себя окупит, он передается государству. Однако стоит отметить, что право собственности на него
изначально принадлежит только государству. Частный инвестор не приобретает данное право в период
его эксплуатации;
• Строительство - Владение - Управление - Передача. В данном случае, частный инвестор получает не только право эксплуатации, но и владения объектом в период управления им. Затем, после истечения срока эксплуатации, объект передается государству;
• Строительство - Передача - Управление. Объект передается государству сразу после завершения строительства. Однако впоследствии он поступает в эксплуатацию к частному партнеру, но без перехода права собственно сти;
• Строительство - Владение - Управление. Данный механизм партнерства подразумевает, что по истечении срока договора объект не передается государству, а остается во владении инвестора;
• Строительство - Управление - Обслуживание - Передача. В данном случае особое внимание уделяется ответственности инвестора за содержание и текущий ремонт сооруженных им инфраструктурных объектов;
• Проектирование - Строительство - Владение - Управление - Передача. Здесь особое внимание уделяется ответственности инвестора не только за строительство, но и за проектирование инфраструктурного объекта;
• Проектирование - Строительство - Финансирование - Управление. При этом механизме специально оговаривается ответственность за финансирование строительства объекта.
Необходимость в ГЧП возникает, прежде всего, в тех сферах, за которые государство традиционно несет ответственность - объекты общего пользования (транспортная, коммунальная, социальная инфраструктура, объекты культуры, памятники истории и архитектуры и т. п.), так называемые публичные службы (public services) - ремонт, реконструкция и содержание объектов общего пользования, уборка территорий, жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение.
Так как государство не может полностью отказаться от своего присутствия в этих сферах, оно либо остается собственником имущества, либо сохраняет контроль над определенным видом деятельности. Отсюда следует, что финансирование осуществляется за счет соответствующих бюджетов. Необходимо отметить, что есть сферы, в которых частный инвестор может работать и вовсе без государственного участия, а так же сферы, которые остаются исключительно в ведении государства. Последние не имеют рыночной ценности или привлекательности, вследствие чего появляется риск их исчезновения в случае передачи их активов в частные руки. Государство не может передавать их в собственность полностью.
Основные признаки государственно-частного партнерства:
• субъектами ГЧП являются государство и частный инвестор;
• взаимоотношения субъектов ГЧП юридически закреплены;
• равноправный характер этих взаимоотношений;
• общественная направленность этих взаимоотношений;
• распределение доходов и затрат между сторонами.
Приоритетная отрасль, которая выбирается для привлечения в нее инвестиций с помощью ГЧП, зависит от социально-экономического уровня развития страны и реализуемой политики государства. Во всем мире ГЧП преимущественно используется при реализации инфраструктурных проектов в транспортной сфере. Чем выше уровень производительности труда, уровень потребления ВВП на душу населения, уровень социальной защиты, качество медицинского обслуживания и образования, средняя продолжительность жизни, тем чаще используется ГЧП в таких отраслях, как здравоохранение и образование. (Кузнецов, 2012)
Среди стран, в которых государственно-частное партнерство развивается наиболее интенсивно и набирает обороты с каждым днем можно выделить Великобританию, США, Францию, Италию, Ирландию, Израиль, Германию и Японию. В этих странах данная форма взаимовыгодного партнерства государства и частного бизнеса осуществляется в различных сферах, а именно: инфраструктура, ЖКХ, здравоохранение, образование и др.
В Великобритании ежегодно заключается до 80 новых соглашений. По данным британского правительства, такие проекты обеспечивают 17% экономии для бюджета страны.
4%
4%
%
□ Великобритания □ Италия □ Т урция □ Нидерланды
□ Испания □ Франция □ Ирландия □ Польша
□ Германия □ Литва
Рис. 1. Количество соглашений ГЧП в Европе в 2013 г. (по странам) (Гладов, 2008)
По количеству соглашений ГЧП бесспорным лидером является Великобритания, на экономику которой в первой половине 2013 г. приходится 49,9% от общего количества сделок. Доля Великобритании в общей стоимости соглашений в рамках государственно-частного партнерства составляет 37,3%. Следующие результаты по стоимости соглашений ГЧП в общем объеме в этот период продемонстрировала Италия - 25,95%, однако по численности сделок Италия находится позади Испании, Франции и Нидерландов. На третьей позиции Турция - стоимость соглашений в рамках ГЧП в общем объеме там составила 12,4%. По объему и количеству подписанных контрактов рынок Великобритании превышает все прочие рынки Европы: общая стоимость сделок там составила 3 300 000 000 евро. При 12
51%
TERRA ECONOMICUS ^ 2013 ^ Том 11 № 3 Часть 3
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2013 ^ Том 11 № 3 Часть 3
сделках закрытых в первой половине 2013 г., Великобритания остается самым активным участником рынка с точки зрения количества сделок, хотя это меньше, чем количество сделок, совершенных в первом полугодии 2012 г. и первом полугодии 2011 г. (16 и 20 соответственно). Помимо Великобритании, только следующие страны закрыли более одной сделки ГЧП: Испания, Франция и Нидерланды.
26%
□ Великобритания □ Италия □Турция
□ Нидерланды □ Испания □ Франция
□ Ирландия □ Польша □ Германия
□ Литва
Рис. 2. Общая стоимость соглашений ГЧП Европе в 2013 г. (Гладов, 2008)
По количеству соглашений ГЧП бесспорным лидером является Великобритания, на экономику которой в первой половине 2013 г. приходится 49,9% от общего количества сделок. Доля Великобритании в общей стоимости соглашений в рамках государственно-частного партнерства составляет 37,3%. Следующие результаты по стоимости соглашений ГЧП в общем объеме в этот период продемонстрировала Италия - 25,95%, однако по численности сделок Италия находится позади Испании, Франции и Нидерландов. На третьей позиции Турция - стоимость соглашений в рамках ГЧП в общем объеме там составила 12,4%. По объему и количеству подписанных контрактов рынок Великобритании превышает все прочие рынки Европы: общая стоимость сделок там составила 3 300 000 000 евро. При 12 сделках закрытых в первой половине 2013 г., Великобритания остается самым активным участником рынка с точки зрения количества сделок, хотя это меньше, чем количество сделок, совершенных в первом полугодии 2012 г. и первом полугодии 2011 г. (16 и 20 соответственно). Помимо Великобритании, только следующие страны закрыли более одной сделки ГЧП: Испания, Франция и Нидерланды.
В течение первого полугодия 2013 г., на транспортный сектор приходится более трех четвертей от общей рыночной стоимости. 7 сделок (6 проектов дорог и 1 железнодорожный проект) достигли финансового закрытия по совокупной стоимости 6,9 млрд евро. В сфере здравоохранения, проекты по четырем больницам достигли финансового закрытия по совокупной стоимости 250 млн евро. Все сделки были закрыты в Великобритании.
Наибольшее распространение государственно-частное партнерство получило в странах с развитой рыночной экономикой и с устоявшимися традициями взаимодействия государства и частного сектора. Однако, несмотря на сходство многих позиций, в организации ГЧП в разных странах отмечаются и определенные различия. Так, в англосаксонском мире при выборе частного партнера проводится три отдельных конкурса: на проектирование, на строительство, на управление. Во Франции, напротив, существует единый конкурс на все виды работ или услуг. Практика применения ГЧП в ряде западноевропейских стран показывает, что данный механизм используется там, где государство и бизнес имеют взаимодополняющие интересы, но при этом не в состоянии действовать самостоятельно и независимо друг от друга (Антонова, 2012).
В последнее время все большее развитие получает сотрудничество государства и частного сектора в инновационной сфере, так как из-за трудностей рыночного продвижения и освоения инновационных продуктов требуется значительная поддержка государства, т. е. предоставление финансовых ресурсов.
Одним из успешных примеров взаимодействия государства и частного сектора в России можно назвать инвестиционный проект «Комплексной программы строительства и реконструкции объектов водоснабжения и водоотведения города Ростова-на-Дону и юго-запада Ростовской области». Проект реализуется на принципах государственночастного партнерства, финансируется из бюджетов Ростовской области и города Ростова-на-Дону, средств Инвестиционного фонда Российской Федерации и средств частного инвестора при поддержке Внешэкономбанка. Однако проанализировать российский опыт применения ГЧП в полной мере не представляется возможным, так как общей статистики проектов государственно-частного партнерства в стране не ведется. Для эффективного развития государственно-частного партнерства необходимо создать соответствующие системы управления. Необходимо построить свою национальную модель ГЧП, исходя из целей, задач, приоритетов экономической политики, законодательной и нормативно-правовой базы, административной структуры и функций органов власти. При этом немаловажное значение имеет уровень развития рыночных отношений, институтов гражданского общества, правовой культуры как чиновников, так и бизнесменов.
При заключении договора о ГЧП правовые отношения должны обеспечить следующее:
• четкое определение требований к качеству и количеству услуг;
• регулирование процедур оказания дополнительных или модифицированных услуг;
• проработку адекватных форм участия государства в планировании и реализации проекта (например, путем создания консультационных советов) (Гладов, 2008).
На основе вышеизложенного мы можем сделать вывод, что для эффективного применения механизмов государственно-частного партнерства в России необходимо решить ряд проблем, а именно:
• формирование благоприятной институциональной среды развития государственно-частного партнерства;
• создание региональных органов, регулирующих вопросы, связанные с государственно-частным партнерством (к примеру, такими органами в зарубежных странах являются: отдел по государственно-частному партнерству (PPP policy team) в Великобритании; национальный орган управления ГЧП Ирландии; Отдел программы ГЧП в Джорджии (США); и т. д.);
• совершенствование нормативно-правовой базы в сфере ГЧП;
• предоставление широкого спектра гарантий государством частному сектору;
• тщательная проработка проектов;
• построение своей, российской модели ГЧП, исходя из целей, задач, приоритетов экономической политики, законодательной и нормативно-правовой базы, административной структуры и функций органов власти.
Использование позитивного опыта государственно-частного партнерства в России приведет к росту инвестиций в развитие общественной инфраструктуры.
ЛИТЕРАТУРА
Антонова К.А. (2012). Государственно-частное партнерство как фактор социально-экономического развития России: автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., С. 22.
Гладов А.В., Исупов А.М., Мартышкин С.А., Прохоров Д.В., Тарасов А.В., Тюкавкин Н.М., Цлаф В.М. (2008) Зарубежный опыт реализации государственно-частного партнерства: общая характеристика и организационно-институциональные основы // Вестник СамГУ. № 7(66).
Кузнецов И.В. (2012). Зарубежный опыт государственно-частного партнерства (США, Европа, Канада) // Экономические науки. № 8. С. 196-204. Доступно на: http://arkon-group.ru; http://www.eib.org/.
REFERENCES
Antonova K.A. (2012). Public-private partnerships as a socio-economic development of Russia. M. P. 22. (In Russian.)
Gladov A.V. Isupov A.M., Martishkin S.A., Prokhorov D.V., Tarasov A.V., Tyukavkin N.M., Tslaf V.M. (2008). International experience implementing public-private partnerships: general characteristics, organizational and institutional framework. Herald of SSU. № 7(66). (In Russian.)
Kuznetsov I.V. (2012). Foreign experience of public-private partnership (U.S., Europe, Canada). Economic Sciences. № 8. P. 196-204. Available at: http://arkon-group.ru; http://www.eib.org/. (In Russian.)
TERRА ECONOMICUS ^ 2013 ^ Том 11 № 3 Часть 3
