CC BY
28
колом заседания Наблюдат. совета ОАО «Белорус. валют.-фондовая биржа», 29 авг. 2003 г., № 43: в ред. протоколов ОАО «Белорус. валют.-фондовая биржа» от 26.09.2013 г. [Электронный ресурс] // Консультант Плюс: Беларусь. Технология 3000 / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2016.
11. Порядок заключения сделок по купле-продаже государственных ценных бумаг и ценных бумаг Национального банка Республики Беларусь в ОАО «Белорусская валютно-фондовая биржа», 23 нояб. 1999 г., № 1219: утв. протоколом заседания Биржевого совета ОАО «Белорус. валют.-фондовая биржа», 23 нояб. 1999 г., № 42: в ред. протоколов ОАО «Белорус. валют. -фондовая биржа» от 21.03.2011 г. [Электронный ресурс] // Консультант Плюс: Беларусь. Технология 3000 / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2016.
12. Правила листинга ценных бумаг в ОАО «Белорусская валютно-фондовая биржа», 05.03.2009 г., № 7: утв. протоколом Наблюдат. Совета ОАО «Белорус. валют.-фондовая биржа», 05.03.2009 г., № 7: в ред. протоколов ОАО «Белорус. валют.-фондовая биржа» от 26.01.2015 г. [Электронный ресурс] // Консультант Плюс: Беларусь. Технология 3000 / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2016.
13. Положение о Секции фондового рынка ОАО «Белорусская валютно-фондовая биржа»: утв. протоколом заседания Наблюдат. совета ОАО «Белорус. валют.-фондовая биржа», 12 апр. 2007 г., № 28: в ред. протокола ОАО «Белорус. валют.-фондовая биржа» от 27.12.2010 г. [Электронный ресурс] // Консультант Плюс: Беларусь. Технология 3000 / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. - Минск, 2016.
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПРОГРАММА КАК НОВЫЙ ИНСТРУМЕНТ УПРАВЛЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ
© Рукина С.Н.1, Денисова И.П.2
Ростовский государственный экономический университет (РИНХ), г. Ростов-на-Дону
В статье раскрывается роль государственной программы в реализации современной бюджетной политики, а также обосновываются направления совершенствования ее структуры.
Ключевые слова бюджетирование, ориентированное на результат, программно-целевые инструменты, программный бюджет, инициативное бюджетирование.
1 Доцент кафедры «Финансы», кандидат экономических наук, доцент.
2 Профессор кафедры «Финансы», доктор экономических наук, профессор.
Современная система управления общественными финансами основывается на поэтапно внедряемой в российский бюджетный процесс с 2014 г. концепции бюджетирования, основанного на результат, которая обеспечивает прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими результатами их использования в соответствии с приоритетными направлениями государственной политики.
Накопленный опыт применения таких программно-целевых инструментов как приоритетные национальные проекты, федеральные и ведомственные целевые программы, доклады об основных результатах и направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, обоснование бюджетных обязательств, реестры расходных обязательств заложили необходимые основы для очередного качественно нового этапа реформирования бюджетного процесса - построения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на основе государственных и муниципальных программ. Программный бюджет представляется полезным инструментом обеспечения эффективности и прозрачности использования бюджетных средств, долгосрочной бюджетной сбалансированности расширения самостоятельности органов власти за принимаемые решения по распределению ограниченных финансовых ресурсов, а также повышения их ответственности за результаты деятельности.
С 2010 г. началась подготовка к переходу на программный формат федерального бюджета. С 2012 г. программная часть федерального бюджета частично представляется в виде совокупности государственных программ, сгруппированных в пять основных блоков: инновационное развитие и модернизация экономики, новое качество жизни, эффективное государство, сбалансированное региональное развитие, обеспечение национальной безопасности. Что касается опыта программного бюджетирования в регионах, то согласно исследованию качества управления государственными финансами в субъектах Российской Федерации, ежегодно проводимому Министерством финансов Российской Федерации, по итогам 2013-2014 гг. доля программных расходов находилась в диапазоне от 17 % до 99 % в общем объеме расходов региональных бюджетов.
Изучение зарубежного опыта позволило отметить, что в странах с развитой бюджетной системой программы рассматриваются как «фонд», «организация», «статья бюджетных расходов», «комплекс взаимосвязанных действий и функций», что приводит к использованию различных моделей программного бюджета: ориентированных на непосредственные результаты или ориентированных на конечные результаты с учетом национальных особенностей. Так, в Канаде под программой понимается вид бюджетных расходов, имеющих общую цель и выделяемых как объект голосования в Парламенте. В Австралии бюджетная программа представляет совокупность деятельности, направленной на оказание конкретной услуги, предоставле-
ние трансферта или иной выгоды получателю с целью достижения установленного документом определенного результата [3, с. 18].
В России определение государственной программы содержится в Постановлении Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации»: «Государственной программой является система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности» [2].
Нам представляется целесообразным сформулировать определение бюджетной программы, отказавшись от понятия «государственная программа» и «муниципальная программа», основываясь на ее назначении, целеполага-нии, многоотраслевом характере, взаимосвязи со стратегией развития территории. Необходимо обратить внимание на первоочередное решение таких вопросов как изменение элементов структуры и содержания программы, оптимизация перечня индикаторов (целевых показателей) программ, развитие аудита бюджетных программ, разработка методологии оценки эффективности их расходов.
Структура государственной программы Российской Федерации представлена на следующем рисунке.
Рис. 1. Структурные элементы государственной программы
На этапе разработки государственной программы осуществляется оценка ее планируемой эффективности, обязательным условием которой является успешное выполнение запланированных целевых индикаторов, показателей и мероприятий в установленные сроки.
Основой оценки результативности целевых (государственных и муниципальных) программ, являются следующие общие принципы, применяемые независимо от территориальных особенностей:
- сопоставимость условий сравнения различных программ (сфера, сроки, объемы финансирования);
- принцип положительности и комплексности эффекта (экономический, бюджетный, социальный);
- учет последствий программы для повышения конкурентоспособности субъекта РФ или конкретного муниципалитета, других муниципалитетов, расположенных на подведомственной территории. (непосредственно экономических, так и внеэкономических: экспорт товаров, услуг, технологий, общественные блага);
- расширение круга участников программы, несовпадения их интересов и, следовательно, использование принципа «конкурентности» в оценке;
- количественная оценка и учет влияния рисков, сопровождающих реализацию программы.
В качестве основных критериев планируемой эффективности реализации государственной программы применяются:
а) критерии экономической эффективности, учитывающие оценку вклада государственной программы в экономическое развитие Российской Федерации, влияние ее ожидаемых результатов на различные сферы экономики;
б) критерии социальной эффективности, учитывающие ожидаемый вклад в социальное развитие.
На наш взгляд, следует различать эффективность расходов на реализацию конкретных мероприятий и эффективность расходов на реализацию государственной программы. Оценку эффективности расходов на реализацию мероприятий могут осуществлять главные распорядители бюджетных средств, роль которых в современном бюджетном процессе повышается в связи с расширением полномочий по распределению бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, предоставлением права утверждать государственные задания, а также возложением обязанности по организации внутреннего контроля и внутреннего аудита. Оценивать эффективность расходов на реализацию государственных программ целесообразно ответственному исполнителю, указанному в Паспорте программы, на основе установленных исполнительным органом власти показателей результативности государственных программ и подпрограмм. Ответственный ис-
полнитель также может установить показатели результативности основных мероприятий государственных программ [1, с. 63].
Актуальным представляется процесс вовлечения населения в обсуждение проектов социально-значимых бюджетных программ, начиная с муниципальных образований. Население, проживающее на соответствующей территории, может направить замечания и предложения к обсуждаемому проекту целевой программы в сети Интернет или в специально оборудованные места сбора информации. По результатам публичного обсуждения вносятся корректировки в бюджетные программы.
Вовлеченность в бюджетный процесс общественности может осуществляться посредством выбора приоритетных бюджетных расходов, а также софинансирования населением и бизнесом этих расходов наряду с бюджетом. На реализацию указанных процессов направлено инициативное бюджетирование, которое представлено программами парципаторного бюджетирования и поддержки местных инициатив, реализуемых в российских регионах. Необходимо напомнить, что парципаторное бюджетирование впервые было введено в Латинской Америке в 80-е годы XX в. Сегодня эта практика применяется в странах Западной и Восточной Европе, США и Китае. С 2007 г. в России при участии Всемирного банка реализуются программы поддержки местных инициатив в семи регионах, где завершено более 2 тыс. проектов. В 2015 г. более десяти российских регионов осуществляли программы инициативного бюджетирования.
Технология инициативного бюджетирования предполагает конструктивное вовлечение граждан в открытый бюджетный процесс, грамотную трактовку ими информации о структуре бюджетных расходов и выдвижении обоснованных инициатив о перераспределении бюджетных средств.
Все вышеизложенное позволяет рекомендовать встроить программы инициативного бюджетирования в механизм формирования государственных (бюджетных) программ.
Список литературы:
1. Денисова И.П., Рукина С.Н. Оценка результативности государственных и муниципальных программ при переходе к «программному бюджету // Вестник Ростовского государственного экономического университета (РИНХ). - 2013. - № 1-2. - С. 61-68.
2. Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ» от 02.08.2010 г. № 588 (в актуальной редакции) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: www.base.consultant.ru.
3. Чулков А.С. Программно-целевое бюджетирование на региональном и местном уровнях // Финансы. - 2014. - № 3. - С. 17-24.
