CC BY
189
УДК 323.15(470.1/.2)
Юдин Валерий Иванович - канд. полит. наук, ведущий научный сотрудник Научно-исследовательского института Московского государственного университета культуры и искусств (г. Москва). Е-mail: [email protected]
В.И. Юдин V.I. Judin
Государственная политика в отношении коренных малочисленных народов Севера: историко-политологический анализ
В статье рассмотрена государственная политика России в отношении коренных малочисленных народов Севера в исторической ретроспективе, в частности имперский и советский периоды, проведен историкополитологический анализ отечественного опыта взаимодействия государства и индигенных народов.
The main areas of alignment of relations between the Russian government and
the minor peoples of the North
This article contains an overview of the moan areas of alignment of relations between the Russian government and the ethnic minorities of the North, an analysis of indigenous people's basic problems, the article also carries an emphasis on political and legal basics, specifically on the concept of stable development of minor indigenous peoples of the North, Siberia and the Russian Far East.
Ключевые слова: коренные малочисленные народы Севера, индигенность, государственная политика, историко-политологический анализ.
Keywords: minor indigenous people of the North, government policy, political and legal basis.
Российская Федерация является одной из самых этнически многообразных стран в мире, где проживают более 170 разных народов. Законодательство Российской Федерации защищает «малые коренные народы» или «коренные малочисленные народы России», которые определяются как народы, проживающие на территории традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционный образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50000 чел. и осознающие себя самостоятельными этническими общностями.
Государственная политика в отношении коренных малочисленных народов Севера в нашей стране была неразрывно связана с изменением самого характера существующего в ней государства. В связи с этим, особую
актуальность приобретает вопрос об эволюции политики российского государства по отношению к индигенным народам Севера.
В настоящее время в отечественной литературе существуют разные подходы к проблеме периодизации государственной политики в отношении народов Севера, а также разные оценки характера институтов её осуществляющих. С точки зрения истории развития российского государства, можно выделить царский, советский периоды, период постсоветских трансформаций и современный период государственной политики в отношении коренных малочисленных народов Севера - к такой периодизации склоняется, например, В. А. Тишков [1, с .124].
Другие исследователи, например, Ю.Д. Петров, склонны к первому этапу государственной политики в отношении коренных народов Севера относить 20е гг. XX в., так как понятие «коренные малочисленные народы Севера» (тогда их называли «малые народности Севера») было введено лишь в 1925 г. усилиями сотрудников Комитета Севера [2].
Представляется, однако, более целесообразным выделение основных этапов исходя из коренного изменения политических основ российской государственности. Соответственно, мы будем говорить о трех основных этапах, характеризующихся принципиально отличным по целому ряду параметров институциональным дизайном.
I. Имперский этап государственной политики в отношении коренных малочисленных народов Севера
Различные коренные народы регионов Севера, Сибири и Дальнего Востока, в настоящее время находящиеся в географических границах Российской Федерации, проживали на этих территориях задолго до того, как царская Россия начала осваивать эти территории в XII и XIII вв. У них были хорошо организованные общины, они вели натуральное хозяйство, их культура основывалась на кочевом или полукочевом образе жизни, рыболовстве, охоте и оленеводстве.
Хотя в Уставе об управлении инородцев 1822 г., являвшемся главным нормативным актом Российской империи в отношении коренных народов, признавалась роль родовых вождей, а русским даже запрещалось селиться на территориях коренных народов без разрешения их вождей, общины коренных народов ощутили на себе многие последствия колонизации, включая вооруженные конфликты, потерю автономии и земель и обременительное налогообложение. Тем не менее, можно говорить о том, что институциональная среда данного этапа государственной политики в отношении коренных малочисленных народов Севера характеризуется политикой ограниченного вмешательства. Именно она определяет специфику отношений между коренными малочисленными народами Севера и государством. Российская империя признавала и считалась с особенностями коренных малочисленных народов Севера, тем самым, аборигенам предоставлялась возможность самостоятельного выбора своего пути развития при постепенной интеграции в доминирующее российское общество.
На данном этапе доминировали правовые институты социальной защиты коренных малочисленных народов Севера. Статус коренных народов определялся уже упоминавшимся нами Уставом об управлении инородцев (был принят по Указу М.М. Сперанского 22 июля 1822 г.). В 1892 г. устав трансформировался в Положение об инородцах (кодификационный акт, состоящий из 588 статей).
Закон «О выборах в Государственную думу» (принят в 1907 г.) закрепил за кочевыми народами избирательные права, тогда как бродячие народы ими не наделялись. Институт родоначальника инородцев осуществлял управление аборигенами и определял основные направления развития с точки зрения их потребностей и интересов. Важным является тот факт, что родоначальник происходил из среды самих коренных народов. Институт степных дум и инородных управ, куда представители выбирались самим коренным населением, фактически функционировали как органы самоуправления. Институт генерал-губернатора осуществлял функции надзора над
деятельностью степных дум и инородных управ.
Таким образом, в рамках «инородческого права» определялись основные права аборигенов Севера, что представляло собой один из первых опытов в мировой практике того времени юридического решения проблем народов, отличавшихся от доминирующего населения.
В основе управления инородцами в данный период лежал принцип предоставления им значительной самостоятельности. Так, в Уставе об управлении инородцев за ними закреплялся статус подданных государства нерусского происхождения, не подчинявшихся общему законодательству и сохранявших особое управление (закреплённое в Инородческом праве).
А в 1904 г. был принят Царский указ, в котором признавалось «... неотложным произвести пересмотр действий, постановлений, ограничивающих право инородцев с тем, чтобы из числа сих постановлений впредь сохраняемы были лишь те, которые вызываются насущными интересами государства и явною пользою русского народа» [3].
Другим принципом управления служил дифференцированный подход. Так, инородческие племена делились на три разряда по критерию оседлости и образа жизни, в зависимости от которых и строилась государственная политика в их отношении: 1) оседлые; 2) кочевые; 3) бродячие [4].
Принадлежность к разряду определяла основные права и обязанности инородцев. При этом, важным является факт, что оседлые инородцы уравнивались в этом отношении с россиянами того сословия, куда они вступали, и управлялись на основании общих «узаконений» и учреждений, то есть имели больше возможностей для ассимиляции с некоренными народами. Кочевые инородцы составляли особое сословие, за которым закреплялись следующие права:
• возможность по собственной воле перейти на оседлость;
• выделение для хозяйственной деятельности во владение земель;
• право на управление собственными родоначальниками;
• право на управление по собственным законам и обычаям;
• освобождение от рекрутской повинности, в том числе и при переходе на оседлость;
• необходимое пособие от губернского начальства;
• свобода вероисповедания и богослужения;
• право отдавать своих детей на обучение в правительственные учреждения;
• право каждого из инородцев и целым народом приносить в учреждённые места жалобы на «стеснения и обиды»;
• ознакомление со своими правами, в том числе и на собственном языке.
Бродячие инородцы обладали теми же правами, что и кочующие, но с некоторыми поправками. Так, например, они не участвовали в денежной повинности, и им позволялось переходить для промыслов из одной губернии в другую без всякого стеснения. Имперский период характеризовался тем, что инородческие властные структуры имели независимость от общесибирских институтов управления. За чиновниками генерал-губернатора сохранялись только функции надзора над деятельностью степных дум и инородных управ, куда представители выбирались самим коренным населением. Таким образом, можно сделать вывод, что Российское государство проводило в отношении северных народов политику косвенного управления: государственная власть, как правило, не вмешивались в обыденную жизнь коренных народов (в соответствии с Уставом об управлении инородцев). Иначе говоря, речь шла о политике «ограниченного вмешательства».
В результате такой политики к началу XX в. аборигенам Севера Российской империи удалось сберечь этнокультурную специфику, традиционный хозяйственный уклад и социальную организацию, что обеспечило этим народам сохранение этнической самобытности (это также можно объяснить отсутствием техногенного воздействия со стороны государства на данный регион, так как в то время не было возможности промышленного освоения Севера). Однако оборотной стороной этого являлся тот факт, что и институционализация социальной защиты коренных народов находилась в зачаточном состоянии.
II. Советский этап государственной политики в отношении малочисленных народов Севера
Революция 1917 г. коренным образом изменила отношения между центральным правительством и общинами коренных народов. Советское руководство гордилось многообразием этнического состава и культур Советского Союза, а правящая партия поощряла и финансово поддерживала исполнителей и мастеров художественных промыслов из числа коренных народов. Вместе с тем, политика советизации предполагала, что коренные народы будут и далее развивать эстетическую составляющую своих культурных традиций, одновременно интегрируясь в остальное общество во
всех других отношениях. В результате, традиционные формы иерархических отношений коренных народов, их общины, их религия, обычаи и традиционная медицина, а также их способность полагаться на собственные силы и средства к существованию, которые складывались в течение сотен лет, подверглись резкому воздействию в результате администрирования и контроля, носивших патерналистский характер, власть напрямую вмешивалась во внутренние дела коренных народов, осуществлялись принудительная интеграция и «коллективизация».
Так, оленеводство и вся иная хозяйственная деятельность были трансформированы в государственные предприятия, дети коренных народов в обязательном порядке помещались в школы-интернаты, где их обучали получившие в гг. Москве и Ленинграде образование преподаватели, а кочевые общины были принуждены к оседлому образу жизни, что привело к увеличению масштабов урбанизации.
Институциональная среда советского периода социальной защиты коренных народов Севера в 20-х гг. XX столетия определялась принципом «... действительная и длительная помощь государства отсталым народам Севера» [5]. Решение проблем народов Севера было частью национальной политики. В 1925 г. понятие «народы Севера» было институционализировано - закреплено в законе как «малые народности Севера». Отныне они являлись объектом социальной защиты. При этом, советская политика в отношении коренных малочисленных народов Севера претерпевала со временем достаточно серьезные изменения: вначале она строилась на принципе «уникальности» коренных народов (до 30-х гг. XX в.), необходимости учитывать и сохранять их традиции в государственной политике, а затем на принципе «универсализации» (советизации), то есть необходимости ассимилировать их с доминирующим обществом и избавиться от так называемой «отсталости» народа. Государство было поставлено во главу этого процесса, поэтому можно говорить о доминирующей роли политики «государственного патернализма».
В 1925 - 1926 гг. сотрудниками Комитета Севера (Комитет содействия народностям северных окраин при Президиуме ВЦИК) одновременно с введением самой категории «малые народности Севера» были выделены основные критерии, по которым они определялись: 1) малая численность; 2) ведение оленеводческого и промыслового хозяйства (охота и рыболовство); 3) кочевой и полукочевой образ жизни; 4) низкий уровень социально-
экономического развития.
Борьбу с проблемами в социально-экономическом положении народов Севера возглавил Комитет Севера - первый специальный государственный орган по делам коренного населения. Целый комплекс мероприятий, осуществлённых комитетом, можно разделить на три основные группы: 1) оказание непосредственной материальной помощи; 2) подъем основных отраслей хозяйства малых народностей Севера; 3) ликвидация неграмотности (строительство школ и «культурных баз»). Следует сказать, что данный институт социальной защиты малочисленных народов Севера был достаточно
эффективен, что просматривалось, например, в оживлении основных отраслей северного хозяйства. Основным принципом деятельности данного института социальной защиты стал принцип «не только для народов Севера, но и руками самих этих народов». В 1934 г. Комитет Севера был упразднен, что не имело под собой каких-либо объективных оснований.
Во Временном положении об управлении туземных народностей и племён северных окраин, утверждённом Постановлением ВЦИК и СНК от 25.12.1926 г., признавались наличие прав и интересов, а также необходимость их защиты [6]. Данным положением охватывались отношения, связанные с внутренним управлением народностей Севера на основе самоуправления. На уровне рода (первичного объединения туземных граждан) функционировали Родовое собрание и Родовой совет, на уровне туземного района (межродового объединения) функционировал Районный туземный съезд, являвшийся высшим органом советской власти в пределах его ведения. Он формировался из депутатов, избранных родовыми собраниями, и решал общие вопросы. В целом, самоуправление народов Севера функционировало во взаимодействии с органами государственной власти и под их контролем.
В соответствии с Постановлением ЦИК и СНК от 28 марта 1928 г. «О налоговых льготах племенам, населяющим северные окраины СССР», граждане, принадлежавшие к северным народностям, не облагались государственным и промысловым налогом при занятии охотничьим и рыбным промыслом, а также кустарными промыслами и ремёслами при помощи членов семьи или наёмных рабочих не более трёх человек, а доходы от этих занятий не облагались подоходным налогом. Так же они освобождались от гербового сбора, налога с имущества при получении наследства, прямых налогов [7]. Постановление ВЦИК и СНК от 29.06.1929 г. «Об утверждении положения об обязательном землеустройстве» закрепило за народами Севера земли (угодья) для ведения хозяйственной деятельности.
В 30-е гг. XX в. происходит замещение самоуправления народов Севера системой государственного управления. Принимаются меры, обеспечивающие форсированную интеграцию этих народов в господствующую систему общественных отношений. Первым шагом в указанном направлении можно считать образование на территории расселения малых народностей Севера (долган, коряков, чукчей, хантов, манси, ненцев) национальных округов. В местах проживания алеутов, эвенков, юкагиров создавались национальные районы [8]. При этом, по объёму прав и гарантий округа и районы несущественно отличались от обычной административной единицы. Следует особо отметить, что факт образования национальных округов в границах края (области) по-разному оценивается в отечественной научной литературе. Так, например, Ю.Д. Петров в работе «Народы Севера: власть и политика» считает, что данный период стал «. важной вехой в жизни северных народов в смысле завоевания собственной национальной государственности в форме национальных округов и национальных районов» [9]. В экспертном же докладе «Современное положение и перспективы развития коренных малочисленных
народов Севера, Сибири и Дальнего Востока» утверждается, что «. с момента создания национальных округов и районов государственно-правовое развитие народностей Севера приостановилось» [10, с. 128].
На наш взгляд, тот период развития не отличался большой самостоятельностью коренных малочисленных народов, это доказывает тот факт, что даже в Конституции СССР 1936 г. (в отличие, например, от Конституции РСФСР 1924 г., которая фиксировала право наций на самоопределение) и Конституции РСФСР 1937 г. не упоминались национальные меньшинства и народы Севера как носители особых прав и некой самостоятельности.
Кочевые Советы, согласно Положению ВЦИК и СНК РСФСР от 20 августа 1933 г., рассматривались как высшие органы власти на территориях проживания малочисленных народов Севера, границы которых по представлению райисполкомов утверждались окрисполкомами. Сам орган подчинялся райисполкому.
В тридцатые годы XX в., ознаменовавшиеся коллективизацией сельского хозяйства, проводившейся во многом репрессивными методами, опыт центральных регионов был перенесён и на северные окраины. Одновременно с коллективизацией шла насильственная кампания перевода кочевого населения на оседлый образ жизни - так называемая политика «поселкования». Тем самым, государственная политика привела к нарушению жизненных основ народностей Севера.
В период сталинских репрессий северные территории превратились в районы сплошных лагерей для заключённых, что также негативно сказывалось на условиях жизни проживающих там коренных народов.
Пятидесятые годы XX столетия характеризуются, с одной стороны, началом интенсивного промышленного освоения территорий проживания малочисленных народов Севера и разрушения их традиционного уклада жизни, а с другой стороны, принятием череды повторяющихся государственных мер по подъёму экономики и культуры народностей Севера.
Ещё в начале 1930-х гг. председатель Комитета Севера П.Г. Смидович выдвинул концепцию «ограниченного промышленного освоения Севера с учётом интересов коренного населения». Тогда по данному вопросу развилась острая научная и политическая дискуссия. Однако в 1950-е гг., в условиях сильной централизации власти, была утверждена концепция «ускоренного промышленного развития Севера», в результате чего государство пошло по пути включения коренного населения в свою индустриальную политику.
Определим эффективность институтов социальной защиты малочисленных народов Севера на данном этапе. В соответствии с теорией институционализма, главным критерием эффективности институтов является снижение трансакционных издержек, которые используются властью для её легитимации. Трансакционные издержки при политическом взаимодействии обратно пропорциональны легитимности власти.
Советский период функционирования институтов социальной защиты
характеризовался большими трансакционными издержками, что проявилось, например, в «тунгусском восстании» 1924 - 1925 гг., «булунском выступлении» 1930 г. малочисленных народов Севера. Впоследствии власть начала проводить репрессивную политику, например, 17 марта 1938 г. был расстрелян
Н.И. Спиридонов (Тэки Одулок) - первый юкагирский учёный и писатель.
Институты социальной защиты коренных народов Севера на данном этапе осуществляли два принципиально отличных типа технологий. С одной стороны, оказывались меры материальной поддержки населения: выплаты пособий, денежные начисления коренным народам Севера. С другой, -осуществлялись поддержка традиционного хозяйства, повышение уровня образования и т. д.
В 1920-е гг. развивалась модель этнического самоуправления, в соответствии с которой народности Севера наделялись правом внутреннего управления. Однако с 1930-х гг. происходит замещение этнического самоуправления государственным управлением, принятием мер, обеспечивающих форсированную интеграцию этих народов в господствующую систему общественных отношений. Так начинается этап «советизации» обустройства жизни северных народов.
В отношении народностей Севера проводилась так называемая политика государственных льгот, которая особенно проявлялась в том, что они не облагались государственным и промысловым налогами при занятии охотничьим и рыбным промыслами и ремеслами при помощи членов семьи или с наемными рабочими в количестве не более трех человек, а доходы от этих занятий не включались в доход, облагаемый подоходным налогом. Указанные граждане освобождались от гербового сбора на все документы, единого сельскохозяйственного налога, от налога с имущества при получении наследства. Кооперативные организации всех видов, в которых представители северных народов составляли не менее 50% членов, освобождались от уплаты прямых налогов, подоходного налога, гербового сбора. При выборе концепции промышленного освоения северных регионов социальные факторы не были приняты во внимание, и возобладал технократический подход, где интересы коренного населения не были учтены. Промышленное освоение Севера видоизменилось в политику промышленной экспансии (применялись экстенсивные методы в промышленном освоении с игнорированием такого фактора, как социальная эффективность).
Таким образом, этап советской политики в отношении малочисленных народов Севера способствовал:
1. Выделению малых народностей Севера в особую группу как объекта системы социальной защиты и государственной политики.
2. Переходу от государственной политики, учитывающей самобытность этих народов, к государственной политике универсализации («советизации») и ассимиляции в доминирующее общество. Главным субъектом осуществления социальной защиты малочисленных народов Севера на всех уровнях было государство. Таким образом, государственное
вмешательство в жизнь коренных малочисленных народов Севера в то время было велико, поэтому мы назовем этот этап государственным патернализмом.
На современном этапе ключевыми задачами государственной политики Российской Федерации по отношению к коренным малочисленным народам Севера являются:
• сохранение исконной среды обитания;
• развитие и модернизация традиционной хозяйственной деятельности, повышение качества жизни;
• улучшение демографической ситуации путем доведения показателей до среднероссийского уровня;
• расширение доступа к образовательным услугам с учетом особых этнокультурных потребностей;
• содействие развитию общин и других форм самоуправления;
• сохранение культурного наследия.
Отношения взаимного уважения и партнерства коренных и некоренных народов Севера, коренных малочисленных народов Севера и государства должны быть частью правового регулирования и государственной политики и направлены на поиски соответствующего компромисса, вместе с тем, обеспечивающего сохранение самобытности этноса, его языка и культуры, тесно связанных с типом хозяйствования, традиционным укладом и средой обитания.
Несмотря на объективные трудности, малочисленные народы Севера за последние годы сумели не только сохранить свои культурные традиции и этническую самобытность, но и создали основы новых собственных экономических, социальных и культурных институтов, добились значительного международного признания, авторитета и прав. Возникла новая российская политическая реальность - социальное движение малочисленных народов Севера, имеющее собственные концепции развития, опыт взаимодействия с государственными структурами.
Литература и источники:
1. Современное положение и перспективы развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ (независимый экспертный доклад) / под ред. В. А. Тишкова. - Новосибирск : Изд-во Института археологии и этнографии СО РАН, 2004. - С. 124, 128.
2. Петров, Ю. Д. Народы Севера: власть и политика. - Якутск : ЯГУ, 1999. - С. 18.
3. Цит. по: Елистратов, А. И. Административное право / А. И. Елистратов. - М. : Типография И. Д. Сытина, 1911. - С. 77.
4. Устав об управлении инородцев от 22 июля 1822 г. / В. А. Кряжков // Статус малочисленных народов России : правовые акты. Кн. II. - М. : г-н Тихомиров М. Ю., 1999. - С. 8 - 26.
5. КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций, пленумов ЦК. Т.
2. - 8-е издание. - М. : Политиздат, 1970. - С. 438.
6. СУ РСФСР. - 1926. - № 73. - Ст. 575.
7. СУ РСФСР. - 1929. - № 60. - Ст. 595.
8. О составе округов и районов Северного края и их центрах : постановление ВЦИК от 15.07.1929 // СУ РСФСР. - 1929. - № 61. - Ст. 606 ; Об организации национальных объединений в районах расселения малых народностей Севера : постановление ВЦИК от 10.12.1930 // СУРСФСР. -1931. - № 8. - Ст. 98.
9. Петров, Ю. Д. Народы Севера: власть и политика / Ю. Д. Петров. -Якутск : ЯГУ, 1999. - С. 12.
