CC BY
37
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ И ПРИРОДОРЕСУРСНЫХ ОТНОШЕНИЙ КОРЕННЫХ НАРОДОВ РОССИИ:
ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ, ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ Ф.Р. Ананидзе
Кафедра международног о права Российский университет дружбы народов ул. Миклухо-Маклая, б, 117198 Москва, Россия
Статья посвящена правовому регулированию земельных и природоресурсных отношений коренных народов России — одной и:! фундаментальных проблем их выживания, сохранения и развития. Проблема заключается в том, что условия сохранения и существования коренных народов неотъемлемо связаны с их исконной территорией, окружающей средой, являющимися основой их этнокультурного и этносоциального воспроизводства. Именно поэтому защита такой взаимозависимости и взаимосвязанности должна стать приоритетным направлением r правовом обеспечении жизнедеятельности коренных народов1.
Вступление
Развитие национальных отношений в России на современном этапе во многом совпадает с общественными тенденциями. Возрождающийся интерес к своей национальной самобытности, истории, языку, традициям и обычаям наблюдается сейчас почти у всех народов, проживающих на территории Российской Федерации, в том числе и у коренных народов2.
Поскольку земля и окружающая среда являются основой культуры и существования коренных народов3, то, стало быть, проблемы, связанные с правовым регулированием земельных и природоресурсных отношений коренных народов имеют для них фундаментальное значение.
Проблема исследуется автором поэтапно: 1) с древнейших времен по 1917 г.
(дореволюционный период); 2) с 1917 по 1990 гг. (советский период); 3)ч; 1990 г. по настоящее время (современный период). Думается, что такая периодизация больше послужит установлению предельной объективности при анализе тех или иных проблем, имеющих отношение к исследуемой проблеме. Она также объясняется и тем, что на разных этапах развития российской
государственности вопросы земельных и природоресурепых отношений коренных пародов но
разному регулировались.
1. Правовое регулирование земельных и природоресурсных отношений коренных народов России в дореволюционный период
Следует подчеркнуть, что на нынешней территории Российской Федерации издревле проживали многие пароды и народности, различные этносы и этнические группы. С образованием во второй половине XV века централизованного Российского государства начинается его территориальное расширение, которое закончилось к середине XIX века, и все народы и народности от Урала до Тихого океана были включены в состав Российской империи.
Первоначально всем народам, проживающим на этих присоединенных территориях, гарантировалось сохранение прежних порядков во всех сферах социальной жизни, включая землевладение и землепользование. Поземельные отношения продолжали регулироваться существующими у данных народов нормами обычного права. Однако при этом с самого начала молчаливо подразумевалось, что земля, на которой жили и вели хозяйство инородцы, оказывалась не просто под суверенитетом Российского государства, но становилась одновременно его собственностью. Внешне это выражалось в том, что инородцы должны были платить ясак, который был не просто налогом, а одновременно и земельной рентой — платой за пользование государственной, казенной землей.
На первых порах вмешательство государства в поземельные отношения инородцев
1 См.: Коренные народы России: самоуправление, земля и природные ресурсы (обзор законов и иных нормативных актов Х1Х-ХХ вв.) // Бюллетень 1 осударственной Думы РФ. М., 1995. С. 3.
2 См.: Гам же.
1 См.: Абашидзе А.Х., Ананидзе Ф.Р. Правовой статус меньшинств и коренных народов: международно-правовой анализ М., 1997. С. 47; см. также: Ананидзе Ф.Р. К вопросу определения «коренной народ» // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: юридические науки, 1997, № 1. С. 117.
ограничивалось взиманием ясака. Положение стало меняться, когда началась и приобрела широкий размах русская земледельческая колонизация. Возникла необходимость в регулировании поземельных отношений между туземцами и русскими колонистами. Колонистам отводилась земля на оброчном нраве, которое было выражением государственной собственности на переданную им землю. Кроме того, переселенцы сами осваивали участки земли, за пользование которыми нередко на первых порах ничего не платили. Земли, освоенные на основе так называемого захватного права, особенно расчищенные из-под леса, нередко передавались по наследству и даже отчуждались. В последующем был принят закон, согласно которому освоенная таким образом земля через 40 лет поступала в раздел между дворами.
Результатом развертывания колонизации были конфликты русских поселенцев с инородческим населением, в которые вынуждены были вмешиваться власти. Встал также и вопрос о правах на добычу полезных ископаемых на землях, которые использовались инородцами. Впервые он в достаточно четкой форме был поставлен перед центральными властями иркутской палатой гражданского суда в 1806 году. Вопрос неоднократно обсуждался в центре. Был запрошен иркутский губернатор, который заявил, что инородцы "никаких исключительных прав на земли, занимаемые их кочевьями, не имеют, а представлена им только свобода по указам иркутского начальства пользоваться в тех землях сенокосами, заводить скотоводство и иметь звериный промысел". Исходя из этого, совет министерства финансов пришел к выводу, что инородцы пользуются землями не "на основе права помещичьего", то есть не как частной собственностью, и поэтому разрабатывать недра на этих землях могут и посторонние лица1. Этот вывод был подтвержден решением I осударственного совета от 22 августа 1818 года и получил одобрение императора2.
Дальнейшее государственное регулирование поземельных отношений инородцев (оседлых, кочевых и бродячих) осуществлялось согласно "Высочайше утвержденному Уставу июля 22 (1822 г.) об управлении инородцев"3. Поземельные права у сельских оседлых инородцев были такими же, как у всех государственных крестьян России. Кочевые инородцы были объявлены особым сословием, равным с крестьянским, но с отличным от него образом управления. В качестве основной общественной единицы у кочевых инородцев по закону выступают род (община). Практически под ним понималась территориальная община. Каждый такой род должен был иметь "назначенные во владения земли". Распределение земли внутри рода должно было происходить по нормам обычного права, существовавшего у данного народа. Власть в это вмешиваться не имела права. Она просто была обязана не допускать перехода одних племен на земли, "другим племенам принадлежащие", без согласия последних. Вмешиваться она могла в случае споров разных родов из-за земли. Таким образом, по закону владельцами земли у кочевых инородцев были роды, а в какой-то степени и "племена". Содержание последнего понятия в этом Уставе не раскрыто. Во всяком случае, во всех основных документах в качестве владельцев неизменно выступали роды. Закон устанавливал, что в случае разделения одного рода на два самостоятельных члены каждого из новых родов должны были отказаться от каких-либо претензий на земли другого. Закон запрещал также русским "самовольно селиться на землях, во владение инородцев отведенных". Но им разрешалось брать те или иные места в аренду у инородческих обществ. Под последними имелись в виду роды (общины), но не "племена".
На бродячих инородцев "назначение земель по племенам и разделение оных по участкам" (родовым) не распространялось. Им всем сообща отводились "целые полосы земли", которые отмежевывались от земель, принадлежащих оседлым жителям и кочевым инородцам. Все прочее распределение земли осуществлялось согласно обычному праву инородцев. В отношении ненцев (самоедов) Архангельской губернии, которые все были включены в разряд бродячих инородцев, в двух законодательных актах (1835 и 1891 годов) было сказано, что после окончания отмежевания тундры утверждаются в их потомственном владении4.
1 См.: О правах иноверцев, обитающих в Иркутской губернии, в разработке руд во владеемых землях // Высочайше утвержденная под председательством статс-секрстари Куломзина комиссия для исследования землевладения и землепользования в Забайкальской области: Материалы. - Выпуск 5: Приложения. - СПб. -1898. С. 135-136.
2 См.: Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета // Гам же. С. 136-137.
1 См.: Высочайше утвержденный Устав июля (1822 г.) об управлении инородцев // Полное собрание законов Российской Империи, СПб. - 1830. Т. 38, с.394-417, (документ№ 29126).
4 См.: Положение об инородцах // Свод законов Российской Империи. - СПб. - 1903. Т. 2, Часть 1, Тетрадь 7. С. 1-44.
По закону полагалось формальное отведение земель тем или иным группам, в случае с кочевыми инородцами — родам. Но практически вплоть до 1917 года это почти нигде не было сделано. Чаще всего дело сводилось к фактическому санкционированию существующего порядка землепользования. И это позволяло местным властям практически свободно распоряжаться землей, находившейся в пользовании инородцев. Попытки отдельных их групп закрепить за собой земли в собственность кончались неудачей. Гак произошло с бурятами Хорипского и Агинского ведомств в последней четверти XIX века. Они в своих обращениях к властям ссылались на различного рода документы, а также на право давности. Дело их неоднократно рассматривалось в различных судебных инстанциях, пока не последовало Определение Правительствующего сената от 29 мая 1893 года, в котором говорилось: "Кочевые инородцы для каждого поколения имеют земли, назначенные им во владение, а не в собственность, вследствие чего пользование инородцами теми землями, на которых они кочуют, как бы долго оно ни продолжалось, не может превратиться за давностью в право собственности"1.
В Уставе об управлении инородцев 1822 года, автором которого является сибирский генерал-губернатор граф М.М. Сперанский, в последнем его варианте от 1892 года, носившем название "Положение об инородцах"2, говорилось об отведении земли инородческим родам во владение, но не в собственность. Словом, молчаливо подразумевалось, что собственником земли являлось государство. Но в последующем и правительство, и местные власти все чаще вместо термина "владение" стали употреблять термин "пользование". Уже в 1827 году в Устав об управлении инородцев было внесено положение, что земли, отведенные калмыкам Ставропольской и / Астраханской губерний от казны, считаются "состоящими у них на праве общего пользования"3.
В конце XIX века — начале XX века последовало несколько указов Правительствующего сената, относившихся к Якутской области. В первом из них, принятом 31 мая 1893 года, прежде всего констатировалось, что в Якутской области земли во владение инородцев в силу ряда причин никогда не отводились. А далее следовал вывод, что "все земли в названной области, находящиеся ныне в пользовании инородцев, а равно и право распоряжения этими землями должны принадлежать казне, от которой и зависит уже, впредь до окончательного устройства местных инородцев, отводить часть тех земель в надел другим лицам"4. Этот вывод был повторен в указах от 12 февраля 1903 года, 12 апреля и 27 ноября 1910 года5, причем в указе 1903 года, а также в разъяснении министерства внутренних дел России от 5 апреля 1911 года6, подчеркивалось, что правительством отводятся земли инородцам во временное пользование.
Даже в отношении Дагестана, где свободные общинники задолго до установления российского господства пользовались правом отчуждения своих земельных участков (в том числе и лицами, пс являющимися членами общины), российские власти неоднократно выступали с заявлениями, что эти люди являются всего лишь пользователями государственных, казенных земель.
Согласно "Положению об инородцах" 1892 года, распределение земли внутри рода кочевых инородцев должно было осуществляться по нормам их обычного права. Молчаливо допускалось, что землевладение и землепользование у бродячих инородцев тоже должны были регулироваться нормами их обычного права, согласно которым у одних и тех же народов могли существовать различные формы собственности на охотничьи и рыболовные угодья, пастбища, сенокосы, дворовые и земледельческие участки и так далее.
Иногда охотничьими угодьями могли свободно пользоваться все желающие. Но чаще всего они находились в собственности общин. Характер пользования ими мог быть различным. В одних случаях все члены общины могли охотиться на всей ее территории без всяких ограничений, в других случаях каждой семье выделяются участок для охоты на данный сезон, в третьих — участок
1 См.: Определение Правительствующего Сената (по IV департаменту) от 29 мая 1893 т. // Высочайше урвержденная под председательством статс-секретаря Куломзина комиссия для исследования землевладения и землепользования в Забайкальской области: Материалы. - Выпуск 5: Приложения. СПб. - 1898. С. 223.
2 См.: Положение об инородцах // Сводзаконов Российской Империи. - СПб. - 1903. Т. 2, Часть 1, Тетрадь 7. С.
1-44.
3 См.: Положение об инородцах // Свод законов Российской Империи. - СПб. - 1903. Т. 2, Часть 1, Тетрадь 7. С.
1-44.
4 См.: Сборник узаконений и распоряжений правительства об административном и общественном устройстве и управлении Якутской области. Якутск, 1912. С. 48.
' См.: Там же. С. 48-49.
'' См.: Там же. С. 58.
закреплялся за главой семьи и передавался им по наследству сыновьям. Последнее чаще всего имело место тогда, когда объектом охоты был нушной зверь, например соболь, который предназначался не для еды, а для продажи. Нередко наличие семейных наследственных участков сочеталось с правом всех членов общины охотиться там на тех животных, мясо которых обеспечивало их пропитание. Реки захода лососевых на Дальнем Востоке чаще всего принадлежали находившимся на них стойбищам. Но у ряда пародов ловля рыбы была совершенно свободной. Свободной была и охота на морского зверя.
У многих народов моховые тундры для пастьбы оленей и пастбища для крупного рогатого скота и лошадей были открыты для всех вне зависимости от принадлежности к какой-либо общине, роду или этнической группе. Однако у других такие земли были разделены между родами. Чужаки могли быть допущены на территорию рода только с согласия его членов. У одних групп сенокошение было вольным и не регулировалось никакими нормами, у других пользование сенокосами было основано на захватном праве, которое могло стать основой появления семейных наследственных участков, у третьих происходил ежегодный раздел сенокосных участков между членами общины.
Со временем часть кочевых инородцев перешла к занятию земледелием. Но фактически став оседлыми, они, как правило, не спешили оформить свое новое положение и продолжали числиться кочевыми. Это было связано с тем, что статус кочевого инородца давал определенные преимущества, в частности, избавлял от вмешательства русской администрации и действия значительного ряда законов Российской Империи.
Усадебный участок такого инородца, то есть место, занятое жилыми и нежилыми постройками и огородом, находился в полном его распоряжении. Он передавался по наследству, мог быть сдан в аренду, наконец, уступлен другому инородцу. Но плата в последнем случае взималась только за постройки на нем. За землю брать ничего было нельзя, ибо она считалась владением общины. Как и у русских крестьян, пашни, которые были освоены путем захвата и расчищены от леса, становились наследственными и могли быть сданы в аренду или даже уступлены другому инородцу, состоящему в общине или вступающему в нее.
В заключение необходимо подчеркнут!,, что у инородцев, до присоединения к Российской Империи, собственниками земли, а после этою — владельцами или пользователями, были чаще всего общины, а иногда также и объединения общин.
2. Правовое регулирование земельных и природоресурсных отношений коренных народов
России в советское время
После революции в ноябре 1917 года земельное законодательство развивалось на основе положений, заложенных в одном из первых декретов Советской власти — Декрете 1917 года о земле1. Было не только ликвидировано помещичье землевладение, но и вообще отменено право частной собственности на землю. Несколько позже, в феврале 1918 года, ВЦИК принял Декрет о национализации земли2, в котором было сказано: "Всякая собственность на землю, недра, воды, леса и живые силы природы в пределах Российской Федеративной Советской Республики отменяется навсегда... Право пользования землей принадлежит лишь тем, кто обрабатывает ее собственным трудом". Практически все это означало переход всей земли в собственность государства, которое предоставляло ее в пользование гражданам или их объединениям. Право пользования землей получали все граждане, независимо от пола и национальности, желающие обрабатывать ее своим трудом. Законодательно закреплялось, что в исключительную собственность государства переходили все недра земли, руда, нефть, уголь, соль, а также леса и воды, имевшие общегосударственное значение. Тем самым в положении туземных народов формально ничего не изменилось. Земля, которой они пользовались, и до революции считалась государственной собственностью. Гаковой она осталась и после революции.
Следующим этапом в развитии правового регулирования земельных отношений стали Декрет 1920 года "О недрах земли'" и принятый в 1922 году Земельный кодекс РСФСР4. В Декрете "О недрах земли" признавались утратившими силу все акты и договоры о правах па недра земли
1 См.: Декрет «О земле» (1917) // СУ РСФСР, 1917, № 1, Ст. 3.
2 См.: Декрет «О национализации земли» (1918) // СУ РСФСР, 1918, № 25, Ст. 346.
’ См.: Декрет «О недрах земли» (1920) // СУ РСФСР, 1920, № 36, Ст. 171.
4 См.: Земельный кодекс РСФСР (1922)//СУ РСФСР, 1922, № 68, Ст. 901.
частных лиц и обществ. В соответствии с положениями Декрета эксплуатация недр и распределение добытых полезных ископаемых находились о ведении Горного совета ВСНХ и ею органов, а перспективные участки земли передавались последнему в порядке отчуждения. Земельный кодекс состоял из грех частей, в которых регулировались: во-первых, вопросы трудового землепользования, трудовой аренды, положение обществ крестьян-землепользователей, порядки трудового землепользования (общинный, товарищеский и так далее); во-вторых, правовой режим городских земель и государственных земельных имуществ (земель совхозов и государственного запаса) и в-третьих, вопросы землеустройства, в том числе порядок государственной регистрации землепользования и рассмотрения земельных споров, а также сельскохозяйственное переселение. Кроме того, в рамках Земельного кодекса были урегулированы и отдельные вопросы, непосредственно не связанные с земельным правом, но касающиеся организации сельского хозяйства.
Вслед за упомянутыми выше законами были изданы акты об особенностях землепользования на территории автономных республик, областей и округов. В том числе был принят ряд важнейших правовых актов в отношении "трудового землепользователя" — "туземца Севера". Следует отметить, что в их основе лежали положения Декларации прав народов России, принятой в 1917 году и провозгласившей право всех национальных групп России на свободное развитие. Наиболее значимым среди упомянутых актов было "Положение о первоначальном земельно-водном устройстве трудового промыслового и земледельческого населения северных окраин РСФСР" 1930 года1. В нем предусматривалось выделение цельных и хозяйственно жизнеспособных территорий для образования национальных районов, закрепление соответствующих охотничьих, рыболовных, пастбищных угодий за туземным населением. Крайне важно то, что основанием для наделения местного трудового населения охотничьими, рыболовными, пастбищными и другими угодьями целовало считать наличие фактически освоенных этим населением площадей. Земельно-водное устройство должно было производиться при участии трудового населения (ст. 9).
Устанавливалась очередность наделения: первыми угодья должны были получать народности Крайнего Севера и трудовое пришлое население. Но в рамках названной категории граждан приоритет отдавался колхозам и производственным кооперативным организациям. В качестве основания для лишения пользования угодьями в туземных районах в Положении назывались эксплуатация населения или хищническое использование угодий (ст. 13). В принятом годом раньше, в 1929 году, "Положении об обязательном землеустройстве в Якутском, Олекминском, Алданском и Вилюйском округах Якутской АССР"2 устанавливалось преимущественное право получения удобных сельскохозяйственных земель, удобных рыбных, охотничьих и зверобойных участков, освоенных отдельными родами, принадлежащими к малым народностям Севера и ведущими кочевой и полукочевой образ жизни, именно этими родами (ст. 10). Кроме того, упомянутым народностям при переходе к оседлой форме хозяйствования, как и оседлому населению, переселяющемуся при землеустройстве, "оказывались помощь и льготы". Действовала также и система налоговых льгот племенам, населяющим северные районы. Так, в соответствии с Постановлением ЦИК и СНК СССР "О налоговых льготах племенам, населяющим северные окраины Союза ССР" 1928 года'* в пределах своих территорий они не облагались государственным промысловым налогом, единым сельскохозяйственным налогом, частично освобождались от гербового сбора и так далее. Следует подчеркнуть, что это постановление со значительными дополнениями и изменениями действует и в настоящее время.
Нормативные акты 20—30-х гг. были посвящены преимущественно правовому режиму использования земель сельскохозяйственного назначения, на что в значительной степени влиял тот факт, использовались земли в социалистическом или частном секторе. Однако уже к середине 30-х гг. это деление практически исчезло в связи с полным переходом к социалистической организации системы землепользования. Индивидуальное землепользование полностью уступило место
1 См.: Постановление В ЦИК и СНК РСФСР от 10 сентября 1930 года “Положение о первоначальном земельно-водном устройстве промыслового и земледельческого населения северных окраин РСФСР” // СУ РСФСР, 1930, №46, Ст. 547/
2 См.: Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 29 июля 1929 года “Положение об обязательном землеустройстве в Якутском, Олекминском, Алданском и Вилюйском округах Якутской АССР” // СЗ СССР, 1929, №21, Ст. 595.
1 См.: Постановление ЦИК и СНК СССР “О налоговых льготах племенам, населяющим северные окраины Союза ССР” // СЗ СССР, 1928, № 21, Ст. 186.
колхозному. Происходило также расширение землепользования совхозов. Многие положения Земельного кодекса н районах сплошной коллективизации были отменены1.
Важной общей нормой стало введение в Конституцию СССР 1936 года (а за ней и в конституции союзных и автономных республик) принципа бесплатности землепользования. Земля, занимаемая колхозами и совхозами, закреплялась за ними в бесплатное и бессрочное пользование (ст. 8 Конституции СССР 1936 г.). Никаких специальных норм, касающихся положения коренных народов, в том числе и в вопросах землепользования, конституции не содержали.
Правовое регулирование вопросов землепользования у коренных малочисленных народов следовало общим тенденциям социально-экономического и политического развития страны. Особое внимание, которое уделялось обеспечению устойчивости землепользования колхозов, а позднее и совхозов, негативно сказалось на положении этих народов и в сфере земельных отношений.
Ускоренное послевоенное промышленное развитие, в том числе строительство предприятий горнодобывающей и обрабатывающей промышленности, энергетики, появление новых городов вели к неизбежному интенсивному использованию всех видов природных богатств. Существенные недостатки в организации их использования, недостаточная эффективность правовых норм, множественность нормативных актов, а порой и их несогласованность и противоречивость привели в конце 50 — начале 60-х годов к необходимости кодификации всего законодательства о земле, недрах, лесах и водах.
В декабре 1968 года были приняты "Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик"2, в которых, как и прежде, закреплялась государственная собственность на землю и подчеркивалась преемственность положений Декрета II Всероссийского съезда Советов о земле, отменившего частную собственность на землю навсегда. Колхозам, совхозам, транспортным и другим несельскохозяйственным организациям, учреждениям и предприятиям, а также гражданам земля предоставлялась в бесплатное пользование. Никаких специальных норм о земельных правоотношениях коренных народов данные Основы земельного законодательства не содержали.
И Земельном кодексе РСФСР1, принятом па их базе в 1970 году и призванном отразить национальные, географические, климатические особенности землепользования, содержалось только упоминание о пастбищах для отгонного животноводства и оленьих пастбищах, которые могли "предоставляться в долгосрочное пользование колхозам, совхозам и другим сельскохозяйственным предприятиям, организациям и учреждениям на срок до 25 лет" (ст. 11). Коренные малочисленные народы не выделялись в качестве самостоятельного субъекта земельных отношений. На общих основаниях их права землепользователей могли быть ограничены законом в государственных интересах, а также в интересах других землепользователей (ст. 21).
Следует отметить, что убытки, причиненные землепользователям, подлежали возмещению (ст. 22). Кроме того, предприятия, организации и учреждения, разрабатывающие месторождения полезных ископаемых и ведущие геологические, строительные или иные работы на предоставленных им во временное пользование землях, обязаны были за свой счет приводить эти земли в состояние, пригодное для дальнейшего использования их по первоначальному назначению (ст. 23). Но в должной мере эта правовая норма не могла быть реализована именно применительно к районам Севера, Сибири, Дальнего Востока, поскольку она вошла в противоречие с логикой экстенсивного индустриального развития, чье разрушительное воздействие на природу приняло в последние десятилетия угрожающие масштабы.
3. Правовое регулирование земельных и природоресурсных отношений коренных народов
России на современном этапе
Современный этап правового регулирования земельных и природоресурсных отношений коренных народов России был отмечен принятием многочисленных нормативных актов, в
1 См.: Постановление ЦИК и СНК СССР от 1 февраля 1430 года “О мероприятиях но укреплению социалистического переустройства сельского хозяйства в районах сплошной коллективизации и по борьбе с кулачеством” // СЗ СССР, 1930, № 9, Ст. 105.
•’ См.: Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик (1968) // Ведомости ВС СССР, 1968, №51, Ст. 485.
1 См.: Земельный кодекс РСФСР (1970) // Ведомости ВС РСФСР, 1970. № 28, Ст. 581.
основном посвященных конкретным финансовым, организационным мерам но социально-экономическому и культурному развитию районов проживания народностей Севера. К сожалению этот путь нормотворчества оказался неэффективным1.
Данным обстоятельством во многом было обусловлено принятие в апреле 1991 года нового Земельного кодекса РСФСР2, который сохранил многие ранее действовавшие нормы и институты (в частности, речь идет о 25-летнем сроке предоставления земельных участков для ведения северного оленеводства и отгонного животноводства).
Земельный кодекс РФ 1991 г. отличается также некоторыми принципиальными новациями. Согласно ст. 4 кодекса, в которой дается перечень состава земель, в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп по согласованию с соответствующим Советом народных депутатов может быть установлен особый режим использования указанных в законе категорий земель. Кодексом также предусматривается возможность проведения референдума "при предоставлении земельных участков в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп для целей, не связанных с их хозяйственной деятельностью... под объекты, затрагивающие интересы указанных народов" (ст. 28). Статьей 51 кодекса предусмотрены также льготы по взиманию платы за землю. Существенным стал и тот факт, что малочисленным народам и этническим группам была предоставлена возможность использовать земли природоохранного, заповедного и лесного фондов для выпаса оленей, северного оленеводства, охотничьего промысла, для традиционного экстенсивного природопользования, не вызывающего антропогенной трансформации охраняемых природных комплексов (ст. ст. 89, 90, 94).
В 1991 году был принят также закон "О плате за землю"3, в котором были закреплены льготы по взиманию платы за землю, введенные ранее Земельным кодексом. Закон уполномочил местные Советы предоставлять льготы по земельному налогу для отдельных плательщиков. Согласно ст. 13 данного закона Советы более высокого уровня (краевые, областные, автономной области и автономных округов, районные, городские) получили право понижать ставки и устанавливать льготы по земельному налогу для целых категорий плательщиков. На основании положений закона полностью освобождались от уплаты земельного налога предприятия и граждане «занимающиеся •традиционным промыслом в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп, а также народными художественными промыслами в местах их традиционного бытования» (ст. 12). Также местные орг аны власти получили правовые основания действовать самостоятельно и самостоятельно определять адресата налоговых льгот. И хотя этот адресат не был назван в законе применительно к районам Севера, Сибири и Дальнего Востока, в местных условиях под действие указанных правовых норм подпадали и коренные малочисленные народы как наименее защищенная часть населения.
Указ Президента Российской Федерации от 22 апреля 1992 года №397 "О неотложных мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера"4 был принят в целях обеспечения законных прав и интересов этих народов. Указ признает, что территории традиционного землепользования "являются неотъемлемым достоянием этих народов". Указ санкционировал практику бесплатной передачи пастбищ, охотничьих, рыболовных угодий в пожизненное наследуемое владение представителям коренных малочисленных народов Севера, в первую очередь родовым общинам, без согласия которых не допускается изъятие угодий на цели, не связанные с традиционным хозяйствованием. Следует подчеркнуть и то, что это положение отвечает требованиям Конвенции № 169 МОТ, однако в некотором смысле противоречит действующему российскому законодательству, в частности Земельному кодексу Российской Федерации.
Отдельные вопросы природопользования в Российской Федерации реализуются рядом
1 См.: Коренные пароды России: самоуправление, земля, природные ресурсы. Обзор законов и иных нормативных актов XIX—XX вв. // Бюллетень Государственной Думы РФ. М., 1995. С. 17.
2 См.: Земельный кодеке РСФСР от 25 июня 1991 года // Ведомости Союза народных депутатов РСФСР и ВС РСФСР, 1991, №22, Ст. 768.
1 См.: Закон РФ “О плате за землю” от 11 октября 1991 года // Ведомости Союза народных депутатов РСФСР и ВС РСФСР, 1991, № 44, Ст. 1424.
4 См.: Указ Президента РФ № 397 от 22 апреля 1922 года “О неотложных мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельное™ малочисленных народов Севера” // Ведомости Союза народных депутатов РФ и ВС РФ, 1992, № 1В, Ст. 1009.
специальных законов: "О недрах" (1992), "Об охране окружающей среды" (1992), "О животном мире" (1995), Основами лесного законодательства (1993), а также многочисленными постановлениями правительства и указами президента России.
Основы лесного законодательства РФ 1993 года1, конкретизируя нормы Земельного кодекса РФ, прямо закрепляют положение о том, что в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп устанавливается "порядок организации и способы пользования лесным фондом, обеспечивающие сохранение и поддержание необходимых условий для жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности" этих народов (ст. 51).
В 1995 году был принят Закон РФ "О животном мире"2, который более конкретно и наиболее последовательно защищает права коренных малочисленных народов в сфере природопользования. Более того, в нем впервые на законодательном уровне признается не только традиционный способ хозяйствования, но и традиционный образ жизни этих народов. Наряду с общими правами граждан в области охраны и использования животного мира закон наделяет их особыми правами, которые они могут реализовывать как индивидуально, так и коллективно. В частности, коренным народам отдается приоритет в пользовании объектами животного мира на территориях их традиционного расселения при соблюдении принципа сохранения и поощрения традиционных методов использования и охраны животного мира, бытующих у этих народов. Право на приоритетное пользование включает в себя предоставление первоочередного выбора промысловых угодий, лыоты в отношении сроков и районов добывания объектов животного мира, исключительное право на добывание определенных объектов. Закон не допускает переуступки права на приоритетное пользование животным миром.
Одной из наиболее принципиальных проблем в процессе выживания, сохранения и развития коренных малочисленных народов Сибири, Севера и Дальнего Востока остается проблема использования и эксплуатации недр на этих территориях. Дело в том, что несовершенство действующего законодательства вызывает одинаково отрицательные последствия, которые сказываются и на положении коренных малочисленных народов, и на экологическом состоянии этих регионов. Законом РФ "О недрах" 1992 г., с изменениями и дополнениями внесенными в 1995 г.’, четко определено, что пользование недрами является платным (ст. 39). Кроме того, н ст. 42 закона предусмотрено, что в районах проживания коренных малочисленных народов плата за пользование недрами, поступающая в бюджет республик, краев, .областей и автономных образований, должна использоваться для социально-экономического развития этих же народов. А в ст. 21 Законе РФ "Об охране окружающей среды" 1992 г.4 предписывается создание специальных фондов для аккумулирования этих и иных средств для целевого использования и развития районов компактного проживания коренных и малочисленных народов. Однако использование имеющихся средств далеко не всегда направлено на устранение конкретного ущерба, нанесенного экологии в этих районах.
С целью совершенствования правовых механизмов регулирования рассматриваемых отношений на уровне правительства РФ была разработана Государственная программа развития экономики и культуры малочисленных народов Севера в 1991—1995 гг., утвержденная Советом Министров РСФСР в марте 1991 года5. Надо прямо сказать, что в этом документе был заложен большой позитивный потенциал и он был принят своевременно. Начнем с того, что он вызвал необходимость подготовки законопроекта "О статусе коренных малочисленных народов", а также законодательной проработки статуса автономного округа, национального района, национального сельского и поселкового Советов. Также в целях агропромышленного комплекса районов,
1 См.: Закон РФ “О животном мире” // СЗ РФ, 1995, № 17, Ст. 1462.
2 См.: Закон РФ “О недрах” от 21 февраля 1992 года // Ведомости Союза народных депутатов РФ и ВС РФ, 1992, № 16, Ст. 834; Федеральный закон РФ “О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О недрах»” // СЗ РФ, 1995, № 10, Ст. 823.
1 См.: Закон РСФСР “Об охране окружающей среды” от 19 декабря 1991 года // Ведомости Союза народных депутатов РСФСР и ВС РСФСР, 1992, № 10, Ст. 457.
4 См.: Государственная программа развития экономики и культуры малочисленных народов Севера 1991-1995 годах: Постановление СМ РСФСР от 11 марта 1991 года, № 145 // Статус малочисленных народов России (правовые акты и документы). М., 1994. С. 150.
5 См.: Постановление Кабинета Министров СССР и СМ РСФСР № 84 от 11 марта 1991 года “О дополнительных
мерах по улучшению социально-экономических условий жизни малочисленных народов Севера на 1991-1995 годы” // СП СССР, 1991, № 7, Ст. 31.
населенных малочисленными народами, программа обязала исполнительные органы всех уровней "максимально ограничивать отрицательное воздействие на среду обитания этих народов при промышленном освоении природных ресурсов и иной хозяйственной деятельности...", а также "передавать в аренду промысловые угодья, как правило, лицам из числа малочисленных народов Севера"1.
Программа предусматривала также разработку еще в 1991 году концепции и программы охраны природы и рационального использования природных ресурсов на период 1991—1995 гг., имея в виду определение приоритетного развития традиционных страстей и промыслов малочисленных народов Севера.
Важные положения содержались также в принятом одновременно с программой Постановлении Совета Министров СССР и Совета Министров РСФСР "О дополнительных мерах по улучшению социально-экономических условий жизни малочисленных народов Севера на 1991—1995 годы"2.
Однако для данного периода характерна противоречивость положений, заложенных в различных нормативных актах в отношении прав коренных народов. Так, уже в ноябре 1991 года Совет Министров РСФСР принял постановление "О неотложных мерах по решению социально-экономических проблем Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов"3, в котором отсутствовали все льготы малочисленным народам Севера, предусмотренные в обоих рассмотренных выше актах. Это несоответствие попытались исправить в постановлении Правительства Российской Федерации от 21 июля 1992 года "О создании нефтяных компаний регионального развития на территории Ханты-Мансийского автономного округа"4, в котором .ряду акционерных обществ и компаний присваивался статус "предприятия регионального развития". Уставы этих предприятий "предусматривают развитие традиционных областей хозяйства малочисленных народов Севера, использование экологически безопасных технологий, направление значительной части прибыли на социальное и экономическое развитие этого региона". Однако до сих пор отсутствует действенный механизм реализации Э тих уставных положений.
Таким образом, усилия, направленные на улучшение положения коренных народов, часто сводятся на нет противоречивостью положений, заложенных в различных нормативных актах, несогласованностью действий по их реализации, отсутствием законодательно утвержденных механизма контроля и мер ответственности за их неисполнение. Эффективность принятых решений существенно снижается также из-за отсутствия финансово-экономического обоснования принятых решений и необходимых финансовых средств. Законодательные и иные нормативные акты, как правило, не исполняются в полном объеме. В частности, до сих пор не реализовано положение Указа Президента Российской Федерации от 22 апреля 1992 года № 397, по которому органам государственной власти поручается определить в местах проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов "территории традиционного природопользования, которые являются неотъемлемым достоянием этих народов и без их согласия не подлежат отчуждению под промышленное или иное освоение, не связанное с традиционным хозяйствованием".
В условиях продолжающейся деградации экономики неурегулированность именно в сфере экономических отношений пагубным образом сказывается на положении коренных малочисленных народов, на состоянии межнациональных отношений в регионах Севера, Сибири, Дальнего Востока, а также на экологии этих регионов. В итоге получается довольно пестрая картина, реальное описание которой представил Сергей Горячкин, участник российско-шведской
1 См.: Закон РФ “О недрах” от 21 февраля 1922 года // Ведомости Союза народных депутатов РФ и ВС РФ, 1992, № 16, Ст. 834; Федераиьный закон РФ “О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О недрах»” //' СЗРФ, 1995, № 10, Ст. 823.
2 См.: Постановление СМ РСФСР № 591 от 8 ноября 1991 года “О неотложных мерах по решению социально-экономических проблем Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа” // Сборник постановлений Правительства РФ, 1992, апрель-июль. С. 626.
5 См.: Постановление правительства РФ № 503 от 21 июля 1992 года “О создании нефтяных компаний регионального развития на территории Ханты-Мансийского автономного округа” // Сборник постановлений правительства РФ, 1992, апрель-июль. С, 626.
4 См.: Постановление ГД ФС РФ от 26 мая 1995 года “О кризисном положении экономики и культуры малочисленных коренных (аборигенных) народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ” // Российская газета, 1995, 8 июня.
экспедиции «Экология тундры — 94», подметив: «Мне приходилось видеть много космических снимков, и должен сказать, что если бы инопланетяне увидели кусок Земли с полярной шапкой и тундрой, а не расположенные, скажем чуть южнее квадраты вырубленного леса, то они никогда бы не сделали однозначно вывода о существовании разумной жизни на этой планете»1.
Заключение
Практическая реализация земельных и природоресурсных прав (как индивидуальных, гак и коллективных) коренных и малочисленных народов России связана со многими субъективными и объективными проблемами, существующими в РФ как па федеральном, так и на региональном или местном уровнях: ухудшение экономической и финансовой ситуации в г осударстве, не до конца осуществленное разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами федерации, отсутствие четко отработанного механизма финансового контроля и контроля за исполнением законов и многое другое.
Для того, чтобы уже существующие механизмы по реализации индивидуальных и коллективных земельных и природоресурсных прав коренных и малочисленных народов России лучше и эффективнее заработали, для исправления ситуации и создания нужной правовой базы и на ее основе должного правового механизма в этом направлении, на мой взгляд, необходимо:
1. Закрепить за малочисленными народами Севера исключительное право использовать биологические ресурсы на территориях их проживания, охотничьих и рыболовных угодьях, оленьих пастбищах.
2. Возродить ранее ликвидированные поселения и производственные участки в местах традиционного расселения.
3. Комплексно решить вопрос оздоровления экологической обстановки в местах традиционного расселения малочисленных народов России.
4. Сохранить и восстановить места традиционного проживания коренных и малочисленных народов, в частности:
a) создать заповедные зоны, закрепить за коренными малочисленными народами России территории традиционного природопользования, не подлежащие отчуждению под промышленное освоение. Следует подчеркнуть, что в пом направлении уже кое-что сделано. В частности, в декабре 1995 г. ЮПКСКО объявило о том, что в знаменитый список «Всемирное наследие» (World Heritage) включен таежный массив «Девственные леса Коми», расположенный па огромной территории между рекой Печорой и Уральским хребтом2. Это событие действительно является судьбоносным, так как тайга Республики Коми издавна была предметом покушений со стороны алчных хозяйственников и бизнесменов. Сегодня тайга Коми находится под охраной ЮНЕСКО, что безусловно будет способствовать охране природы и экологии региона в целом и созданию благоприятных условий для выживания, сохранения и развития коренных малочисленных народов проживающих здесь.
b) предусмотреть в режиме землепользования в этих зонах и па таких территориях разрешение заниматься традиционными промыслами только этим народам;
c) закрепить за оленеводческо-промысловыми совхозами, колхозами, рыболовецкими хозяйствами, а также бригадами, звеньями и семьями из числа коренных малочисленных народов России преимущественное право хозяйственного использования биологических ресурсов, охотничьих и рыболовных угодий, оленьих пастбищ.
' См.: Горячкин С. Из варяг в чукчи // Вокруг Света, 1995, №9.
1 См.: Апанидзс Ф.Р. Международно-правовые проблемы защиты прав коренных народов // диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических паук. М., 1996. С. 168.
44
LEGAL REGULATION OF THE LAND-AND NATURAL RESOURCES RELATIONS AMONG RUSSIA’S INDIGENOUS PEOPLES:
HISTORICAL, EXPERIENCE, PROBLEMS, PERSPECTIVES
F.R. Ananidze
The Department of International Law
Russian University of Peoples ’ Friendship Mikluho-Maklaya sir., 6, 117198, Moscow, Russia
The article deals with the legal regulation of the land-and natural resources relations among Russia's indigenous peoples, this posing one of the fundamental problems of survival and development thereof. The problem lies in that the conditions of indigenous peoples’ survival and existence are indissoluble connected with there native territory and environment, which underlie their ethno-cultural and ethno-social problems. Therefore, the protection of such interconnection and interdependence must constitute a priority line in the legal ensuring line of the indigenous peoples’ vital activity.
