CC BY
62
М.В. Белозёрова
К ПРОБЛЕМЕ МОДЕЛИРОВАНИЯ «НАЦИОНАЛЬНОГО» САМОУПРАВЛЕНИЯ У КОРЕННЫХ МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ
ЮЖНОЙ СИБИРИ
Рассматривается проблема формирования самоуправления на землях коренных народов Сибири в настоящее время на примере Кемеровской области.
Актуальность исследования проблем местного самоуправления очевидна. Значение самоуправления на региональном уровне проявляется при решении следующих задач: сохранения высокого качества окружающей среды, экономического развития, решения социальных проблем. Актуальность подтверждается попытками законодательных органов разработать законы о местном самоуправлении и научными исследованиями в данной области [13]. Немаловажной данная проблема является и для территорий компактного проживания коренных малочисленных народов Сибири
[19]. И здесь первостепенной задачей является определение форм местного самоуправления.
Вследствие этого достаточно перспективным, на наш взгляд, является поиск методологических подходов к исследованию процессов генезиса «национального» самоуправления. Подобные цели были поставлены учеными из Института философии и права СО РАН
[20], которые предложили в качестве методологического подхода при исследовании проблем местного самоуправления использовать моделирование. На основе советского и зарубежного опыта (в частности США, Канады) были предложены три модели автономного развития коренных народов - этнополитическое самоуправление, территориальное самоуправление и самоуправление, осуществляющееся в рамках соглашений по землям традиционного расселения, а также были определены их качественные признаки и дано описание их современного состояния. Наша задача, используя обозначенную классификацию, рассмотреть: 1) можно ли этот методологический прием использовать в ретроспективе при анализе генезиса форм национального самоуправления на российском материале; 2) универсальность моделей и возможность существования синтеза форм, используя российские и американские источники и историографию.
Рассматривая первую задачу, обратимся к российскому дореволюционному опыту. Так, используя обозначенную классификацию, в России до Октябрьской революции 1917 г., на наш взгляд, самоуправление народов Севера, Сибири и Дальнего Востока может быть отнесено к этнополитической модели. Она предусматривает особые права коренного населения на определенной территории, сопровождается созданием политических структур, не являющихся альтернативными или эквивалентными общегосударственным структурам [20. С. 44]. Система самоуправления, как известно, основывалась на Уставе об управлении инородцев 1822 г. М.М. Сперанского [29. С. 16-18]. Наиболее интересны для нас разделы, посвященные организации самоуправления кочевых и бродячих инородцев. Они
управлялись «по их собственным законам и обычаям» Родовым Управлением, состоявшим из старосты и од-ного-двух помощников или из одного старосты [21. С. 231, 232]. Каждое стойбище, или улус, в котором проживало не менее 15 семей, формировало свои органы самоуправления. Несколько стойбищ, или улусов, одного рода подчинялись Инородной Управе или Степной думе, т.е. формировалась иерархически соподчиненная система самоуправления, при которой для каждого из уровней были определены свои функции. Так, староста осуществлял учет членов рода, надзор за порядком, контролировал получение пособий от правительства, обжаловал любые формы притеснений в отношении рода. Инородные Управы и Степные думы осуществляли надзор за Родовыми Управлениями, информировали полицию о происшествиях, отдавали местные распоряжения, распределяли ясак и т.д. С введением волостной системы в дореволюционной России наметился переход к территориальной модели.
Если обратиться к зарубежному опыту, то Ю.В. Попков и В.И. Бойко к этнополитической модели самоуправления относят систему, сложившуюся в 4070-е гг. ХХ в. на Аляске (США). Однако, на наш взгляд, она в большей степени относится к третьей -осуществляющейся в рамках соглашений по землям традиционного расселения, хотя и использующей форму этнополитического самоуправления. Эту модель мы рассмотрим ниже.
После Октябрьской революции 1917 г. советская власть в России постепенно ликвидирует этнополити-ческую модель местного самоуправления у коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока и унифицирует его. Вводится территориальное самоуправление (национальный округ - национальный район - поселок). Оно определяется по географическому принципу. При данной системе этнические группы формально не наделяются особыми предпочтительными правами на осуществление властных функций в пределах данной территории, но реально имеют определенные преимущества для реализации своих прав в силу численно доминирующего положения [14. С. 228; 20. С. 41, 42].
Единой системой государственной власти в центре и на местах становились советы, которые выполняли и функции самоуправления. С советами в 1926-1929 гг. у ряда коренных народов Севера и Дальнего Востока совмещались традиционные формы управления. Они формировались по родовому принципу. Однако не во всех «национальных» районах в этот период он использовался. Так, в Горно-Шорском национальном районе организовывались сельские советы. На рубеже
1920-1930-х гг. произошла ликвидация особой системы управления и введена обычная система советского управления. Несомненно, это было связано и с тем, что рудиментарные формы оставляли незыблемой прежнюю племенную структуру. Влияние же родовой верхушки при политической пассивности бедноты во многом определяло решения советов, что не могло удовлетворить советские власти. Таким образом, система местного самоуправления у «туземных» народов была приведена в соответствие с системой местного самоуправления по всей стране.
Рассматривая проблему формирования советской системы в Горно-Шорском национальном районе в 1920-е гг. [2. С. 14; 4. С. 85-89; 5. С. 178-179; 18. С. 147-148], мы пришли к выводу, что основным критерием для выделения сельсовета являлась только численность населения, что во многом определялось нормативными актами. Были как моноэтничные, так и полиэтничные по составу населения сельсоветы. Поэтому и условия для формирования собственно национальных форм самоуправления были существенно ограничены. Перед властью стояла альтернатива: или выстраивать стратегию на формирование органов местного самоуправления с учетом национальной специфики, или остановиться на практике унифицированной системы управления. Выбран был второй вариант. И в нем была своя логика. Ускоренное развитие социальноэкономической инфраструктуры было невозможно без создания унифицированной системы управления, которая взяла бы на себя функции реализации стратегии индустриализации, коллективизации и «культурной революции». Хотя были случаи, когда выделялись так называемые «национальные» сельсоветы. Но это было связано со спецификой работы в районах компактного проживания национальных меньшинств с целью ее активизации. В этот период при выделении так называемых «национальных» сельсоветов речь об определении их правового статуса не шла. Вышеизложенное, на наш взгляд, не позволяет согласиться, например, с М.А. Прокопенко, утверждавшим на примере ГорноШорского национального района, что для организации советов в некоторых регионах был применен территориальный принцип и об организации и функционировании национальных сельских советов в 1925-1928 гг. [23. С. 16, 17].
К идее же выделения национальных сельсоветов органы государственной власти обратились только в конце 80-х гг. ХХ в. Связано это с общими тенденциями демократизации и либерализации, наметившимися в СССР и развившимися в 1990-е гг. после его развала. В этот период вышли на политическую арену «национальные» лидеры, национальные ассоциации, которые все чаще стали озвучивать идеи этнического возрождения. Одним из условий должно было стать формирование местного национального самоуправления. Предложения не ограничивались установлением доли представительства малых народов в советах различного уровня [17] и возвращением к политике «корениза-ции». Речь шла об определении правового статуса национальных сельсоветов [3. С. 466; 24], а также о расширении функций и усилении ответственности органов местного самоуправления в местах компактного про-
живания автохтонного населения вплоть до закрепления за ними права «вето» на решения, противоречащие их интересам [17].
Развитию этих тенденций способствовало и изменение государственной политики в отношении малочисленных народов, в частности принятие ряда законодательных актов [11]. В соответствии с федеральными законами разрабатывались и региональные правовые акты [9, 10]. Их анализ показывает: 1) национальные поселковые и сельские советы должны быть органами местного самоуправления; 2) их задачи сводятся к обеспечению экономического (прежде всего традиционных видов хозяйства), культурного возрождения, регуляции социальных вопросов, обеспечению занятости представителей коренных малочисленных народов; 3) они должны решать вопросы местного значения, обсуждать вопросы районного и республиканского значения, представлять свои предложения по ним в вышестоящие органы.
Особое место в документах отводится вопросам правовой компетенции органов местного самоуправления по вопросам земельной собственности. Именно в этом вопросе проявилась специфика региональных законов. Так, в Законе Бурятской ССР зафиксировано: районные, сельские (поселковые) советы или родовая община имеют право собственности на землю в пределах своих административно-территориальных единиц (за исключением земли, принадлежащей другим собственникам); право распоряжаться ею от имени населения, проживающего на данной территории в порядке, установленном законодательством Бурятской ССР, РФ; осуществлять контроль за соблюдением земле-, водо-, лесопользования и в случае нанесения ущерба экологии пользователем (предприятие, хозяйство и т.п.) он должен возмещаться виновной стороной в бюджет соответствующего национального совета, при этом договор на дальнейшее природопользование может быть аннулирован советом или общиной [9. С. 284, 285-286].
Попытка определить правовой статус национального сельсовета была предпринята и в Кемеровской области. В 1991 г. областной Совет народных депутатов принял «Временное положение о национальном поселке, сельсовете (аймаке) в Кемеровской области». Однако это не решило проблему. Во-первых, статус национального получили несколько сельсоветов: в 1992 г. Чувашинский (Новокузнецкий район), Усть-Анзасский и Чилису-Анзасский (Таштагольский район), и в структуре администрации г. Белово созданы два национальных комитета самоуправления - в пос. Телеут и д. Заречное.
Во-вторых, Усть-Анзасский и Чилису-Анзасский сельсоветы национальными были только номинально. Ни в г. Новокузнецке, ни в Гурьевском районе, где частично проживают телеуты (пос. Телеуты и д. Шанда), официально не решен вопрос о создании комитетов самоуправления. Администрацией Беловского района не определен правовой статус Бековского национального сельсовета; хотя он и именуется национальным, но, по мнению национальной Ассоциации «Эне-Байат», это лишь своего рода «официальная вывеска» [8].
В-третьих, наибольшая активность прослеживается только в работе национальных органов самоуправления пос. Телеут и д. Заречное, но лишь в решении конкрет-
ных социальных проблем, например строительство ЛЭП, фельдшерско-акушерских пунктов и т.п.
В-четвертых, не был положительным опыт закрепления территории за национальными сельсоветами. Так, администрация г. Белово только прорабатывала такую возможность. За Чувашинским сельсоветом были закреплены земли, которые стали рассматриваться руководством сельсовета в качестве подконтрольной этнической территории. За их использование на правах аренды и субаренды производственные объединения (шахта «Урегол» и разрез «Сибиргинский») обязаны платить земельный налог в бюджет сельсовета, что предусматривалось и «Временным положением» для развития инфраструктуры и выполнения программ национально-культурного развития. Это позволило в течение 1992-1997 гг. решить ряд накопившихся проблем: отсыпать дороги к отдаленным поселкам, построить линию электропередачи, осуществить ремонт мостов, школы, клуба и т.д. Но нерешенность этого вопроса на уровне федерального и местного законодательства (не прописаны функции сельской администрации в вопросах регуляции землепользования на отведенной сельсовету территории) повлекла обвинение главы администрации в нарушении закона [30. С. 9].
В то же время население с недоверием относится к органам районной администрации при решении вопросов землепользования. Об этом говорят данные, полученные в ходе анкетирования (111 анкет), проведенного Кемеровской региональной общественной организацией телеутского народа «Набат» при содействии ЛЭЭГ ИУУ СО РАН-КемГУ [1]. Так, на вопрос «Кто должен гарантировать сохранение и защиту земель проживания теле-утского народа?» только 3,6% респондентов видят в этой роли районную администрацию и 18% - районную администрацию и другие органы власти (губернатора, Президента РФ и др.). 74,8% видит гарантом федеральные и областные структуры. Мнения распределяются следующим образом: гарантом видят губернатора КО (31,3%), Президента РФ (18,1%), Президента РФ и губернатора КО (14,5%), Президента РФ и Правительство РФ (12,0%), Законодательное собрание РФ (12,0%), Правительство РФ (7,2%) и по 1,2% - Президента РФ и Законодательное собрание РФ, Правительство РФ и губернатора КО соответственно [7].
Отметим, что подобное недоверие со стороны населения не только к районной администрации, но и к органам местного самоуправления - не единичный случай. Это подтверждается и исследованиями, проведенными учеными Института философии и права СО РАН в Горном Алтае [15, 16]. По мнению О.В. Нечипоренко и А.Н. Вольского, отсутствие социальной защищенности в результате проводимой Центром политики сформировало «стремление... к общинному самоуправлению», которое выражало бы интересы самих жителей, а не интересы районной администрации. При этом более высокая доля алтайцев-сторонников «общинного самоуправления» объясняется гарантией «сохранения своего образа жизни» [16. С. 56]. Жители считают, что в задачи общинного самоуправления должно входить решение проблем только социальной направленности, но не проблемы землепользования. Возможно, это связано с тем, что на территории Горного Алтая не стал-
киваются интересы местного населения и промышленных собственников.
Общинное самоуправление, при котором кроме «старосты» формируется и «совет», - еще одна форма территориальной модели самоуправления, складывающаяся в ряде сел в Горном Алтае. Данная форма базируется не на национальной, а на территориальной, общинной основе вне зависимости от национального состава поселения.
Третья модель - самоуправление, осуществляющееся в рамках соглашений по землям традиционного расселения. Земельные претензии выдвигаются определенными этническими группами по поводу конкретной территории; при этом особое внимание уделяется экономическим аспектам, решению вопросов о правах автохтонного населения на «земли предков» [20. C. 45].
Впервые попытки введения этой модели были предприняты на Аляске (США) и в Канаде в результате роста активности Natives Аляски и Севера Канады, стремившихся получить официальное признание их особого статуса [12, 20, 25, 27 и др.] . Рассмотрим ситуацию в одном регионе - в штате Аляска (США). Этим землям в 1940-1970-е гг. был предан статус резервации. В рамках резервации сохранялось традиционное судопроизводство, начало развиваться самоуправление. Итак, эта и последующие попытки землеустройства (1960-1970-е гг.), по мнению А.Н. Садового, проводились «...на основе признания специфики традиционной системы жизнеобеспечения, т.е. на основе признания этнической специфики...» [25. C. 87].
В ходе решения земельного вопроса решались и проблемы, связанные с формированием органов самоуправления, вырабатывались их структура и функции. Высшим органом власти является Совет племени, выбранный на три года. Совет племени возглавляется президентом, который руководит и контролирует жизнь и в рамках резервации, и в той деревне, в которой он проживает. Вице-президент осуществляет контроль в другой деревне. Члены общины самостоятельно без всякого вмешательства со стороны администрации штата вырабатывают правила, регламентирующие их жизнь и деятельность. Решения вырабатываются коллегиально при «закрытых дверях», но любой член общины может свободно прийти на заседание Совета со своими проблемами. Присутствие «нерезидентов» на заседаниях Совета запрещено. Его состав ежегодно обновляется на 30%. Существующий Совет старейшин контролирует, чтобы в Совете племени присутствовала молодежь. Работа не оплачивается, а считается почетной, решения Совета - строго обязательны.
Свою деятельность Совет осуществляет за счет системы налогообложения с каждого члена общины, любой формы бизнеса, с любого посетителя территории резервации и самолета, совершившего посадку на взлетнопосадочных полосах деревни. Пятьдесят процентов от собранных сумм идет на нужды Совета. Пятьдесят процентов - на нужды общины (канцелярские расходы, жалованье полиции, врачам, покупку стройматериалов и т.п.). Особыми ордонансами закреплены нормы обычного права, наиболее строгие накладываются на употребление алкоголя. Регуляция поземельных отношений ведется в рамках закрепленной земли за деревенскими
корпорациями (или общинами). Право распоряжаться распространяется только на поверхность земли. Недра передавались в ведение региональных корпораций. Кроме этого за семьями были закреплены трапперские линии, нормы изъятия и использования продукции [25. С. 88, 90, 91; 27. С. 238-240].
Таким образом, резервации на Аляске, как форма самоуправления, осуществляющегося в рамках соглашений по землям традиционного расселения, использует и элементы этнополитической модели.
В настоящее время четко прослеживается тенденция к введению данной модели и в среде коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ. В ряде регионов (Ханты-Мансийский, Корякский автономные округа) уже приняты законы о территориях традиционного природопользования (ТТП). В документах определены сферы компетенции местных советов и общин. В компетенции советов находятся: определение границ ТТП с обязательным учетом мнения проживающего на них населения, согласование в случаях изъятия земель «для нужд, не связанных с хозяйственной деятельностью народов Севера» на территориях приоритетного природопользования, рассмотрение обращений предприятий и организаций по вопросам землепользования. Общины наделяются правами юридического лица, заботятся о сохранении условий традиционного проживания, самостоятельно устанавливают порядок использования общинных угодий [26. С. 309, 311]. Аналогичное положение было принято и в Корякском автономном округе с той разницей, что все договорные отношения осуществляются с районными советами народных депутатов [6].
Если обратиться к истории вопроса в Кемеровской области, то здесь также прослеживаются попытки решения данного вопроса. Так, в середине 1990-х гг. администрацией Кемеровской области (АКО) был разработан проект «Закона о территориях традиционного природопользования в Кемеровской области», в котором решение всех вопросов, связанных с их выделением, согласованием отчуждения земель, должно принадлежать АКО. В компетенции местного самоуправления находились только вопросы предоставления правовых актов о выделении ТТП претенденту и выделения в пределах соответствующих земель владельца (арендатора) участков для «любительской охоты, рыбной ловли» и т.п. [22]. Проект не был принят.
Тем не менее коренные малочисленные народы Кемеровской области по-прежнему заинтересованы в разработке такого закона и связывают с ним возможность организации национального самоуправления. Форма - общины коренных малочисленных народов, создаваемые в целях защиты их исконной среды обитания, сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования, промыслов и культуры. Права общины: выделение ТТП, сохранение территории расселения и среды обитания, владение и пользование землями различных категорий, осуществление контроля за соблюдением «федерального и областного законодательства об охране природной среды при промышленном использовании земельных и иных природных ресурсов», требование убытков, причиненных ТТП с организации всех форм собственности и с физических лиц при осуществлении ими хозяйственной деятельности и др. [28. С. 38, 39].
Как видим, ТТП как форма третьей модели, так же как и на Аляске, сочетает в себе этнополитическую модель (общинное национальное самоуправление -например, Кемеровская область) и элементы территориального самоуправления (национальный автономный округ, сельский совет или администрация - Корякский автономный округ, сельсовет и национальная община -Ханты-Мансийский автономный округ).
Подводя итоги, отметим следующее: предложенные новосибирскими учеными методологические подходы в достаточной степени перспективны и для современной ситуации изучения проблем национального самоуправления, и для оценки генезиса его форм как одного из механизмов интеграции коренных малочисленных народов в полиэтничное по составу государство. Именно это позволяет определить причинно-следственные связи перехода от одной формы к другой. С другой стороны, процесс моделирования расширяет возможности использования компаративного анализа отечественного и зарубежного опыта. Опираясь на наш материал, можно говорить о существовании моделей, содержащих несколько форм местного самоуправления. Но здесь возникает вопрос: носят ли они всеобщий характер или это переходные формы. Однако данный тезис нуждается в дальнейших исследованиях с привлечением дополнительных материалов.
ЛИТЕРАТУРА
1. Анкета «Содействие сохранению родной земли проживания телеутов». 2004 г. // Архив лаборатории этноэкологической и этносоциальной
геоинформатики ИУУ СО РАН-КемГУ (далее - Архив ЛЭЭГ ИУУ СО РАН Кем-ГУ).
2. Белозерова М.В. Интеграция малочисленных народов в модернизируемое общество // Региональная национальная политика: исторический
опыт и критерии оценки эффективности. Кемерово, 2003.
3. Белозерова М.В. К истории формирования и деятельности органов местного управления и самоуправления в Горной Шории // Труды Куз-
басской комплексной экспедиции. Кемерово, 2004. Т. 1.
4. Белозерова М.В. Шорцы: жизнь и реформы. Опыт интеграции в социалистическое общество. Кемерово, 2004.
5. Белозерова М.В., Садовой А.Н. Опыт создания системы школьного образования в национальных районах СССР (20-е гг. ХХ в.) // Региональ-
ная национальная политика: исторический опыт и критерии оценки эффективности. Кемерово, 2003.
6. Временное положение о территории традиционного природопользования в Корякском автономном округе // Статус малочисленных народов
Севера: Правовые акты и документы. М., 1994.
7. Государственный архив Кемеровской области (ГАКО). Ф. П-3. Оп. 1. Д. 35. Л. 2.
8. Доклад ассоциации телеутского народа «Эне-Байат» // Архив ЛЭЭГ ИУУ СО РАН Кем-ГУ. Белово, 2002 г.
9. Закон Бурятской ССР от 24 октября 1991 г. «О правовом статусе эвенкийских сельских (поселковых) Советов народных депутатов на терри-
тории Бурятской ССР» // Статус малочисленных коренных народов: Правовые акты и документы. М., 1994.
10. Закон Республики Саха (Якутия) от 23 декабря 1992 г. «О кочевой родовой общине малочисленных народов Севера» // Статус малочисленных коренных народов: Правовые акты и документы. М., 1994.
11. Закон РСФСР от 20 ноября 1980 г. «Об автономных округах»; Постановление Съезда народных депутатов РСФСР от 21 апреля 1992 г. «О социально-экономическом положении районов Севера и приравненных к ним местностей»; Закон РФ от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации» и др. // Статус малочисленных коренных народов России: Правовые акты и документы. М., 1994.
12. Кулагин А. Местное самоуправление в условиях перехода к рыночной системе хозяйствования // Проблемы теории и практики управления.
1994. № 3.
13. Лаптева Л.Е. О соотношении понятий «местное самоуправление» и «территориальное общественное самоуправление» // Местное самоуправление. Проблемы и решения. М., 1996.
14. Мастюгина Т.М., Перепелкин Л.С. Этнология. Народы России: история и современное положение. М., 1997.
15. Нечипоренко О.В., Вольский А.Н. Сельские локальные сообщества Горного Алтая: современное состояние, проблемные ситуации. Новосибирск, 2002.
16. Нечипоренко О.В., Вольский А.Н. Социальная ситуация в сельских районах Республики Алтай. Новосибирск, 2000.
17. Первый съезд шорского народа (г. Новокузнецк, 17-18 марта 1990 г.). Резолюция «О восстановлении национальной государственности» от
18 марта 1990 г. // Архив ЛЭЭГ ИУУ СО РАН Кем-ГУ.
18. Положение о сельских советах // Собрание кодексов РСФСР. 3-е изд. М., 1925.
19. Положение о статусе родовых угодий в Ханты-Мансийском автономном округе // Статус малочисленных народов Севера: Правовые акты и документы. М., 1994.
20. Попков Ю.В., Бойко В.А. Политико-правовой статус коренных народов Севера. На пути в мировую цивилизацию. Новосибирск, 1997.
21. Потапов Л.П. Очерки по истории Шории. Москва; Ленинград, 1936.
22. Проект Закона о территориях традиционного природопользования в Кемеровской области // Текущий архив департамента культуры и национальной политики администрации Кемеровской области.
23. Прокопенко М.А. Государственное строительство в районах проживания коренных народов Кузбасса (20-е - начало 90-х гг. ХХ в.): Авто-реф. ... канд. ист. наук. Новосибирск, 2005.
24. Пятый съезд шорского народа (г. Междуреченск, март 1997 г.). Обращение V съезда шорского народа к администрации Кемеровской области и Законодательному собранию от 22 марта 1997 г. // Архив ЛЭЭГ ИУУ СО РАН Кем-ГУ.
25. Садовой А.Н. Традиционная система жизнеобеспечения гвитчин бассейна реки Чандлар и региональная национальная политика США на Аляске // Традиционные системы жизнеобеспечения и региональная политика. Новосибирск, 2000.
26. Статус территории приоритетного природопользования коренного населения Ханты-Мансийского автономного округа // Статус малочисленных народов Севера: Правовые акты и документы. М., 1994.
27. Таксами Н.Ч. Коренное население Аляски накануне третьего тысячелетия. СПб., 2002.
28. Традиционное природопользование / Сост. А.Н. Арбочаков, А.Ю. Хворостов. Междуреченск, 2004. С. 38, 39 (Архив ЛЭЭГ ИУУ СО РАН Кем-ГУ).
29. Устав об управлении инородцев. 1822 г. // Статус малочисленных народов России: Правовые акты. М., 1999.
30. Этнологическая экспертиза. Кемерово, 2005.
Статья представлена кафедрой современной отечественной истории исторического факультета Томского государственного университета, поступила в научную редакцию «Исторические науки» 19 декабря 2005 г.
