CC BY
702
Земельные права коренных малочисленных народов
Н.И. Калинин
руководитель аппарата Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по аграрным вопросам (г. Москва)
Николай Иванович Калинин, тел./факс: (495) 692-88-65
Во времена СССР право коренных малочисленных народов на безвозмездное пользование землей имело особую защиту, хотя все земли находились в государственной собственности и предоставлялись гражданам и юридическим лицам на праве постоянного (бессрочного) или временного пользования.
Например, в пункте 7 постановления Кабинета Министров СССР и Совета Министров РСФСР от 11 марта 1991 года № 84 «О дополнительных мерах по улучшению социально-экономических условий жизни малочисленных народов севера на 19911995 годы» установлено следующее:
«7. Для сохранения и восстановления мест проживания малочисленных народов Севера, улучшения условий их жизни предоставить право Советам Министров республик, исполкомам Советов народных депутатов краев, областей и автономных округов, входящих в состав РСФСР, на территории которых проживают эти народы:
создавать в установленном порядке заповедные зоны, закреплять за коренными малочисленными народами Севера территории традиционного природопользования (здесь и далее в цитируемом тексте выделено мной. - Н.К.), не подлежащие отчуждению под промышленное освоение, определять режим землепользования, имея в виду разрешать осуществлять в этих зонах и на указанных территориях хозяйственную деятельность и заниматься традиционными промыслами только этим народам;
закреплять за оленеводческо-промысловыми совхозами и колхозами (в том числе рыболовецкими), рыбозаводами, гос-промхозами, коопзверопромхозами, бри-
гадами, звеньями и семьями из числа малочисленных народов Севера преимущественное право хозяйственного использования биологических ресурсов, охотничьих и рыболовных угодий, оленьих пастбищ;
разрешать малочисленным народам Севера в районах их проживания, а также якутам, бурятам, коми и народам других национальностей, проживающим в районах Севера и ведущим по производственной необходимости кочевой образ жизни, для обеспечения семьи питанием охоту и рыбную ловлю в течение года во всех угодьях и водоемах (кроме нерестилищ) всеми орудиями лова, разрешенными правилами рыболовства и охоты».
В законодательстве Российской Федерации предусмотрен ряд норм, отражающих специфику землепользования коренных малочисленных народов.
Во-первых, согласно статьям 15, 20, 21, 22, 23 и 24 Земельного кодекса Российской Федерации они могут получить земельные участки на праве собственности, на праве аренды или на праве сервитута. Предоставление земельных участков коренным малочисленным народам на праве постоянного (бессрочного) пользования и на праве пожизненного наследуемого владения не предусмотрено. На праве безвозмездного срочного пользования разрешено предоставлять гражданам только служебные наделы, то есть огороды.
Во-вторых, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в резолютивной части своего постановления от 6 октября 2006 года по делу № А42-3110/2005 сделал такой же вывод и в отношении земель лесного фонда.
При принятии Лесного кодекса Российской Федерации в новой редакции (Федеральный закон от 4 декабря 2006 года № 200-ФЗ) был сохранен прежний порядок предоставления в безвозмездное пользование участков лесного фонда. В статьях 9 и 71 этого кодекса установлено, что предоставление лесных участков в безвозмездное срочное пользование осуществляется в порядке, установленном Земельным кодексом Российской Федерации, если иное не предусмотрено Лесным кодексом. В Лесном кодексе Российской Федерации определено иное: в статье 38 предусмотрено безвозмездное срочное пользование для сельскохозяйственной деятельности и в статье 47 предусмотрено безвозмездное срочное пользование для религиозной деятельности.
Таким образом, в лесном законодательстве отсутствует норма, предусматривающая возможность предоставления в безвозмездное пользование участков лесного фонда в местах традиционного проживания малочисленных народов этим народам, а порядок безвозмездного владения и пользования землями в развитие статьи 8 Федерального закона от 30 апреля 1999 года № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» (далее - Закон о гарантиях прав коренных малочисленных народов) не установлен.
В результате и Земельный кодекс Российской Федерации, и Лесной кодекс Российской Федерации не предусматривают права безвозмездного срочного пользования землей для коренных малочисленных народов.
Федеральный закон от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (пункт 4 статьи 1 и пункты 5 и 6 статьи 10) установил, что оленьи пастбища приватизации не подлежат, а земельные участки предоставляются общинам коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для осуществления сельскохозяйственного производства, сохранения и развития традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов
коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации в аренду без проведения торгов в порядке, установленном статьей 34 Земельного кодекса Российской Федерации.
Оленьи пастбища - это территории, расположенные в зоне тундры, лесотундры, северной тайги, растительный покров которых пригоден в качестве корма для северного оленя. Оленьи пастбища могут располагаться на таких угодьях, как лесные земли, земли под древесно-кустарниковой растительностью, на болотах, а также на нарушенных и прочих землях. По своему хозяйственному использованию они подразделяются на зимние, ранневесенние, поздневесенние, летние, раннеосенние и позднеосенние.
Существенную роль в создании продовольственной базы для населения северных территорий играет оленеводство, которое представляет собой своеобразную форму животноводства. Для развития этой отрасли выявлялись и продолжают выявляться пригодные в качестве кормовой базы территории.
Зона распространения оленьих пастбищ в Российской Федерации достаточно обширна, но в учет включаются только обследованные площади, предоставленные или предназначенные для хозяйственной деятельности. Площадь оленьих пастбищ составляет 333,8 миллиона гектаров, из них предоставлено в использование сельскохозяйственным предприятиям 142,8 миллиона гектаров, гражданам, занимающимся оленеводством, - 5,3 миллиона гектаров.
Задача сохранения оленьих пастбищ, возрождения оленеводства как основной отрасли малочисленных народов севера может быть решена только при условии проведения целого комплекса взаимосвязанных между собой неотложных мероприятий и принятия мер государственной поддержки по их осуществлению.
В соответствии с пунктом 3 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей в случаях, преду-
смотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, может быть установлен особый правовой режим использования земель указанных категорий.
Для использования водных объектов такой специальный режим установлен в пункте 3 статьи 11 и в статье 54 Водного кодекса Российской Федерации:
«3. Не требуется заключение договора водопользования или принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование в случае, если водный объект используется для:
10) рыболовства, рыбоводства, охоты;
11) осуществления традиционного природопользования в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.
Статья 54. Использование водных объектов в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.
1. В местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации устанавливается порядок использования водных объектов в целях обеспечения защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни этих народов.
2. Лица, относящиеся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, и их общины в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности вправе использовать водные объекты для традиционного природопользования».
Другими словами, водными объектами коренные малочисленные народы могут пользоваться свободно, по своему желанию.
Согласно статье 31 Земельного кодекса Российской Федерации, регулирующей вы-
бор земельных участков для строительства, при предоставлении земельных участков в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей для целей, не связанных с их традиционной хозяйственной деятельностью и традиционными промыслами, могут проводиться сходы, референдумы граждан по вопросам изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставления земельных участков для строительства объектов, размещение которых затрагивает законные интересы указанных народов и общностей. Уполномоченные исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления принимают решения о предварительном согласовании мест размещения объектов с учетом результатов таких сходов или референдумов.
Согласно статье 95 Земельного кодекса Российской Федерации к землям особо охраняемых природных территорий относятся земли территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.
В соответствии со статьей 97 Земельного кодекса Российской Федерации в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей в случаях, предусмотренных федеральными законами о коренных малочисленных народах, могут образовываться территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов. Порядок природопользования на указанных территориях устанавливается федеральными законами, их границы определяются Правительством Российской Федерации.
С учетом особенностей правового режима территорий традиционного природопользования такие территории относятся к особо охраняемым природным территориям федерального, регионального и местного значения. Размеры территорий традиционного природопользования определяются с учетом следующих условий:
• поддержание достаточных для обеспечения возобновляемости и сохранения биологического разнообразия популяций растений и животных;
• возможность осуществления лицами, относящимися к малочисленным народам, различных видов традиционного природопользования;
• сохранение исторически сложившихся социальных и культурных связей лиц, относящихся к малочисленным народам;
• сохранение целостности объектов историко-культурного наследия.
Границы территорий традиционного природопользования различных видов утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. Правительство Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления информируют население об образовании территорий традиционного природопользования.
На территориях традиционного природопользования могут выделяться следующие их части:
• поселения, в том числе поселения, имеющие временное значение и непостоянный состав населения, стационарные жилища, стойбища, стоянки оленеводов, охотников, рыболовов;
• участки земли и водного пространства, используемые для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни, в том числе оленьи пастбища, охотничьи и иные угодья, участки акваторий моря для осуществления промысла рыбы и морского зверя, сбора дикорастущих растений;
• объекты историко-культурного наследия, в том числе культовые сооружения, места древних поселений и места захоронений предков и иные объекты, имеющие культурную, историческую, религиозную ценность;
• иные части территорий традиционного природопользования, предусмо-
тренные законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации.
Правовой режим территорий традиционного природопользования устанавливается положениями о территориях традиционного природопользования, утвержденными соответственно Правительством Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления с участием лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей.
Лица, не относящиеся к малочисленным народам, но постоянно проживающие на территориях традиционного природопользования, пользуются природными ресурсами для личных нужд, если это не нарушает правовой режим территорий традиционного природопользования.
Пользование природными ресурсами, находящимися на территориях традиционного природопользования, гражданами и юридическими лицами для осуществления предпринимательской деятельности допускается, если указанная деятельность не нарушает правовой режим территорий традиционного природопользования.
На земельных участках, находящихся в пределах границ территорий традиционного природопользования, для обеспечения кочевки оленей, водопоя животных, проходов, проездов, водоснабжения, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, а также для других нужд могут устанавливаться сервитуты в соответствии с законодательством Российской Федерации, если это не нарушает правовой режим территорий традиционного природопользования. Лица, относящиеся к малочисленным народам, и общины малочисленных народов вправе безвозмездно пользоваться общераспространенными полезными ископаемыми, находящимися на территориях традиционного природопользования, для личных нужд.
Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации утверждается Правительством Российской Федерации по представлению органов го-
сударственной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых проживают эти народы.
Малочисленные народы, объединения малочисленных народов в целях защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов Законом о гарантиях прав коренных малочисленных народов наделены следующими земельными правами:
1) безвозмездно владеть и пользоваться в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов землями различных категорий, необходимыми для осуществления их традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами, и общераспространенными полезными ископаемыми в порядке, установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации;
2) участвовать в осуществлении контроля за использованием земель различных категорий, необходимых для осуществления традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами малочисленных народов, и общераспространенных полезных ископаемых в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов;
3) участвовать в осуществлении контроля за соблюдением федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации об охране окружающей природной среды при промышленном использовании земель и природных ресурсов, строительстве и реконструкции хозяйственных и других объектов в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов;
4) получать от органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности, международных организаций, общественных объединений и физических лиц материальные и финансовые средства, необходимые для социальноэкономического и культурного развития малочисленных народов, защиты их искон-
ной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов;
5) участвовать через уполномоченных представителей малочисленных народов в подготовке и принятии органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления решений по вопросам защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов;
6) участвовать в проведении экологических и этнологических экспертиз при разработке федеральных и региональных государственных программ освоения природных ресурсов и охраны окружающей природной среды в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов;
7) делегировать уполномоченных представителей малочисленных народов в советы представителей малочисленных народов при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления;
8) на возмещение убытков, причиненных им в результате нанесения ущерба исконной среде обитания малочисленных народов хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности, а также физическими лицами.
Выводы и предложения
Федеральный закон от 30 апреля 1999 года № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» установил, что коренные малочисленные народы вправе безвозмездно владеть и пользоваться в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов землями различных категорий, необходимыми для осуществления их традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами, и общераспространенными полезными ископаемыми в порядке, установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации. Однако в настоя-
щее время порядок безвозмездного пользования землями в местах традиционного проживания малочисленных народов в развитие статьи 8 Закона о гарантиях прав коренных малочисленных народов в земельном и лесном законодательстве (в отличие от водного законодательства) не установлен, а сам Закон о гарантиях прав коренных малочисленных народов, в свою очередь, не входит в состав земельного и лесного законодательства и прямого действия не имеет.
Таким образом, отсутствует норма, предусматривающая легальную возможность предоставления в безвозмездное пользование земель малочисленным народам в местах их традиционного проживания.
Для устранения имеющихся противоречий в федеральных законах необходимо внести изменения в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и Лесной кодекс Российской Федерации, предусмотрев в них возможность предоставления земель на праве безвозмездного срочного пользования для коренных малочисленных народов. Установить это целесообразно одним Федеральным законом, внеся поправки сразу во все
* *
правовые нормы, которые рассмотрены в настоящей статье.
ЛИТЕРАТУРА
1. О дополнительных мерах по улучшению социально-экономических условий жизни малочисленных народов севера на 1991-1995 годы : постановление Кабинета Министров СССР и Совета Министров РСФСР от 11 марта 1991 года № 84.
2. Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ.
3. Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 6 октября 2006 года по делу № А42-3110/2005.
4. Лесной кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 4 декабря 2006 года № 200-ФЗ.
5. О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации : Федеральный закон от 30 апреля 1999 года № 82-ФЗ.
6. Об обороте земель сельскохозяйственного назначения:Федеральный закон от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ.
7. Водный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 3 июня 2006 года № 74-ФЗ.
1_ А W V I И М
пекЬотщ зауеііеу
£ ратіпегБ
+7 (495) 646 81 76
contacts@nsplaw.ru
www.nsplaw.ru
ОБЗОР НЕКОТОРЫХ ПРАВОВЫХ ПОЗИЦИИ ВЫСШЕГО АРБИТРАЖНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО СОСТОЯНИЮ НА 10. 02. 2011
С. Савельев - партнер юридической фирмы и Партнеры»
А. Тарунтаева - юрист юридической фирмы и Партнеры»
Лекторов, Савельев Лекторов, Савельев
I. В силу закона возникает залог (ипотека) не только приобретенного на заемные средства объекта недвижимости, но и залог имущественных прав требования по договору об участии в долевом строительстве (ЗАО «Акционерный коммерческий банк «<Сибирьгазбанк» Ув Управление Федеральной регистрационной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области. Дело № 13905/10*).
ЗАО «Акционерный коммерческий банк «Сибирьгазбанк» обратился в суд с заявлением к Управлению Федеральной регистрационной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области о признании незаконным его бездействия, выразившегося в уклонении от государственной регистрации залога (ипотеки) имущественных прав по договору участия в долевом строительстве жилого комплекса, вытекающих, по мнению истца, из закона, и обязании управления зарегистрировать залог (ипотеку) имущественных прав по этому договору.
Продолжение на с. 80
* Подробнее с материалами дел вы можете ознакомиться на официальном сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Ш1_: http://www.arbitr.ru/
