CC BY
82
2.3. ПОРЯДОК ФИНАНСИРОВАНИЯ И ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОЗДАНИЯ ТЕРРИТОРИЙ
ТРАДИЦИОННОГО ПРОЖИВАНИЯ КОРЕННЫХ МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ СЕВЕРА, СИБИРИ И ДАЛЬНЕГО ВОСТОКА РФ
Тория Рита Александровна, канд. юрид. наук, доцент, член Международной ассоциации финансового права, член Ассоциации юристов России. Должность: доцент. Место работы: Московский институт управления и права. Филиал: филиал в Карачаево-Черкесской Республике. Подразделение: кафедра государственно -правовых дисциплин. E-mail: rtoria@yandex.ru
Аннотация: В данной статье речь идет о полномочиях федеральных органов государственной власти в целях защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов. В настоящее время финансирование социально-экономического развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока осуществляется в том числе с использованием программно-целевых методов, при этом финансирование может осуществляться как напрямую на развитие территорий, которые используются указанными народами для своего традиционного проживания и ведения хозяйственной деятельности, так и на иные строго определенные цели с помощью трансфертов. Ведение традиционного хозяйства сегодня для коренных малочисленных народов связано, прежде всего, с обеспечением юридических прав на земли и иные природные ресурсы на территориях традиционного природопользования. Закрепление этих прав коренных малочисленных народов является одной из основных проблем.
Ключевые слова: полномочия федеральных органов государственной власти; финансирование; бюджетирование, ориентированное на результат (БОР); защита исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов; коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ; территории традиционного природопользования.
FUNDING AND LEGAL PROBLEMS OF CREATION OF TERRITORIES OF TRADITIONAL RESIDENCE OF INDIGENOUS MINORITIES OF THE NORTH, SIBERIA AND THE RUSSIAN FAR EAST
Toria Rita Aleksandrovna, PhD at law, associate Professor, member of the International Association of financial law, member of the Association of lawyers of Russia. Position: associate professor. Place of employment: Moscow Institute of management and law. Branch: branch in Karachaevo-Cherkessk Republic. Department: state - legal disciplines. Email: rtoria@yandex.ru
Annotation: The author tells us about the powers of the Federal bodies of state power in order to protect the original habitat, traditional lifestyle, managing and crafts of indigenous peoples. The financing of socio-economic devel-
opment of indigenous minorities of the North, Siberia and the Far East is carried out, including with the use of program-target methods, this funding can be carried out directly on the development of territories that are used for the specified people of their traditional residence and economic activities, and other strictly defined goals via transfers. Today maintaining of the traditional economy for indigenous people is due primarily with the provision of legal rights to land and other natural resources on the territories of traditional nature use. Securing these rights for indigenous people is one of the main problems. Keywords: powers of Federal public authorities; financing; budgeting oriented on results; the protection of primordial habitat, traditional lifestyle, managing and crafts of indigenous people; indigenous people of the North, Siberia and the Russian Far East;the territory of traditional nature use.
В ст. 1 Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» закреплена в качестве одного из основных признаков коренного малочисленного народа охрана таким народом своего традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов, при этом виды традиционной хозяйственной деятельности и традиционных промыслов коренных народов, а также критерии отнесения той или иной хозяйственной деятельности к традиционному виду не установлены в данном Законе.
К числу полномочий федеральных органов государственной власти в целях защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов относятся следующие права, закрепленные указанным Федеральным законом в ст. 5:
- оказывать малочисленным народам в установленном Правительством Российской Федерации порядке целевую поддержку за счет средств федерального бюджета, направленную на социально-экономическое и культурное развитие малочисленных народов, защиту их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов, осуществлять контроль за использованием указанных средств;
- устанавливать порядок создания, реорганизации и ликвидации организаций, находящихся в федеральной собственности, в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов;
- устанавливать по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и уполномоченными представителями малочисленных народов ограничения нетрадиционной для малочисленных народов хозяйственной деятельности организаций, находящихся в федеральной собственности, в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов;
- решать вопросы возмещения убытков, причиненных им в результате нанесения ущерба исконной среде обитания малочисленных народов деятельностью организаций, находящихся в федеральной собственности;
- проводить единую политику в области разработки и реализации федеральных и региональных программ использования и охраны земель традиционного природопользования малочисленных народов, оценки природных ресурсов, ведения землеустройства и мониторинга указанных земель.
Все вышеперечисленное влияет на финансовые и имущественные гарантии и преференции коренных малочисленных народов, в том числе на финансиро-
вание за счет средств бюджетов. Финансирование -это обеспечение необходимыми финансовыми ресурсами всего хозяйства страны, регионов, предприятий, предпринимателей, граждан, а также различных экономических программ и видов экономической деятельности. Финансирование осуществляется из собственных, внутренних источников их внешних источников, в виде ассигнований из средств бюджета, кредитных средств, иностранной помощи, взносов других лиц1. Финансирование является одним из методов финансовой деятельности государства и муниципальных образований и представляет собой реализацию расходования публичных денежных средств.
На протяжении последних лет реализуется концепция бюджетирования, ориентированного на результат (БОР).
Таким образом, с учетом современного подхода к практике бюджетного финансирования, в настоящее время финансирование социально-экономического развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока осуществляется в том числе с использованием программно-целевых методов, при этом финансирование может осуществляться как напрямую на развитие территорий, которые используются указанными народами для своего традиционного проживания и ведения хозяйственной деятельности, так и на иные строго определенные цели с помощью трансфертов.
В соответствии с распоряжением Правительства РФ «Об утверждении перечня коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» в РФ 40 народностей наделены правовым статусом коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, общая численность которых, согласно данным переписи 2010 г.2, составляет около 257 тысяч 895 человек.
Традиционное проживание в труднодоступных местностях с суровым климатом и ограниченными возможностями для личного потребления природных ресурсов обусловило необходимость выделения коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ как субъектов, нуждающихся в государственной поддержке, в отдельную категорию. Особенности их традиционного образа жизни обусловлены состоянием окружающей среды и возможностью использования природных ресурсов.
Земельные ресурсы в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Крайнего Севера являются единственным источником жизнеобеспечения для этих народов, поскольку одновременно являются и средой обитания коренных малочисленных народов, в которой сложился и развивается многовековой уклад их жизни, и главным средством производства в традиционной хозяйственной деятельности. Вместе с тем, пренебрежение интересами коренных малочисленных народов в процессе разработки и добычи находящихся в местах их традиционного проживания полезных ископаемых привели к тому, что некоторые из малочисленных народов столь немногочисленны, что стоят на грани полного исчезновения.
Таким образом, ведение традиционного хозяйства сегодня для коренных малочисленных народов связано, прежде всего, с обеспечением юридических прав
1 Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш. Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. - 2-е изд., исправленное М.: ИНФРА-М, 1999. С. 479.
2 www.perepis-2010.ru
на земли и иные природные ресурсы на территориях традиционного природопользования. Закрепление этих прав коренных малочисленных народов является одной из основных проблем, в том числе и на международном уровне. Следует оговорить, что международное и отечественное право базируются на разных подходах к определению содержания земельных прав коренных народов3.
Согласно ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ « Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения, касающимся вопросов защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов и осуществляемым субъектами Федерации самостоятельно за счет средств своего бюджета (за исключением субвенций из федерального бюджета), может быть отнесено решение следующих вопросов: охрана и сохранение объектов культурного наследия регионального значения; поддержка народных художественных промыслов (за исключением организаций народных художественных промыслов, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации); поддержка региональных и местных национально-культурных автономий, поддержка изучения в образовательных учреждениях национальных языков и иных предметов этнокультурной направленности4.
Как указывает Ю.А. Тихомиров5, отсутствие четкой позиции законодателя по вопросу определения правового режима территорий традиционного природопользования не позволяет решить практическую задачу создания названных территорий и обеспечения прав коренных малочисленных народов на землю, а Федеральный закон от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»6 поэтому фактически не действует.
Со сферой традиционного природопользования в России связано несколько групп населения:
1) представители коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации;
2) представители коренных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, не являющихся малочисленными (саха-якуты, коми, тувинцы, алтайцы, хакасы, буряты, карелы);
3) старожилы - сибирские татары, разнообразные группы русскоязычного населения'.
3 Андриченко Л.В. Правовой статус национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в РФ» Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М.: Городец.2005. С. 226.
4 Андриченко Л.В. Правовой статус национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в Российской Федерации / Регулирование и защита прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в Российской Федерации. ОАО «Издательский дом «Городец», 2005 // СПС «Консультант-Плюс».
5 Цит. по: Васильева Л.Н. Регулирование прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов: опыт Российской Федерации // Журнал российского права. 2005. № 6. СПС «Консультант плюс».
6 СЗ РФ. 2001. № 20. Ст. 1972.
7 Жуков М.А. «Коренность» как содержательное понятие нормативных правовых актов» // Журнал российского права. 2009. № 6. С. 123.
Согласно ст. 9 Конституции РФ, земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. За последние годы в России в развитие соответствующих конституционных положений разработан и принят ряд федеральных законов, иных нормативных актов, планов и программ, направленных на защиту исконной среды обитания, традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов.
В соответствии с п. 5 ст. 10 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут передаваться в том числе общинам коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для осуществления сельскохозяйственного производства, сохранения и развития традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, гражданам для сенокошения и выпаса скота в аренду в порядке, установленном ЗК РФ. При этом выкуп такого участка в собственность законом запрещен.
В ст. 7 ЗК РФ закреплено, что в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей в случаях, предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, может быть установлен особый правовой режим использования земель указанных категорий. Осуществление деятельности в целях сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности, за исключением земель и земельных участков в границах земель лесного фонда, может производиться с использованием земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, без предоставления земельных участков и установления сервитута (ст. 39.36 ЗК РФ). Названные субъекты также могут использовать земли сельхозназначения в целях ведения сельскохозяйственного производства, а также для целей аквакультуры (рыбоводства) для сохранения и развития их традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов (ст. 78 ЗК РФ).
Кроме того, в соответствии со ст. 97 ЗК РФ в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей в случаях, предусмотренных федеральными законами о коренных малочисленных народах, могут образовываться территории традиционного природопользования (далее - ТТП) коренных малочисленных народов. Их правовой режим несколько схож с правовым режимом особо охраняемых природных территорий, к которым они относились до 2014 года, из чего следовало достаточно много практических проблем, хотя в самом определении ТТП слова «особо охраняемая природная территория»
сохранились и в настоящее время. Порядок природопользования на ТТП устанавливается федеральными законами, их границы определяются Правительством Российской Федерации. Создание таких территорий является одной из актуальных практических проблем, хотя их статусу посвящен отдельный нормативный акт - Федеральный закон от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», но отсутствие подзаконного регулирования затрудняет создание ТТП федерального уровня.
Как отмечается Н.Н. Поповой8, наиболее неурегулированным является вопрос о допустимой и запрещенной деятельности на ТТП, поскольку допускается изъятие земельных участков и обособленных природных ресурсов, находящихся в пределах границ ТТП, для государственных или муниципальных нужд, которые могут быть весьма различными, в том числе влияющими на экологическое состояние ТТП. При этом допускается использование природных ресурсов, находящихся на ТТП, не только для лиц, относящихся к малочисленным народам, но и для лиц, которые таковыми не являются, но постоянно там проживают. Кроме того, в пределах границ ТТП для обеспечения кочевки оленей, водопоя животных, проходов, проездов, водоснабжения, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, а также других нужд могут устанавливаться сервитуты, если это не нарушает правовой режим ТТП, но, как отмечается в литературе, именно указанные дозволения в большинстве случаев и нарушают правовой режим ТТП. При этом, по мнению автора, зачастую права, льготы и преимущества, установленные для малочисленных народов, не реализуются из-за отсутствия соответствующего материально-финансового обеспечения и надлежащего государственного контроля.
До настоящего времени не создано ни одной ТТП федерального значения. С 2005 года ведется деятельность по образованию ТТП федерального значения «Бикин» в Пожарском районе Приморского края, однако до настоящего времени работа не завершена. Постановление губернатора Корякского автономного округа от 2 декабря 1998 г. № 317 о создании на юге Тигильского района Корякского автономного округа ТТП федерального значения «Тхсаном»9 было отменено судом по протесту прокурора округа. Отказы от Правительства РФ получили также общины коренных малочисленных народов «Илэл», «Кунноир», «Берги-ма» на просьбу о принятии решения об образовании территорий традиционного природопользования федерального значения «Катанга» на севере Иркутской области, «Бергима», «Кунноир» в Эвенкийском автономном округе.
Порядок выделения земель традиционного природопользования осуществляется на основании обращений лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномочен-
8 Попова Н.Н. Правовые риски в системе публичного управления территориями традиционного природопользования малочисленных народов // Правовые риски в системе публичного управления: коллективная монография / под науч. ред. В.И. Авдийско-го, М.А. Лапиной; Финансовый университет при Правительстве Российской федерации. М.: ОТ и ДО, 2014. СПС Консультант плюс.
9 Андриченко Л.В. Правовой статус национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в Российской Федерации Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. М.:Городец, 2005. С. 288.
ных представителей. Размеры ТТП определяются с учетом необходимости поддержания достаточных для обеспечения возобновляемости и сохранения биологического разнообразия популяций растений и животных; возможности осуществления различных видов традиционного природопользования; сохранения исторически сложившихся социальных и культурных связей лиц, относящихся к малочисленным народам; сохранения целостности объектов историко-культурного наследия.
Принятый в развитие ст. 69 Конституции РФ Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»10 закрепил на федеральном уровне комплексное правовое регулирование жизненно важных проблем коренных малочисленных народов РФ. Малочисленные народы и их объединения в целях защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов наделены следующими указанными в статье 8 данного закона земельными правами:
1) безвозмездно владеть и пользоваться в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов землями различных категорий, необходимыми для осуществления их традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами, и общераспространенными полезными ископаемыми в порядке, установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ;
2) участвовать в осуществлении контроля за использованием земель различных категорий, необходимых для осуществления традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами малочисленных народов, и общераспространенных полезных ископаемых в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов;
3) участвовать в осуществлении контроля за соблюдением федеральных законов и законов субъектов РФ об охране окружающей природной среды при промышленном использовании земель и природных ресурсов, строительстве и реконструкции хозяйственных и других объектов в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов;
4) получать от органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности, международных организаций, общественных объединений и физических лиц материальные и финансовые средства, необходимые для социально-экономического и культурного развития малочисленных народов, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов;
5) участвовать через уполномоченных представителей малочисленных народов в подготовке и принятии органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления решений по вопросам защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов;
6) участвовать в проведении экологических и этнологических экспертиз при разработке федеральных и региональных государственных программ освоения природных ресурсов и охраны окружающей природной
10 СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2208.
среды в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов;
7) делегировать уполномоченных представителей малочисленных народов в советы представителей малочисленных народов при органах исполнительной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления;
8) на возмещение убытков, причиненных им в результате нанесения ущерба исконной среде обитания малочисленных народов хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности, а также физическими лицами.
Кроме этого, этой же статьей лица, относящиеся к малочисленным народам, в целях защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов наделены правами:
1) безвозмездно владеть и пользоваться в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов землями различных категорий, необходимыми для осуществления их традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами, и общераспространенными полезными ископаемыми в порядке, установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ;
2) на возмещение убытков, причиненных им в результате нанесения ущерба исконной среде обитания малочисленных народов хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности, а также физическими лицами;
3) пользоваться необходимыми малочисленным народам для защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов льготами по землепользованию и природопользованию, установленными федеральным законодательством, законодательством субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Важнейшим среди гарантированных прав коренных малочисленных народов является право на владение и пользование землями и другими природными ресурсами, необходимыми им для осуществления традиционного хозяйствования и ведения традиционного образа жизни. Порядок предоставления земельных участков коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока определяется земельным законодательством.
В соответствии с п. 3 ст. 7 ЗК РФ в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ и этнических общностей в случаях, предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, может быть установлен особый правовой режим использования земель указанных категорий.
В настоящее время вопрос об условиях предоставления коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ земельных участков для ведения традиционных образа жизни и хозяйствования регулируется законодательными актами неоднозначно: так, ст. 11 Федерального закона «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» предусмотрено, что земельные участки и другие обособленные природные объекты, находящиеся в пределах границ ТТП, пре-
доставляются лицам, относящимся к таким народам, и их общинам в соответствии с законодательством РФ.
Ст. 8 Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» также установлено, что коренные малочисленные народы и их объединения в целях защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов имеют право безвозмездно пользоваться в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности этих народов землями различных категорий, необходимыми для осуществления их традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами, и общераспространенными полезными ископаемыми в порядке, установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ.
Ранее в ЗК РФ не содержалось нормы, которая бы прямо закрепляла право коренных малочисленных народов на безвозмездное использование отдельных категорий земель или земельных участков. До 2014 года в ЗК РФ содержались разрозненные нормы, например, ст. 78 ЗК РФ предусмотрено, что земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться в том числе общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ для сохранения и развития их традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов, а ст. 82 установлено, что условия предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения общинам коренных малочисленных народов для сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов устанавливаются Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».
Указанные статьи сохраняют свою действие и поныне, но в настоящее время были внесены изменения в ЗК РФ, теперь ст. 39.10 содержит норму, в соответствии с которой земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в безвозмездное пользование лицам, относящимся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, и их общинам в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности для размещения зданий, сооружений, необходимых в целях сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, на срок не более чем десять лет. Ст. 39.33 ЗК РФ также устанавливает, что использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута в случаях осуществление деятельности в целях сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности, за исключением земель и земельных участков в границах земель лесного фонда. Ст. 97 ЗК РФ предусматривает возможность создания территорий традиционного природопользования в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей в
случаях, предусмотренных федеральными законами о коренных малочисленных народах.
Следует отметить, что новеллы Земельного кодекса РФ достаточно усложнены для понимания, что весьма затрудняет их реализацию, но первый шаг в сторону упорядочивания прав коренных малочисленных народов на использование земельных участков, на которых они традиционно проживают и ведут свою хозяйственную деятельность, сделан.
Кроме того, согласно ст. 10 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»11, земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут передаваться общинам коренных малочисленных народов для осуществления сельскохозяйственного производства, сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов в аренду. При этом, как отмечалось ранее, выкуп арендуемого земельного участка в собственность не допускается. Земельные участки, занятые оленьими пастбищами и отгонными пастбищами, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть переданы гражданам и юридическим лицам только на праве аренды на срок не менее чем пять лет.
Таким образом, действующее российское законодательство исключает возможность приобретения гражданами, принадлежащими к коренным малочисленным народам, и их общинами арендуемых государственных или муниципальных земельных участков на праве собственности.
На сегодняшний день существует проблема предоставления участков для ведения северного оленеводства. Для коренных малочисленных народов остро стоит вопрос использования и лесных участков, и земель сельскохозяйственного назначения в этих целях.
Положениями ст. 38 ЛК РФ12 введено пользование участками леса только на основе аренды по итогам аукционов. Данный порядок стал препятствием для коренных малочисленных народов и их объединений заниматься северным оленеводством, хотя северное оленеводство в той же статье указывается как один из способов использования лесных участков.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2007 г. № 310 «О ставках платы за единицу объема лесных ресурсов и ставках платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности»13 определены ставки платы для использования лесных площадей в целях северного оленеводства. Например, для Республики Коми ставка за ведение северного оленеводства была установлена в размере 0,03 рубля за 1 гектар, при этом ставки подвергаются индексации по определенным коэффициентам.
Использование лесных участков для оленеводства осуществляется только для зимовки оленей. Вместе с тем, при использовании земель лесного фонда для ведения сельского хозяйства (оленеводства) арендодатель распространяет на коренные малочисленные народы общие для всех арендаторов земель лесного фонда обязательные условия: разработка проекта освоения лесов, проведение его государственной экспертизы (на каждый договор аренды лесного участка);
11СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3018.
12 СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5278.
13 СЗ РФ. 2007. № 23. Ст. 2787.
создание и содержание систем и средств предупреждения и тушения лесных пожаров (пожарная техника, оборудование, снаряжение и другие, обучение работников тушению пожаров); строительство, реконструкция, ремонт и (или) содержание лесных дорог (в рамках противопожарного обустройства лесов, а также в рамках ведения охотничьего хозяйства); проведение санитарно-оздоровительных мероприятий (вырубка погибших и поврежденных лесных насаждений, очистка лесов от захламления, загрязнения и иного негативного воздействия); разработка проекта хозяйственной деятельности на территории, предоставленной в пользование; проведение кадастровых работ, постановка на государственный кадастровый учет лесных участков; др. (например, в Республике Коми, арендатор должен обеспечить охрану растений, занесенных в Красную книгу России и Республики Коми; арендатор обязан ежегодно за 10 дней до начала предполагаемого срока пользования подавать в Комитет лесов Республики Коми лесную декларацию на право пользования лесными ресурсами; арендатор обязан ежеквартально предоставлять отчет по использованию, охране, защите и воспроизводству лесов (отчет предоставляется на бумажном носителе и в электронном
виде)14.
В процессе широкомасштабного промышленного освоения природных ресурсов северных территорий из-за совпадения мест традиционного природопользования и участков залегания полезных ископаемых происходит столкновение интересов промышленных ресурсодобывающих предприятий и коренных малочисленных народов. Наносится непоправимый урон окружающей среде загрязнениями отходами нефтяных и газовых промыслов, из-за эксплуатации транспортных средств разрушается растительный покров тундры и сокращаются площади выпаса оленей, огромный ущерб рыболовству наносит загрязнение водоемов промышленными стоками.
Например, только в Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах в связи с освоением нефтяных и газовых месторождений безвозвратно потеряно 11 млн. гектаров оленьих пастбищ, около 20 тыс. гектаров нерестилищ и нагульных участков, загрязнено более 100 больших и малых рек. В Ямало-Ненецком округе из рыбного оборота выведены 28 рек, десятки озер, 17,7 тыс. гектаров нерестилищ и нагульных участков, отчуждено свыше 500 тыс. гектаров лесов и пастбищ15.
Опасность представляет запущенный Газпромом проект по строительству нефтепровода Якутия-Хабаровск-Владивосток на Тихоокеанском побережье. Маршрут провода пролегает через 3 округа на юге Якутии (Олекминский, Нерюнгринский, Алданский районы), где проживают 4000 представителя коренного народа эвенки, то есть строительством газопровода будет затронуты ТТП эвенков и природоохранная территория «Черода». В соответствии с Федеральным законом «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», использование природных ресурсов, находящихся на
14О регулировании лесных отношений на территории Республики Коми: Закон Республики Коми от 27 декабря 2006 г. № 136-РЗ // Республика. 2006. № 241.
15 Андриченко Л.В. «Правовой статус национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в РФ» Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М.: Городец.2005. С. 132.
ТТП, для обеспечения ведения традиционного образа жизни осуществляется лицами, относящимися к малочисленным народам, и общинами малочисленных народов в соответствии с законодательством РФ, а также обычаями малочисленных народов. Пользование природными ресурсами, находящимися на ТТП, гражданами и юридическими лицами для осуществления предпринимательской деятельности допускается, если указанная деятельность не нарушает правовой режим территорий традиционного природопользования. Лица, не относящиеся к малочисленным народам, но постоянно проживающие на ТТП, пользуются природными ресурсами для личных нужд, если это не нарушает правовой режим территорий традиционного природопользования.
На земельных участках, находящихся в пределах границ ТТП, для обеспечения кочевки оленей, водопоя животных, проходов, проездов, водоснабжения, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, а также других нужд могут устанавливаться сервитуты в соответствии с законодательством, если это не нарушает правовой режим территорий традиционного природопользования. Именно установление сервитутов для прокладки трубопроводов нарушает правовой режим ТТП.
В целях защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ предлагаются следующие направления по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации:
1. Так, в соответствии со ст. 8 Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» за коренными малочисленными народами и их объединениями закреплено право безвозмездного пользования землями различных категорий, а в ст. 39.10 ЗК РФ лица, относящиеся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, и их общины в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности для размещения зданий, сооружений, необходимых в целях сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, имеют право использовать земельные участки безвозмездно срочно на срок до 10 лет. С учетом данным норм следует внести дополнения в ст. 39.10 ЗК РФ в части предоставления лицам, относящимся к коренным малочисленным народам, и их общинам, ведущим традиционный образ жизни, осуществляющим традиционное хозяйствование и занимающимся традиционными промыслами в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов, земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в безвозмездное срочное пользование на срок до 49 лет с правом пролонгации на новый срок по заявлению указанных граждан или их общин, без каких-либо дополнительных условий в случае соблюдения условий пользования земельным участком.
2. Требуется внесение изменений в ст. 10 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в части предоставления представителям коренных малочисленных народов и их общинам земельных участков сельскохозяйственного назначения в безвозмездное срочное пользование в соответствии с земельным законодательством РФ, так как в соответствии с ука-
занным Законом данные земли предоставляются только в аренду, при этом выкуп арендуемого земельного участка в собственность не допускается. Следует закрепить за такими участками возможность получения их на праве безвозмездного срочного пользования. Имеющаяся в Законе ссылка на земельное законодательство теоретически предоставляет такую возможность, но усложненность правового регулирования и запрет выкупа арендованных для таких целей участков оставляют возможность двойного толкования нормы в ее нынешней формулировке. По сути, данные участки можно использовать и на праве аренды, и на праве безвозмездного пользования;
3. В целях устранения противоречий правового регулирования по предоставлению участков из земель лесного фонда и земель сельскохозяйственного назначения для занятия северным оленеводством необходимо дополнить ст. 25 ЛК РФ таким видом использования лесов, как традиционное природопользование (использование лесных участков под традиционное природопользование) коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, а ст. 72 ЛК РФ дополнить п. 5, закрепляющим предоставление лесных участков коренным малочисленным народам для целей традиционного природопользования без проведения аукциона на основании договоров безвозмездного срочного пользования лесными участками, поскольку введенный ст. 38 ЛК РФ порядок пользования лесными участками только на основе аренды по итогам аукционов стал препятствием для коренных малочисленных народов и их объединений заниматься северным оленеводством;
4. Поскольку в законодательстве отсутствуют нормы, определяющие основания применения, и единые требований к содержанию методик исчисления размеров убытков, необходимо доработать Методику от 9 декабря 2009 г., утвержденную Приказом Министерства регионального развития РФ № 56516 в части возмещения убытков, причиняемых не только объединениям коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, но и физическим лицам из их числа, не входящим в объединения, но осуществляющим в соответствии с законодательством РФ традиционную хозяйственную деятельность для личных нужд в целях жизнеобеспечения своих семей и опубликовать данную Методику в соответствии с Указом Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» от 23 мая 1996 г. № 763.
5. Законодательная база ряда субъектов Российской федерации в сфере традиционного природопользования направлена на реализацию федерального законодательства и соответствует ему. Наиболее полная регламентация, которая осуществляется в некоторых случаях с опережением федерального законодательства, сложилась лишь у отдельных субъектов Федерации - это Республика Саха (Якутия), Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа. В Ямало-Ненецком округе, например, утверждена даже специальная программа разработки и принятия законодательных актов в области обеспечения прав коренных малочисленных народов в рамках Концепции развития коренных малочисленных народов Севера в
Ямало-Ненецком автономном округе17. В других же субъектах формирование такой законодательной базы происходит достаточно медленно, что объясняется отсутствием необходимого регулирования на федеральном уровне.
Список литературы:
1.СЗ РФ. 2001. № 20. Ст.1972.
2.СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2208.
3.СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3018.
4.СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5278.
5.СЗ РФ. 2007. № 23. Ст. 2787.
6.Концепция развития коренных малочисленных народов Севера в Ямало-Ненецком автономном округе: Утверждена Постановлением Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа от 23 февраля 2000 г. № 866 // Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа. 2000. № 3/2.
7.О регулировании лесных отношений на территории Республики Коми: Закон Республики Коми от 27 декабря 2006 г. № 136-РЗ // Республика. 2006. № 241.
8.Андриченко Л.В. Правовой статус национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в Российской Федерации / Регулирование и защита прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в Российской Федерации. ОАО «Издательский дом «Городец», 2005 // СПС «Консультант-Плюс».
9.Цит. по: Васильева Л.Н. Регулирование прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов: опыт Российской Федерации // Журнал российского права. 2005. № 6. СПС «Консультант плюс».
10.Жуков М.А. «Коренность» как содержательное понятие нормативных правовых актов» // Журнал российского права. 2009. № 6. С. 123.
11.Попова Н.Н. Правовые риски в системе публичного управления территориями традиционного природопользования малочисленных народов // Правовые риски в системе публичного управления: коллективная монография / под науч. ред. В.И. Авдийского, М.А. Лапиной; Финансовый университет при Правительстве Российской федерации. М.: ОТ и ДО, 2014. СПС Консультант плюс.
12.Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш. Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. - 2-е изд., исправленное М.: ИНФРА-М, 1999. С. 479.
13.www.perepis-2010.ru
' Документ опубликован не был.
Концепция развития коренных малочисленных народов Севера в Ямало-Ненецком автономном округе: Утверждена Постановлением Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа от 23 февраля 2000 г. № 866 // Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа. 2000. № 3/2.
