CC BY
153
Валерий ЮДИН
ЭВОЛЮЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ В ОТНОШЕНИИ КОРЕННЫХ МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ СЕВЕРА
В статье на основе анализа институциональной среды, соглашений и практики имперского, советского и современного периода развития российской государственности выявляются факторы, определяющие эволюцию отношений между государством и индигенными народами. Делается вывод о необходимости проведения в отношении КМНС политики партнерства и сбалансированного развития.
The factors determining the relationship evolution between the state and indigenous people are revealed in the article on the basis of analysis the institutional environment, agreements and practices of the empire, Soviet and modern periods of Russian statehood. The conclusion on the necessity of policy of partnership and balanced development in relation to aborigines of the Russian North is made.
Ключевые слова:
государственная политика, индигенность, коренные малочисленные народы Севера, ограниченное вмешательство, патернализм, партнерские отношения, сбалансированное развитие; state policy, indigenity, aborigines of the North, limited interference, paternalism, partnership, balanced development.
В рамках настоящей статьи представляется целесообразным выделение основных этапов государственной политики по отношению к индигенным народам, исходя из коренного изменения политических основ российской государственности. Соответственно, будут рассмотрены три основных этапа, анализ которых будет проводиться с точки зрения изменений институциональной среды, институциональных соглашений и институциональной практики.
I. Имперский этап государственной политики в отношении корен-ньх малочисленньх народов Севера (КМНС).
А. Институциональная среда (набор «правил игры», определяющих рамки взаимодействия между КМНС и государством). Институциональная среда данного этапа государственной политики в отношении КМНС характеризуется политикой ограниченного вмешательства. Российская империя признавала особенности КМНС и считалась с ними, тем самым аборигенам предоставлялась возможность самостоятельного выбора своего пути развития при постепенной интеграции в доминирующее российское общество.
Б. Институциональные соглашения (правовые основы положения КМНС). На данном этапе доминировали правовые институты социальной защиты КМНС. Статус коренных народов определялся Уставом об управлении инородцев (был принят по указу М.М. Сперанского 22 июля 1822 г.). В 1892 г. устав трансформировался в Положение об инородцах (кодификационный акт, состоящий из 588 статей).
Институт родоначальника инородцев осуществлял управление аборигенами и определял основные направления развития с точки зрения их потребностей и интересов. Важным является тот факт, что родоначальник происходил из среды самих коренных народов. Институт степных дум и инородных управ, куда представители выбирались самим коренным населением, фактически функционировали как органы самоуправления. Институт генерал-губернатора осуществлял функции надзора за деятельностью степных дум и инородных управ.
Таким образом, в рамках инородческого права определялись основ-
ЮДИН
Валерий
Иванович —
к.полит.н.,
докторант
Академии труда
и социальных
отношений
уа1гпуыёт@
yandex.ru
ные права аборигенов Севера, что представляло собой один из первых в мировой практике того времени опытов юридического решения проблем народов, отличавшихся от доминирующего населения.
В. Институциональная практика (механизмы и технологии реализации государственной политики в отношении КМНС). В основе управления инородцами в данный период лежал принцип предоставления им значительной самостоятельности. Так, в Уставе об управлении инородцев за ними закреплялся статус подданных государства нерусского происхождения, не подчинявшихся общему законодательству и сохранявших особое управление (закрепленное в инородческом праве).
Другим принципом управления служил дифференцированный подход. Инородческие племена делились на три разряда по критерию оседлости и образа жизни, в зависимости от которых и строилась государственная политика в их отношении: 1) оседлые; 2) кочевые; 3) бродячие1. Оседлые инородцы уравнивались с россиянами того сословия, куда они вступали, и управлялись на основании общих «узаконений» и учреждений, т.е. имели больше возможностей для ассимиляции с некоренными народами. Кочевые инородцы составляли особое сословие, за которым закреплялись такие права, как возможность по собственной воле перейти на оседлость; выделение во владение земель для хозяйственной деятельности; право на управление, осуществляемое собственными родоначальниками по собственным законам и обычаям; освобождение от рекрутской повинности; свобода вероисповедания и богослужения и др. Бродячие инородцы обладали теми же правами, что и кочующие, но они, к примеру, не участвовали в денежной повинности, и им позволялось переходить для промыслов из одной губернии в другую без всяких препятствий.
Можно сделать вывод, что Российское государство проводило в отношении северных народов политику косвенного управления. Иначе говоря, речь шла о политике ограниченного вмешательства. Поэтому к началу XX в. аборигенам Севера удалось сберечь этнокультурную специфику, тра-
1 Кряжков В.А. Статус малочисленных народов России. Правовые акты, кн. 2. Устав об управлении инородцев от 22 июля 1822 г. — М., 1999, с. 8-26.
диционный хозяйственный уклад и социальную организацию, что обеспечило этим народам сохранение этнической самобытности. Это можно объяснить также отсутствием техногенного воздействия со стороны государства на данный регион, т.к. в то время не было возможности промышленного освоения Севера. Однако оборотной стороной являлся тот факт, что институционализация социальной защиты коренных народов находилась в зачаточном состоянии.
П.Советский этап государственной политики в отношении малочисленных народов Севера.
А. Институциональная среда. Институциональная среда советского периода политики по отношению к КМНС в 1920-х гг. определялась принципом: «действительная и длительная помощь государства отсталым народам Севера»2. Решение проблем народов Севера было частью национальной политики. В 1925 г. понятие народов Севера было институционализировано — закреплено в законе в формулировке: «малые народности Севера». При этом институциональная среда советской политики в отношении КМНС до 30-х гг. XX в. строилась на принципе уникальности коренных народов и необходимости учитывать и сохранять их традиции в государственной политике, а после — на принципе универсализации (советизации), т.е. необходимости ассимилировать их с доминирующим обществом и избавиться от так называемой «отсталости». Государство было поставлено во главу этого процесса, поэтому институциональная среда данного периода характеризуется как государственный патернализм.
Б. Институциональные соглашения. Борьбу с проблемами в социальноэкономическом положении народов Севера возглавил Комитет Севера (упразднен в 1934 г.) — первый специальный государственный орган по делам коренного населения. Целый комплекс мероприятий, осуществленных Комитетом, можно разделить на три основные группы: 1) оказание непосредственной материальной помощи; 2) подъем основных отраслей хозяйства малых народностей Севера; 3) ликвидация неграмотности (строитель-
2 КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций, пленумов ЦК. — 8-е изд. — М. : Политиздат, 1970, т. 2, с. 438.
ство школ и «культурных баз»). Основным принципом деятельности данного института социальной защиты стал принцип: «не только для народов Севера, но и руками самих этих народов».
Во Временном положении об управлении туземных народностей и племен северных окраин, утвержденном постановлением ВЦИК и СНК от 25.12.1926 г., признавалось наличие прав и интересов, а также необходимость их защиты1. Данным положением охватывались отношения, связанные с внутренним управлением народностей Севера на основе самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти и под их контролем.
В 30-х гг. происходит замещение самоуправления народов Севера системой государственного управления. Принимаются меры, обеспечивающие форсированную интеграцию этих народов в господствующую систему общественных отношений. Первым шагом в указанном направлении можно считать образование на территории расселения малых народностей Севера (долган, коряков, чукчей, хантов, манси, ненцев) национальных округов. В местах проживания алеутов, эвенков, юкагиров создавались национальные рай-оны2. На наш взгляд, этот период развития не отличался большой самостоятельностью коренных малочисленных народов. В Конституции СССР 1936 г. (в отличие, например, от Конституции РСФСР 1924 г., которая фиксировала право наций на самоопределение) и Конституции РСФСР 1937 г. не упоминались национальные меньшинства и народы Севера как носители особых прав и некой самостоятельности.
В годы коллективизации шла насильственная кампания перевода кочевого населения на оседлый образ жизни — так называемая «политика поселкования». Тем самым государственная политика привела к нарушению жизненных основ народностей Севера. В период сталинских репрессий северные территории превратились в районы сплошных лагерей для заключенных, что также негативно сказы-
1 СУ РСФСР, 1926, № 73, ст. 575.
2 Постановление ВЦИК от 15.07.1929 г. «О составе округов и районов Северного края и их центрах» // СУ РСФСР, 1929, № 61, ст. 606; Постановление ВЦИК от 10 декабря 1930 г. «Об организации национальных объединений в районах расселения малых народностей Севера» // СУ РСФСР, 1931, № 8, ст. 98.
валось на условиях жизни проживающих там коренных народов.
50-е гг. ХХ в. характеризуются, с одной стороны, началом интенсивного промышленного освоения территорий проживания малочисленных народов Севера и разрушения их традиционного уклада жизни, а с другой — принятием ряда государственных мер по подъему экономики и культуры народностей Севера. Если в начале 30-х гг. председатель Комитета Севера П.Г. Смидович выдвинул концепцию ограниченного промышленного освоения Севера с учетом интересов коренного населения, то в 50-е гг. была утверждена концепция ускоренного промышленного развития Севера, в результате чего государство пошло по пути включения коренного населения в свою индустриальную политику.
В. Институциональная практика. Институты социальной защиты коренных народов Севера на данном этапе осуществляли два принципиально отличных типа технологий. Первый из них мы назовем пассивной социальной защитой (прямые меры), а второй — активной социальной защитой (косвенные меры). К первой технологии социальной защиты следует относить меры материальной поддержки населения: выплаты пособий, денежные начисления коренным народам Севера. Ко второй технологии относятся такие меры, как поддержка традиционного хозяйства, повышение уровня образования, которые позволяют коренным народам самим встать на ноги, а не зависеть от постоянных дотаций государства.
В отношении народностей Севера проводилась также политика государственных льгот. Они, в частности, не облагались государственным и промысловым налогами при занятии охотничьим и рыбным промыслами и ремеслами при помощи членов семьи или с наемными рабочими в количестве не более трех человек, а доходы от этих занятий не включались в доход, облагаемый подоходным налогом. Указанные граждане освобождались от гербового сбора на все документы, единого сельскохозяйственного налога, от налога на имущество при получении наследства. Кооперативные организации всех видов, в которых представители северных народов составляли не менее 50% членов, освобождались от уплаты прямых налогов, подоходного налога, гербового сбора.
На наш взгляд, при выборе концепции промышленного освоения северных регионов возобладал технократический подход, применялись экстенсивные методы промышленного освоения с игнорированием таких факторов, как социальная эффективность, интересы коренных народов.
III. Новый этап государственной политики в отношении коренных малочисленных народов Севера.
А. Институциональная среда. Следует оговорить, что мы разделяем современный этап государственной политики в отношении КМНС на два основных подэта-па: постсоветский (с конца 80-х гг. XX в. до 2000 г.) и современный этап (с 2000 г. по настоящее время). На этапе постсоветских трансформаций начинают формироваться предпосылки нового понимания статуса коренных народов, происходит постепенный отход от патернализма. Ч.М. Таксами писал: «В одночасье и государство, и многочисленные организации, которые занимались народами Севера, отошли от них и оставили их одних с системой наступающего “дикого капитализма”»1. Главной целью государственной политики в отношении КМНС на современном этапе является развитие партнерских отношений.
Б. Институциональные соглашения. С начала 1990-х гг. название «малые народности Севера» было заменено на «коренные малочисленные народы Севера», и их список увеличился с 26 до 30 народов. К их числу были дополнительно отнесены кумандинцы, телеуты, тоджинцы и шорцы.
Конституция РФ 1993 г. создала предпосылки для формирования особого статуса коренных малочисленных народов Севера (ст. 65, 69, 72). Так, в гл. 3 «Федеративное устройство» народам Севера уделено внимание в трех статьях. Статья 65 предусматривает наличие в составе РФ как федеративного государства автономных округов. Статья 69 «гарантирует права малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ». Статья 72, п. «м» закрепляет «защиту исконной среды обитания и тра-
1 Таксами Ч.М. Народы Сибири в XX веке: социально-экономическое и культурное развитие // Экология этнических культур Сибири накануне XXI века. - СПб., 1995, с. 134
диционного образа жизни малочисленных этнических общностей»2.
В конце 80-х гг. были образованы региональные ассоциации КМНС и всесоюзная ассоциация, которая в 1993 г. была преобразована в ныне действующую Ассоциацию коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ. Депутаты из числа коренных народов Севера участвуют в формировании российского законодательства.
Были заключены соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Госкомсевером России и Ассоциацией КМНС (1996 г.), между Минрегионом РФ и Ассоциацией КМНС (1999 г.), аналогичные соглашения заключаются между администрациями регионов и региональными ассоциациями коренных народов.
Конкретные права и гарантии коренных малочисленных народов Севера закреплены в международных документах.
Гарантии, предусмотренные в федеральном законодательстве, охватывают как коллективные, так и индивидуальные права коренных народов: право на безвозмездное пользование землями и возобновляемыми ресурсами на территориях, на которых они традиционно проживают и занимаются традиционными формами хозяйственной деятельности; право на формирование органов самоуправления в местах их компактного проживания и создание общин и других организаций; право на реформирование их учебных заведений в соответствии с традиционным образом жизни; право на получение компенсации за ущерб, причиненный их исконной среде обитания промышленной деятельностью; право на то, чтобы суды принимали во внимание их обычаи, когда они не противоречат федеральным и региональным законам, и др. Хотя закрепленные в федеральных законах гарантии являются существенными, неэффективность их реализации является объектом широкой критики. То же самое можно сказать по поводу принятых федеральным правительством ряда целевых программ по социально-экономическому развитию коренных народов.
В значительной степени в ответ на эту критику в феврале 2009 г. федеральное правительство приняло распоряжение о
2 Конституция Российской Федерации 1993 г. -М. : Проспект, 2001, с. 4-5, 8-10, 20-21.
Концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ1 на период 2009-2025 гг. Ключевыми задачами государственной политики в этой сфере являются:
- сохранение исконной среды обитания;
- развитие и модернизация традиционной хозяйственной деятельности, повышение качества жизни;
- улучшение демографической ситуации путем доведения показателей до среднероссийского уровня;
- расширение доступа к образовательным услугам с учетом особых этнокультурных потребностей;
- содействие развитию общин и других форм самоуправления;
- сохранение культурного наследия.
В. Институциональная практика. Основная задача сегодня заключается в выстраивании системы партнерских отношений между государством и коренными малочисленными народами Севера и выработке концепции «сбалансированного развития»2, что соответствует стратегическим целям первого (1995-2004) и второго (2005-2014) Международных десятилетий коренных малочисленных народов мира, провозглашенных ООН. Суть партнерских отношений - признание за коренными малочисленными народами их правосубъектности, признание их
1 http://base.consultant.ru/cons/cgi/online. cgi?req=doc;base=LAW;n=84814
2 От патернализма к партнерству. Строительство
новых отношений народов Севера и государства / отв. ред. А.Н. Пилясов. - Магадан : СВКНИИ ДВО РАН, 1998, с. 10.
права на собственный выбор пути развития и существования, а также права на участие в разработке и реализации государственных и других программ и проектов по развитию территорий их проживания и традиционного природопользования3.
На основе анализа государственной политики в отношении коренных народов Севера на этапах российской истории можно сделать вывод, что на разных исторических отрезках применялись различные принципы и технологии государственной политики и системы социальной защиты КМНС.
Представляется, что в настоящее время для оптимизации государственной политики в отношении КМНС следовало бы сконцентрировать усилия на следующих направлениях:
- активная поддержка со стороны органов государственной власти и местного самоуправления общинных и иных форм самоорганизации коренных народов через бюджетную и налоговую политику;
- создание механизмов для участия в соуправлении ресурсами КМНС, закрепленных законодательно;
- помощь со стороны государства в изучении и фиксации норм обычного права для локальных групп с перспективой использования этих знаний для более полного применения новых федеральных законов, учитывающих обычаи и традиции коренных народов Севера;
- специальная подготовка руководи -телей органов местного самоуправления коренных народов.
3 Аракчаа К.Д. Коренные малочисленные народы Севера. - М. : Научная книга, 1999, с. 91.
