CC BY
124
на по продаже права на заключение такого договора. Исключение составляют случаи продажи лесных насаждений, связанные с реализацией мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов, а также с заготовкой гражданами древесины для собственных нужд.
До 1 января 2008 г. лесопользование допускалось только на основании лесорубочного билета, ордера или лесного билета. В настоящее время установлен иной порядок использования лесов - на основании лесной декларации. Лесной декларацией является заявление об использовании лесов в соответствии с проектом их освоения. Лица, которым лесные участки предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду, обязаны ежегодно за один месяц до начала декларируемого календарного года подавать декларацию в органы государственной власти или органы местного самоуправления. Плата за лесопользование включаются в себестоимость продукции (работ, услуг).
Необходимо отметить, что ставки платы за единицу объема лесных ресурсов и ставки платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности, регулярно индексируются Федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год. В соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 24 ноября 2008 г. № 204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый
период 2010 и 2011 годов» установлено, что ставки платы за единицу объема древесины, заготавливаемой на землях, находящихся в федеральной собственности, действовавшие в 2007 г., применяются в 2009 г. с коэффициентом 1,3, а ставки платы за единицу объема лесных ресурсов (за исключением древесины) и ставки платы за единицу площади лесного участка для аренды лесного участка, находящегося в федеральной собственности, действовавшие в 2007 г., применяются в 2009 г. с коэффициентом 1,13.
Бюджетным кодексом РФ закреплено, что платежи за использование лесов в части минимального размера арендной платы и минимального размера платы по договору купли-продажи лесных насаждений полностью поступают в федеральный бюджет, а платежи за использование лесов в части, превышающей минимальный размер арендной платы и минимальный размер платы по договору купли-продажи лесных насаждений, а также плата по договору купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд - в доходы бюджетов субъектов РФ. Все платежи за использование лесов являются неналоговыми доходами федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.
На долю платежей за древесину, отпускаемую на корню, приходится около 91,6% от общей суммы лесного дохода, а на долю платежей за прочие виды лесопользования - немногим больше 8%.
удк 336.1:634.0 с.А. Иванов
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЛЕСНАЯ ПОЛИТИКА:
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ И РОЛЬ
В СТИМУЛИРОВАНИИ РАЦИОНАЛЬНОГО ЛЕСОПОЛЬЗОВАНИЯ
Статья посвящена анализу основных направлений и роли государственной лесной политики в стимулировании рационального использования лесных ресурсов. Дана характеристика содержания государственной лесной политики, ее целей и задач, рассмотрены основы лесного законодательства, выявлены основные причины неэффективности действующей системы платности лесных ресурсов и обозначены пути ее реформирования.
Ключевые слова: государственная лесная политика, рациональное использование лесных ресурсов, лесное законодательство, система платности лесных ресурсов.
S.A. Ivanov
THE STATE FORESTRY POLICY: MAIN TRENDS AND ROLE
IN STIMULATING OF THE RATIONAL USE OF FOREST RESOURCES
The article is devoted to the analysis of the main trends and role of the state forestry policy in stimulating of the rational use of forest resources. The author characterizes the state forestry policy its goals and objectives, considers the principles of forestry legislation and brings to light the main reasons behind inefficiency of the present system of payment for forest resources. Reforms of the forestry industry are discussed.
The key words: state forestry policy, rational use of forest resources, forestry legislation, system of payment for forest resources.
Лесная политика активно обсуждается как экономистами, специализирующимися в области лесного хозяйства, так и правоведами, занимающимися вопросами лесного законодательства. Сам термин «лесная политика» для российского лесного хозяйства не нов, о ней много писали на страницах специализированных
изданий еще в конце XIX - начале XX вв. Наиболее оживленно лесную политику обсуждали, как правило, в периоды радикальных экономических реформ. В начале XX столетия круг авторов, занимавшихся вопросами лесной политики, заметно расширился, а начиная с 1917 г. интерес к ней резко возрос. Это было вызвано
главным образом преобразованиями, кардинально изменившими государственное устройство России, ее экономические и политические устои. Провозглашение государственной собственности на леса повлекло за собой изменение системы управления лесным хозяйством страны и формирование новой лесной политики.
Лес в качестве объекта государственной лесной политики рассматривается, с одной стороны, как элемент природной среды, играющий важную роль в жизнедея -тельности человека и являющийся мировым достоянием, и, с другой стороны, как источник материальных ресурсов и доходов. В периоды относительной стабильности в стране о лесной политике вспоминают реже, но это не означает, что государство не проводит лесной политики. Лесная политика так или иначе осуществляется всегда с момента появления государства и права, при условии наличия лесных ресурсов в стране [1, с. 79]. Лесная политика может быть хорошей или плохой, последовательной или противоречивой, научно обоснованной, учитывающей региональные различия или нет, но утверждать, что лесная политика отсутствует, неправомерно. Такие рассуждения позволяют сделать вывод, что лесная политика всегда является прерогативой органов государственной власти. Поэтому говоря о лесной политике, надо всегда иметь в виду, что лесная политика - это исключительно политика государственная. Все остальные субъекты лесных отношений (лесхозы, лесопользователи, органы муниципальной власти и пр.) могут быть определены лишь как проводники общегосударственных лесополитических решений. Очевидно, что ни эффективное лесопользование, ни сохранение лесов невозможны без целенаправленной государственной политики.
В самом общем виде под лесной политикой понимается отношение государства и иных собственников к лесу совокупность институтов, регулирующих экономические, экологические и социальные последствия лесопользования. Для определения сущности лесной политики необходимо прежде всего исходить из норм конституционного права, обладающих высшей юридической силой и определяющих механизм осуществления государственной власти в России. Приняв за основу эту конституционную норму, можно аналогично сформулировать определение политики государства в лесном секторе. Лесная политика - это процесс реализации государственной собственности на лесной фонд, основанный на комплексе технологических, экологических, экономических и финансовых мер по развитию лесного хозяйства и лесопромышленного комплекса для достижения стратегических целей и задач. Лесная политика объединяет лесные правовые нормы в систему и решает на различных уровнях государственного управления концептуальную задачу по стратегическому развитию лесопромышленного сектора страны.
Основными целями лесной политики являются обеспечение эффективного управления лесным фондом страны и устойчивого развития отраслей лесной промышленности.
Задачами государственной лесной политики в России являются:
- удовлетворение общественных потребностей в древесине, иных лесных ресурсах и продукции их пере-
работки в соответствии с нормативами, определяемыми общероссийскими и региональными целевыми программами;
- своевременное воспроизводство лесов, улучшение породного состава и увеличение их производительности, сокращение непродуктивных земель лесного фонда;
- сохранение лесов от уничтожения, повреждения, ослабления, загрязнения и иных негативных воздействий;
- осуществление экспорта лесобумажной продукции и иной продукции лесопользования в объемах, соответствующих потенциалу лесных ресурсов России;
- получение прибыли предпринимателями от деятельности в сфере лесной промышленности;
- стабильное поступление налоговых и рентных платежей от предприятий лесопромышленного комплекса в бюджетную систему страны;
- обеспечение населения рабочими местами в отраслях лесного комплекса;
- создание защитных насаждений на землях, не входящих в лесной фонд.
Лесная политика состоит из экономического (в том числе финансового), экологического и социального направлений регулирования лесных отношений.
Экономическое направление лесной политики должно учитывать специфику лесного хозяйства, которая определяет действие экономических законов и категорий, требующих особых экономических и финансовых отношений, экономического и финансового механизма, включая схемы функционирования финансов лесного хозяйства и системы бухгалтерского учета, а также специальной структуры управления экономикой и финансами лесопромышленного комплекса (ЛПК). Экономическое направление лесной политики имеет своей целью согласование интересов всех субъектов лесных отношений: увеличение поступлений от предоставления права пользования лесным фондом, увеличение налоговых поступлений от деятельности предприятий лесного комплекса, получение прибыли предприятиями ЛПК. Государство, являясь в настоящее время собственником лесного фонда, преследует интересы возрастания экономической ценности лесного фонда как рентного имущества и национального достояния.
Социальное направление лесной политики имеет своей целью сбалансирование интересов общества, государства, лесопользователей в использовании социальных функций лесов и предоставление рабочих мест. Государство в социальной сфере преследует следующие интересы:
- удовлетворение потребностей населения в социальных функциях леса;
- увеличение числа рабочих мест в лесном комплексе;
- социальную защищенность работников лесного комплекса.
Экологическое направление лесной политики преследует цель сохранения и улучшения состояния окружающей природной среды путем наложения ограничений со стороны государства на экономические и социальные интересы субъектов отношений в сфере лесно-
го комплекса. Государство преследует следующие экологические интересы:
- обеспечение благоприятных условий для жизни населения;
- сохранение биологического разнообразия лесных и других экосистем;
- внедрение безотходных технологий и создание экологически чистых производств.
Реализация направлений лесной политики осуществляется путем принятия законов и иных нормативных правовых актов в экономической, социальной и экологической сферах, которые как стимулируют, так и ограничивают деятельность субъектов лесных отношений и являются инструментами лесной политики.
Управление лесами и лесным хозяйством как функция и инструмент лесной политики, регламентированные законами и нормативными документами Правительства РФ, регулирующими лесные отношения, должно учитывать следующее. Вследствие чрезвычайно длительного процесса производства и других особенностей лесному хозяйству как никакой другой отрасли противопоказаны разного рода социально-экономические и управленческие реорганизации - смена собственности на леса, смена органов управления, источников и порядка финансирования и другие мероприятия, поскольку все это, как показывает история, неминуемо отрицательно скажется на состоянии леса. Лю -бые попытки игнорирования этой специфики, которыми сопровождались многочисленные (свыше 20) реорганизации управления отраслью путем механического присоединения лесного хозяйства к другим отраслям (лесной промышленности, сельскому хозяйству, совнархозам, природоохранному ведомству) имели плачевные результаты - возвращение к самостоятельному органу управления лесным хозяйством, но с большими потерями [4]. Экономический (финансовый) механизм и структура управления этими отраслями несовместимы с названными выше главными экономическими особенностями лесного хозяйства, поэтому в любом органе государственного управления, на который возлагается управление этой отраслью, должна быть сохранена его автономия.
1 января 2007 г. вступил в силу новый Лесной кодекс Российской Федерации (ЛК РФ) [3], в соответствии с которым впервые за 300-летнюю историю российского лесного хозяйства произведена радикальная децентрализация лесоуправления. Отметим несколько основных причин, вызвавших необходимость разработки и принятия нового Лесного кодекса РФ.
Прежний Лесной кодекс РФ был введен в действие в 1997 г. [2]. Накопленный с того времени опыт применения установленных им норм, а также иных нормативных правовых актов, регулирующих лесные отношения, позволил определить достоинства и недостатки лесного законодательства. Анализ правоприменительной (в том числе судебной) практики показал, что отдельные нормы прежнего ЛК РФ недостаточно эффективны либо имеют те или иные внутренние противоречия. Так как в указанный период значительному изменению подверглись также смежные с лесной отраслью законодательства, регулирующие лесные отношения, возникла необходимость согласования норм ЛК РФ с нормами фе-
деральных законов, принятых после введения его в действие.
Кроме того, разработка и принятие нового Лесного кодекса РФ вызваны необходимостью оперативного отражения в лесном законодательстве происшедших в последние годы изменений социально-экономической ситуации в стране, обеспечения согласованного и эффективного государственного управления в области использования, охраны и воспроизводства лесов, а также создания благоприятного климата для рационального использования лесных ресурсов в условиях экономического роста. При разработке Лесного кодекса РФ Правительство РФ исходило из бережного отношения к тем нормам действующего лесного законодательства, которые показали свою достаточную эффективность на практике.
На этом основании в Лесном кодексе систематизированы принципы лесного законодательства, устранены декларативные и отсылочные нормы, а также нормы, дублирующие положения Конституции РФ и федеральных законов. Предполагается, что Лесной кодекс РФ в новой редакции должен обеспечить достижение следующих целей:
- экологической - создание устойчивого состояния лесного фонда, улучшение качественных характеристик лесов для выполнения лесами экологических функций;
- экономической - создание условий для развития цивилизованного бизнеса в лесном секторе экономики через вовлечение земель лесного фонда в гражданский оборот, создание системы публичных норм рационального лесопользования и лесоводства, повышение эффективности государственного управления в области использования, охраны и воспроизводства лесов и формирование устойчивой лесосырьевой базы;
- социальной - обеспечение сохранности и восстановления рекреационного потенциала лесов.
К основным принципам лесного законодательства, установленным ЛК РФ, в частности, относятся:
- устойчивое управление лесами, сохранение биологического разнообразия лесов, повышение их потен-ци ала;
- сохранение средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду;
- использование лесов с учетом их глобального экологического значения, а также с учетом длительности их выращивания и иных природных свойств лесов;
- обеспечение многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах;
- воспроизводство лесов, улучшение их качества, а также повышение продуктивности лесов;
- обеспечение охраны и защиты лесов;
- участие граждан, общественных объединений в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на леса при их использовании, охране, защите, воспроизводстве, в установленных законодательством РФ порядке и формах;
- платность использования лесов (за использование лесов вносится арендная плата или плата по договору купли-продажи лесных насаждений).
Лесное законодательство состоит из Лесного кодекса РФ, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов РФ. Исходя из этого, лесные отношения могут регулироваться:
- указами Президента РФ, которые не должны противоречить Лесному кодексу РФ, другим федеральным законам;
- нормативными правовыми актами Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, издаваемыми в пределах своих полномочий;
- нормативными правовыми актами органов исполнительной власти субъектов РФ, издаваемыми в пределах своих полномочий;
- муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления, издаваемыми в пределах их полномочий.
Правовую основу исчисления и взимания лесных платежей составляют следующие нормативные правовые акты: Лесной кодекс РФ, Постановление Правительства РФ от 22 мая 2007 г. № 310 «О ставках платы за единицу объема лесных ресурсов и ставках платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности» и ряд других документов. К сожалению, действующая система платности лесных ресурсов далека от совершенства как с фискальной, так и регулирующей позиции.
В настоящее время в структуре затрат на производство продукции лесопромышленного комплекса плата за древесину, отпускаемую на корню, составляет всего 1% и не может влиять на процесс рационализации лесопользования в лесопромышленном комплексе. Кроме того, сильно занижена и стоимость российской сырой древесины на мировом рынке. Уровень ставок лесных податей в России несравнимо ниже их уровня во всех развитых странах: более чем в 50 раз в сравнении с США, Финляндией и Швецией, в 10 раз - с Канадой.
Негативные следствия занижения ставок лесных податей очевидны: нерациональное использование лесосечного фонда, незначительная дифференциация ставок по породно-размерно-качественным характеристикам древесины, не соответствующая ее фактической потребительной стоимости, отсутствие у лесопользователей заинтересованности в развитии инфраструктуры арендуемых участков лесного фонда и введении на этих участках долговременного целевого хозяйства, подавляющее преобладание экспорта «круглого» леса и лесоматериалов первичной обработки в объеме экспорта лесопромышленного комплекса. Так, доля экспорта сырых лесных ресурсов выросла за последние десять лет в 2,5 раза при росте производства всего в 1,3 раза. Катастрофически снижается удельный вес древесины глубокой переработки на предприятиях ЛПК. К примеру одна из крупнейших в мире целлюлознобумажная промышленность Финляндии полностью
работает на сырье из лесов Карелии (интересно, что в Финляндии почти не ведется промышленная заготовка леса на корню). При всем этом доля платежей за лесные ресурсы в консолидированном бюджете РФ незначительна.
Очевидно, что назрела необходимость реформирования действующей системы платности (налогообложения) лесных ресурсов, нацеленного на повышение ее фискальной и контрольно-регулятивной значимости, на обеспечение рыночных и налоговых условий эффективности функционирования всего лесопромышленного комплекса.
Во-первых, в настоящее время система платежей за пользование лесным фондом регламентируется нормами гражданско-правовых отношений, что не позволяет в должной мере обеспечивать сбор платежей и изъятие лесной ренты, осуществлять полноценный налоговый контроль реализации принципа платности лесных ресурсов и рационального лесопользования. В этой связи исключение с 1 января 2005 г. из Налогового кодекса РФ предполагаемой к введению, но так и не принятой главы «Лесной налог» является ошибочным решением, что можно исправить.
Действующая плата за лесопользование (лесные подати), по крайней мере плата за древесину, отпускаемую на корню, ничем принципиально не отличается от водного налога, является налоговым платежом, а поэтому должна регулироваться налоговым законодательством. Таким образом, есть все основания для введения в НК РФ лесного налога.
Во-вторых, необходимо срочно решать вопрос о повышении в разы ставок действующей платы за древесину, отпускаемую на корню (будущего лесного налога). Ставки платы (налога) должны быть увеличены первоначально в 10 раз (как в сравнимой по условиям Канаде), а в дальнейшем еще повышены на столько же.
Комплексное реформирование платности лесных ресурсов и налогообложения лесопромышленных от -раслей должно обеспечить повышение эффективности использования лесного фонда России.
1. Блам Ю .Ш., Машкина Л.В., Машкина О .В. Проблема выбора лесной политики // Регион: экономика и социология. 2002. № 1.
2. Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г. № 22-ФЗ (с изм. и доп. от 30 декабря 2001 г., 25 июля, 24 декабря 2002 г., 10, 23 декабря 2003 г., 22 августа, 21, 29 декабря 2004 г., 9 мая, 21 июля, 31 декабря 2005 г., 27 июля 2006 г.).
3. Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ. Введен в действие в соответствии с Федеральным законом от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» с 1 января 2007 г.
4. Петров В.Н. Концептуальные основы отечественной лесной политики // иК1_: http://www.forest.ru/rus/problems/ соп^о1/ре^оу03.Мт1
