CC BY
1170
Зарубежный опыт
Зарубежный опыт государственного регулирования лесных ресурсов
А. А. Николайчук, О. А. Николайчук
Зародившийся более ста лет назад институционализм вновь привлекает к себе внимание ученых и законодателей большинства стран. В России, кроме того, актуализируется проблема оптимизации мер государственного регулирования экономики. Постепенный выход российской экономики из финансового кризиса обусловливает необходимость анализа состояния ее сырьевого сектора, поскольку без глубокой переработки природного сырья внутри страны вся потенциальная масса добавленной стоимости уходит за рубеж.
Современное состояние природопользования в России, как свидетельствует динамика макроэкономических показателей, характеризуется техническим отставанием от уровня мировых держав. Инвестиционный подъем лесного сектора экономики невозможен без бюджетного софинансирования затрат на лесовосстановление согласно принципу неистощительного лесопользования. Следовательно, в контексте развития механизмов реализации принципа платности природопользования первостепенную роль должны играть элементы государственного регулирования, в частности налоговые методы. Для поиска экономически обоснованных мер вмешательства в экономику природопользования нужно обратиться к опыту ведущих стран мира. Заметим, что выявление даже негативных элементов в зарубежных системах имеет большое значение, т. к. это предостерегает от повторения ошибок в масштабах национальной экономики.
Практика российских реформ показала, что сам по себе акт смены собственника еще не создает достаточных условий для эффективного функционирования экономики, а также пополнения госбюджета. Для этого требуется комплексная перестройка всей системы социально-экономических и правовых отношений в обществе, что особенно остро ставит проблему спецификации прав собственности не только на макроуровне, но и в отдельных сферах хозяйствования. С этой точки зрения исследование экономической реализации отношений и прав собственности на природные ресурсы чрезвычайно актуально как в теоретическом, так и в прикладном плане.
Рассмотрим основные направления государственного регулирования лесного сектора экономики в странах, где, так же как и в России, лесное хозяйство имеет существенное значение для экономики в целом и государственного бюджета в частности.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
103
Зарубежный опыт
Канада
Эта страна располагает примерно 10% всех лесов мира и приблизительно 15% мировых запасов древесины мягких пород умеренной зоны. Свыше 45% ее территории (417,6 млн га) покрыто лесом, из них 71% управляется правительствами провинций, 23% — федеральными и территориальными властями и лишь 6% находится в частном владении. Документ, который определяет взаимоотношения государства и собственника леса, занимает более 100 страниц — в нем четко прописано, что, когда и как может делать владелец на своем лесном участке. Около 56% (234,5 млн га) канадских лесов считаются коммерческими, т. е. приспособленными для производства продукции лесопромышленного комплекса (ЛПК); 28% (119 млн га) используются для производства лесоматериалов.
После образования Канады в 1867 г. власти конфедерации дарили леса компаниям и частным предпринимателям, которые осваивали землю и строили железные дороги. Однако в конце XX - начале XXI вв. власти страны и провинций отказались от практики дарения земель и их ресурсов в частные руки и перешли к использованию аренды и других разрешительных форм, обеспечивающих доступ частных лиц и групп к использованию ресурсов при сохранении общественной собственности на землю и леса. Этому во многом способствовало влияние защитников природы в связи с истреблением лесных ресурсов американскими компаниями. В настоящее время 90% лесов Канады остаются в общественной собственности, из них 80% — в собственности провинций1. Каждая из 10 провинций принимает собственное лесное законодательство, их правительства по своему усмотрению закрепляют права владения и пользования за различными экономическими субъектами, определяют систему административных взысканий в случае нарушения законодательства.
В законодательстве провинций Канады зафиксировано сохранение прав государственной (публичной) собственности на леса. Так, в соответствии с законом провинции Квебек «О лесах» леса Короны объявлены национальным достоянием, собственностью всех жителей Квебека, находящейся в публичном доверительном управлении государственных органов. Леса могут использоваться только в общественных интересах с соблюдением правил неистощительного природопользования и поддержанием благоприятного состояния окружающей среды для получения максимальной экономической выгоды.
Основная форма приобретения прав на разработку лесных ресурсов в Канаде — арендные договоры с государством, при реализации которых арендаторы производят платежи за пользование природными ресурсами (роялти).
Существуют два основных метода заключения договоров. Первый — сдача в аренду лесопромышленникам собственно лесных угодий на основе соглашения по управлению лесами. В Британской Колумбии — провинции Канады — выдаются так называемые лесофермерские лицензии, которые дают право на ведение лесных работ сроком до 25 лет с возможностью обновления лицензии.
1 См.: Моисеев Н.А. и др. Экономика лесного хозяйства / Моисеев Н.А., Киселев Г.М., Назаренко Е.Б. 2-е изд., стереотип. М.: МГУЛ, 2004.
104
Выпуск 3 2013
А.А. Николайчук, О.А. Николайчук
Лесоразработчик в этом случае обязуется ввести в строй обрабатывающие предприятия (лесопильные, целлюлозно-бумажные) и представить план по управлению арендуемым участком. План должен получить одобрение министерства лесного хозяйства провинции. При одобрении названного плана министерство устанавливает пределы лесозаготовок на пятилетний период, но допускает, что лесозаготовитель имеет право изменить их объемы. Восстановлением лесов занимаются лесозаготовительные компании, а расходы на него включаются в производственные издержки2.
Выдача лицензий на заготовку древесины — вторая форма арендных отношений. В этом случае общий план лесозаготовок определяют правительственные органы. Частные компании представляют свои планы объема заготовок, а также план проведения ими лесовосстановительных работ. Право на лесные вырубки можно получить, лишь участвуя в торгах, где определяются их объем и, главное, социально-экономические последствия (принимается во внимание не только возможность открытия новых рабочих мест, но и влияние на природную среду работ по заготовке, вывозу и переработке леса).
Полученная лицензия определяет принципы, стандарты и критерии, обусловливающие рамки ведения лесозаготовительных работ; ожидаемый объем некачественной древесины, который обладатель лицензии может вывезти за свой счет, а также размер попенной платы3 (рентных платежей) и величину выплат государству, определяемые результатами торгов.
В пределах административных территорий можно получить лицензию на заготовку древесины на 10-20 лет с возможностью пролонгации лицензии. В Канаде существует четкое разделение полномочий между лесной администрацией, отвечающей за планирование лесохозяйственных работ, и частным бизнесом, который призван заниматься собственно лесохозяйственной деятельностью. Что касается проблемы прямого государственного регулирования использования лесных ресурсов, то власти ее успешно решают путем введения рентных платежей.
В начале 1990-х гг. величина попенной платы в Канаде была вполовину меньше, чем в США4. Рентный подход предполагал повышение конкурентоспособности канадских лесопромышленников на мировой арене. После обращения США с иском в международный суд Канада вынуждена была заплатить крупный штраф за применение демпинговых цен5.
Один из существенных недостатков арендных отношений в Канаде — ограничение или даже отсутствие конкуренции, что негативно отражается на
2 См.: Петров А.П., Ловцова Н.В., Ельчев Н.М., Хазинов И.Б. Институциональные реформы в лесном хозяйстве: Учебное пособие. М.: МГУЛ, 2001.
3 Попенная плата — основной доход, который отражается в себестоимости вывезенной древесины. Предназначена для возмещения затрат лесного хозяйства, стимулирования рационального лесопользования. В хозяйственной практике уровень попенной платы определяется затратами лесного хозяйства, а таксы дифференцируются по рентообразующим факторам: группам лесов, лесоэкономическим районам страны, породам и качеству древесины и в зависимости от расстояний вывозки.
4 Сегодня ее максимальный уровень достигается на торгах при участии значительного количества претендентов.
5 См.: Лосев М.В. Развитие лесного хозяйства России и его место в мировой экономике: дис. ... д. э. н. М., 2003. С. 217.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
105
Зарубежный опыт
развитии всей лесной промышленности. Региональные власти не располагают достаточным объемом средств для управления лесами, а значит заинтересованы в привлечении частного капитала для развития лесной отрасли. Они стимулируют бизнес увеличением сроков аренды, что защищает арендаторов от конкурентов.
Другим недостатком аренды считается отсутствие заинтересованности арендатора в инвестициях в улучшение лесов, повышение их продуктивности, т. к. из-за длительных сроков воспроизводства новых лесов вложенные средства окупаются медленно. По мнению Н.А. Моисеева, решению данной проблемы не помогает даже отмена попенной платы, и в канадских лесах, принадлежащих частным компаниям, уровень затрат на ведение лесного хозяйства в среднем в четыре раза выше, чем в арендованных6.
Роль федерального правительства сводится к организации научно-исследовательской работы, к принятию мер, обеспечивающих охрану окружающей среды, к защите прав коренных народов страны; однако исключительно к его компетенции относятся вопросы внешней торговли и контроля за соблюдением международных соглашений в сфере ведения лесного хозяйства и торговли лесопродукцией.
В составе Министерства природных ресурсов (на федеральном уровне) находится Лесная служба Канады (Canada Fоrest Service), которая занимается: разработкой и проведением национальной политики в лесной сфере, научными исследованиями по вопросам управления лесными ресурсами страны, обеспечением экспорта товаров лесной промышленности, сбором и распространением информации о качестве и количестве лесных насаждений и методах хозяйствования в них, а также осуществлением нормативно-правового надзора за лесным достоянием страны, его использованием и распоряжением им.
Канада и Россия во многом схожи по климатическим условиям, флоре и фауне, даже по труднодоступности для освоения полезных ископаемых, которые большей частью находятся в северных регионах. Вместе с тем канадский климат значительно мягче российского, и в Канаде имеются отличные транспортные коммуникации с выходом к океану. По мнению многих исследователей, именно ее опыт наиболее приемлем для нашей страны. Опыт Канады по использованию арендных отношений в лесном секторе экономики имеет решающее значение для развития лесной отрасли России, которая сейчас находится в стадии активного реформирования.
США
Свыше 80% леса в Соединенных Штатах заготавливается именно на частных землях. Интересно, что в США довольно скептически относятся к опыту Канады по сдаче общественных лесов в аренду7. При этом частные леса не входят в систему лесов местного значения, а значит не контролируются местными органами власти.
6 См.: Моисеев Н.А. и др. Экономика лесного хозяйства / Моисеев Н.А., Киселев Г.М., Назаренко Е.Б. 2-е изд., стереотип. М.: МГУЛ, 2004.
7 Там же.
106
Выпуск 3 2013
А.А. Николайчук, О.А. Николайчук
Примерно 27% лесных угодий принадлежит обществу, из них национальные леса занимают 17% площади лесных насаждений, и лишь около 10% находится в собственности штатов. Крупные компании-лесозаготовители владеют 14% лесных земель. Конституция США и иные федеральные законы регулируют всю систему управления в общественных лесах. Законами штатов управляются частные леса. Ряд агентств (Служба национальных парков, Лесная служба) управляют федеральными лесными землями.
Лесная служба США — подразделение Министерства сельского хозяйства. Ее основные задачи: поддержание продуктивности лесов, защита водосборов, сохранение дикой природы и рекреационных территорий. Она не занимается воспроизводством и заготовкой древесины в общественных лесах, привлекая для этого так называемых контрактников. В результате конкурсных торгов контракты на рубку леса получают частные компании. Контракты могут предусматривать рубку и восстановление леса параллельно либо включать что-то одно. Конкурсные контракты выигрывают те, кто соглашается их исполнить за меньшую стоимость, чем остальные, при гарантировании соблюдения всех обязательных стандартов и технических условий.
Священное право частной собственности позволяет государству вступать лишь в добровольные соглашения с частными владельцами. Чтобы заставить их действовать в соответствии с общественными интересами, используются дотации, налоговые и кредитные инструменты. Органы управления лесами по контрактной системе вступают в партнерские отношения с частными лесовладельцами и предпринимателями, которых привлекают для исполнения работ. Образуется форма государственно-частного партнерства между тремя субъектами. Участие населения в совместном планировании помогает выстроить открытые отношения, сбалансировать интересы государства, промышленности и граждан, а также способствует уменьшению конфронтации между секторами путем продвижения к совместно принятым и обоснованным целям. Таким образом, население само начинает определять желаемое будущее состояние лесов и расставляет необходимые приоритеты.
Большинство проблем возникает у Лесной службы США с мелкими частными лесами, не имеющими промышленной ценности. В Соединенных Штатах они занимают площадь 116 млн га (55% всей площади лесов)8, поэтому государство пытается приобщить их владельцев к социальным и экологическим принципам общей государственной лесной политики. Несмотря на то, что преобладание частной собственности на леса в США создает государственным органам управления немало проблем, эффективное функционирование американской лесной отрасли говорит о высоких потенциальных возможностях государственно-частного партнерства. В частности, заслуживает внимания опыт контрактной системы организации производства в лесах, весьма отличный от канадского опыта лесной аренды. За последние годы объем продаж американских компаний из списка крупнейших мировых лесопромышленных компаний (топ-100) втрое превысил объем продаж европейских производителей. Кроме
8 См.: Моисеев Н.А. и др. Экономика лесного хозяйства / Моисеев Н.А., Киселев Г.М., Назаренко Е.Б. 2-е изд., стереотип. М.: МГУЛ, 2004.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
107
Зарубежный опыт
этого, США — ведущий производитель лесозаготовительной техники и деревообрабатывающего оборудования. Большинство научных разработок в области экологически чистого производства и максимальной утилизации отходов также проводятся в США.
Органы управления лесами США занимаются лишь услугами лесного менеджмента, которые включают: подготовку планов развития и проектов для контрактов, организацию лесных торгов, прием платежей, предоставление кредитов и залогов, контроль за исполнением контрактов. Один из источников оплаты контрактов — выручка от продажи леса на корню и других видов продукции, включая корма, технические ресурсы, рекреационные услуги.
Регулирование лесных отношений в США базируется на сохранении лесного фонда в федеральной, публичной собственности и использовании лесов в интересах общества и граждан своей страны. Лесное законодательство Америки основывается всего на пяти законах: «О рациональном использовании природных сырьевых ресурсов» (1960), «Об обновлении лесов и пастбищ» (1974), «О федеральной политике и управлении земельными ресурсами» (1976), «О лесных и пастбищных возобновляемых ресурсах» (1978), «Об охране общественных (кооперативных) лесов» (1978). В первых четырех законах закреплены положения, регламентирующие порядок лесопользования в лесах всех форм собственности. Наиболее важные из них: непревышение объема рубки леса над его приростом, комплексное и многоцелевое использование древесины, регулярность санитарных рубок и одновременно возобновление посадок молодняка, принцип платности лесопользования.
Законом 1976 г. провозглашено, что государственная политика направлена на сохранение государственных земель в федеральной собственности, за исключением случаев, когда их передача в иную собственность отвечает национальным интересам. Запрещается продажа федеральных лесных участков иностранным гражданам и юридическим лицам. Закон 1978 г. применяется только в отношении лесов штатов, региональных, местных и частных лесов. В соответствии с ним собственники лесных участков обязаны за свой счет вести действенную борьбу с вредителями и болезнями леса, пожарами, а также осуществлять мероприятия по сохранности и обновлению леса.
В США стоимость леса на корню в федеральном секторе составляет свыше половины (в отдельные годы — до 80%) общей стоимости древесины с доставкой ее на лесопильные заводы. Часть средств от использования лесоресурсов в федеральных лесах (60-70%) поступает на специальные счета Лесной службы и предназначена: для лесовосстановления, борьбы с лесными пожарами и болезнями, строительства лесных дорог и троп, накопления амортизационных отчислений для восстановления основных средств. Остальной доход (3040%) поступает в федеральный бюджет США, из которого 25% возвращаются в те штаты, которые перечислили доходы9.
Система финансирования лесного хозяйства в США подобна старой советской системе. Вначале по планам местных органов управления лесами определя-
9 См.: Чернякевич Л.М. Экономическая стратегия трансформации системы лесоуправления: теория, методология, практика: дис. ... д. э. н. Йошкар-Ола, 2005. С. 114.
108
Выпуск 3 2013
А.А. Николайчук, О.А. Николайчук
ются затраты на уровне штатов и федерации, последовательно проходя утверждение в законодательных органах. После утверждения федерального бюджета Конгрессом США смета расходов по статьям принимается за основу для исполнения планов, при этом не допускается использование средств одной статьи на исполнение другой. Все недостатки такой просоветской бюрократической системы известны, и американские законодатели, ученые и практики пытаются ее усовершенствовать. Однако в условиях современных США такая система финансирования, включая контрактную систему ведения лесного хозяйства, обеспечивает четкое и эффективное функционирование лесного сектора экономики. При этом государство посредством Лесной службы влияет на частные леса.
Программа стимулирования лесного хозяйства (The Forestry Incentives Program — FIP) побуждает лесовладельцев к поддержанию и восстановлению лесных ресурсов. Она финансируется через службу охраны природных ресурсов Департамента сельского хозяйства США и призвана обеспечить землевладельцам возврат до 65% средств, затраченных на восстановление деревьев, повышение качества древесины и другие мероприятия. Существует еще целый ряд финансируемых отдельными штатами программ по разделению затрат частными собственниками земли.
Швеция
В Швеции 27,3 млн га занято лесными землями, из них продуктивных лесов — 22,6 млн га. В частном владении находятся 50% лесных насаждений, при этом средний размер владения — 50 га. В собственности семи крупнейших компаний Швеции — 40% лесов. Оставшиеся 10% — в государственной, муниципальной и церковной собственности.
Принцип управления лесным фондом Швеции можно сформулировать следующим образом: необходимо совмещать удовлетворение потребности общества в производстве качественной древесины и реализацию социальной и экологической функций лесов на каждом гектаре лесной земли. Иными словами, основной принцип — многоцелевой подход к управлению лесным хозяйством и полная ответственность его пользователей за поддержание в удовлетворительном экологическом состоянии лесного сектора экономики. Лесовладельцы и лесопользователи обязаны нести ответственность за природоохранные мероприятия и осуществлять расходы, связанные с ними. Экономический инструмент государственной лесной политики — субсидия — используется только с целью охраны окружающей среды. Государственное регулирование лесного сектора экономики ограничивается мониторингом экологического состояния лесов путем их регулярной инвентаризации. Министерство промышленности и торговли Швеции и Национальное управление лесами реализуют лесную политику на практике. Контролируется выполнение лесного законодательства десятью региональными лесными управлениями в 95 лесных районах.
С собственником леса всегда заключается договор на используемый лесной участок. Лесные ресурсы могут быть реализованы путем продажи растущего леса на корню по заранее определенной в договоре цене, растущего леса с замером древесины после рубки — по договорным ценам, по принципу установле-
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
109
Зарубежный опыт
ния цены «комиссионные на рубку». Прибыль собственников рассчитывается обычно как разница между выручкой от реализации продуктов леса и затратами на лесозаготовки.
Ставки налогообложения в Швеции достаточно высокие — в лесной отрасли они доходят до 40% от товарооборота, т. е. доход от лесопользования приравнивается по условиям налогообложения к любому полученному доходу. Такое возможно благодаря производству высококачественной продукции и значительным инвестициям в эффективное лесопользование, а также привлечению специалистов высокой квалификации для управления ЛПК.
Финляндия
Несмотря на вековые традиции частной собственности на лес правила деятельности лесовладельцев Финляндии строго ограничены законодательными нормами. Другими словами, лесопользователь не имеет права проводить рубку без согласования с государственными органами.
Лесная служба Финляндии осуществляет управление государственными лесами страны. Она не контролирует и не исполняет лесное и природоохранное законодательство. Поэтому на ее базе функционирует госпредприятие, управляемое исполнительным директором, в совет директоров которого входят представители Министерства сельского и лесного хозяйства и Министерства окружающей среды.
Лесохозяйственная бизнес-структура поставляет древесину и другие виды лесопродукции с одновременным многоцелевым использованием лесных ресурсов. Лесозаготовительная и лесохозяйственная деятельность осуществляется на основе контрактов и на подрядной основе. Другие виды деятельности и услуги (рыбалка, охота, туризм, производство посадочного материала, информационные услуги по использованию природных ресурсов, продажа и сдача в аренду лесных участков) предоставляют специализированные коммерческие предприятия10.
Экономическая база для формирования платежей устанавливается в форме попенной платы, где верхний предел складывается из рыночной цены на круглый лес и затрат на его заготовку и транспортировку, а нижний определяется затратами на осуществление хозяйственных мероприятий по воспроизводству леса и налоговыми отношениями.
В Финляндии применяется практика государственных дотаций частных лесовладельцев, когда их затраты на лесохозяйственные мероприятия превышают доход от платежей. Размер субсидий носит дифференцированный характер. Платежи взимаются только с фактически заготовленной и доставленной в пункты потребления древесины. Плата за древесину, отпускаемую на корню, достигает 60-80% от оптовой цены. Платежи значительно различаются по районам в зависимости от степени удаленности рынков сбыта и мест потребления лесоматериалов. Все это позволяет эффективно осуществлять лесопользование и лесовосстановление как в частных, так и в государственных лесах.
10 См.: Лес — не только деревья. Вам поможет лесная служба. Хельсинки: АО «Эдита», 2002. С. 15.
110
Выпуск 3 2013
А.А. Николайчук, О.А. Николайчук
Норвегия
В Норвегии эффективная политика в лесной отрасли связана с усилением государственного регулирования в области использования лесных ресурсов и приоритетной ролью государственной собственности на леса. В стране действуют несколько законодательных актов в сфере использования природных ресурсов, в частности, призванных защищать национальный суверенитет, создавать и поддерживать систему эффективного государственного управления природно-ресурсным комплексом, формировать налоговый механизм, систему контроля; создавать основу для защиты окружающей среды и обеспечивать экологическую безопасность. Для активизации деятельности лесовладельцев введен лесной налог. Часть налога от продажи древесины перечисляется на специальный счет, средства с которого лесовладельцы могут использовать для дальнейшего развития своей деятельности11.
Выполненная нами по имеющимся данным статистических, справочных и литературных источников группировка стран по показателям удельного веса в структуре лесных угодий, находящихся в государственной собственности, представлена в табл. 1.
Таблица 1
Удельный вес государственной собственности в общей площади лесов в некоторых странах мира
Доля государственной собственности в общей площади лесов, % Страны
До 40 Испания, Португалия, Италия, Франция, Австрия, Бельгия, Нидерланды, Исландия
От 41 до 60 Германия, Япония, Великобритания, США
От 61 до 100 Австралия, Греция, Новая Зеландия, Ирландия, Турция, Китай, Россия
Источник: Российская Федерация. Обзор деятельности по охране окружающей среды. Париж: Центр по сотрудничеству со странами - не членами ОЭСР, 1999; Формирование политики природопользования. М., 2000.
Необходимо отметить, что в большинстве стран законодательно зафиксирован приоритет государственных интересов в вопросах реализации собственности на лесные ресурсы. В нормативных актах используются следующие термины: «общее благо», «общественная собственность» и т. п.12
11 См.: Зозуля В.В. Формирование системы налогообложения пользования возобновляемыми природными ресурсами: теория, методология, практика. М.: Нано ТехноПрайд, 2010. С. 95.
12 «Отчуждение собственности допускается только в целях общего блага. Земля и недра, естественные ресурсы и средства производства могут быть в целях обобществления переведены в общественную собственность... Пользование собственностью должно одновременно служить общему благу» — написано в Конституции Германии (ст. 14 и 15). В Швеции Риксдаг определяет принципы и методы управления и распоряжения природными ресурсами, контроля над ними. В законах об
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
111
Зарубежный опыт
Анализ лесного и природоохранного законодательства, а также особенностей государственного регулирования лесного сектора экономики зарубежных стран позволяет сделать вывод, что в законах и нормативных актах четко зафиксирована ответственность всех экономических субъектов лесных отношений за исполнение условий неистощительного и эффективного использования лесных ресурсов.
Во многих странах наряду с государственной собственностью на леса существует собственность частная и коллективная. Последняя принимает различные формы. Так, в Германии государственные леса практически полностью находятся в собственности земель — это лес так называемой корпоративной собственности (его еще называют коммунальным), т. е. он принадлежит общинам, монастырям, церковным орденам, а федерации отдано около 1% общей площади. Федеральное правительство разрабатывает общую лесную политику государства и обеспечивает контроль над собственностью, а также решает вопросы собственности в случаях, когда затрагиваются интересы двух и более земель. Частная собственность на леса распределена в Германии между 688 тыс. собственников. Средний размер мелкого лесного владения — около 3 га* 13. В Финляндии лесные земли находятся преимущественно во владении местных органов самоуправления, а в Швеции — в коллективном частном владении.
Мировой опыт показывает, что частная собственность на лес не означает предоставления права на его свободное истребление. В Европе (например, в Финляндии, Норвегии, Швеции, Швейцарии) и в США необходимы долгие согласования с государственными лесными службами, которые внимательно следят за использованием и восстановлением лесов. В цивилизованных странах собственник не ведет себя, как варвар, а получает «гарантированное частное право на грамотное лесопользование, т. е. на защиту прав частного предпринимателя или просто владельца леса вести эффективную деятельность в лесу»14.
Для ограничения в правах частных лесовладельцев и проведения единой национальной лесной политики во всех странах действуют специальные законы. В зарубежном лесном законодательстве, как правило, зафиксировано требование проведения рубки в частновладельческих лесах только с разрешения государственных органов управления лесным хозяйством. Стимулирует собственников леса к проведению соответствующих лесохозяйственных мероприятий главным образом государственная налоговая система. Она устанавливает, что лесовладелец обязан платить налог за потенциальные возможности участка, а следовательно, он заинтересован в сохранении восстановительных функций леса.
Размер попенной платы в частных лесах объективно определяется динамикой цен на конечную продукцию на внутреннем и внешнем рынках. При этом власти проводят политику невмешательства в регулирование ставок в частных лесах, косвенно эти функции выполняют налоги на доходы частных владельцев.
охране рек, лесов природные ресурсы называются национальным достоянием, поэтому они рационально используются, защищаются и сохраняются для настоящих и будущих поколений.
13 См.: Дубовик О.Л. Кодификация экологического законодательства в ФРГ / Экологическое право. 2010. № 6. С. 26.
14 Кодекс для своих / Коммерсантъ. Business Guide // http://www.kommersant.ru/doc/569502/print.
112
Выпуск 3 2013
А.А. Николайчук, О.А. Николайчук
Плата за древесину, отпускаемую на корню, или попенная плата в ведущих лесных странах мира установлена существенно — в разы — выше, чем в России (1,9 долл. за 1 м3). Так, в Финляндии она составляет 51,0 долл. за 1 м3; в Швеции — 47,5; в Германии — 41,0; в США — 30,0; в Бразилии, Латвии, Восточной Канаде, Аргентине — 14,0 долл. за 1 м3.
Еще раз подчеркнем, что во всех зарубежных странах существуют различные виды собственности на лес, а лесная политика в большинстве из них ориентирована на крупные эксплуатационные лесные структуры, что позволяет государству контролировать данную сферу деятельности с наименьшими затратами15. Целью национальной лесной политики все чаще становится объединение или искусственное организационное укрупнение лесовладений, которое не затрагивает фактические права собственности, в различного рода лесохозяйственные товарищества, способствующие интенсификации лесопользования.
И последнее, на что необходимо обратить внимание: концессионные соглашения во многих странах становятся эффективной экономической формой реализации государственной собственности. Используя зарубежный опыт по переработке продуктов леса для отечественной практики, можно утверждать, что концессия как форма экономических отношений между государством и бизнесом способна стать взаимовыгодной и обеспечить лесной отрасли поступательное развитие. Концессии широко используются в США, Канаде, в странах Азии, Африки и Латинской Америки.
В зарубежной практике по концессионным соглашениям обычно используются неосвоенные, значительные по площади лесные участки. Тем не менее существуют и исключения из правил, а именно: при определенных обстоятельствах или в конкретных случаях, зафиксированных в договоре, под концессию подпадают участки лесного фонда со сложившейся инфраструктурой. Правда, отследить и проконтролировать наличие таких условий в России достаточно сложно. Учитывая уровень коррупции российского лесного сектора экономики, на наш взгляд, нецелесообразно прибегать к таким исключениям.
Принятый в Российской Федерации «Закон о концессионных соглашениях» не содержит принципов их регулирования в лесной отрасли, что, по мнению многих российских экспертов, может привести к потере привлекательности ЛПК для крупных инвесторов.
Проведенный анализ зарубежного лесного и природоохранного законодательства, а также практики государственного управления лесным сектором экономики на основе использования расщепленнного «пучка» прав собственности на лесные ресурсы позволяет сделать следующие основные выводы.
- В исследуемых странах выделяются такие виды собственности, как: федеральная, собственность провинций (например, в Канаде) или штатов (в США) и частная. В большинстве стран установлен приоритет публичных интересов в вопросах использования собственности на лесные ресурсы; соответственно,
15 Например, в Германии в мелких лесных массивах лесовладелец осуществляет заготовку древесины только за свой счет, однако специалисты государственного лесного или сервисного предприятия оказывают ему консультационные услуги.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
113
Зарубежный опыт
это отражается в законодательстве, а права собственности четко специфицированы по субъектам лесных отношений.
- Принятие политики в отношении пользования лесами, получившей одобрение всех участников отношений и общества в целом, лежит в основе государственного управления лесными ресурсами, вне зависимости от их формы собственности; управление лесопользованием осуществляется на основе законодательных актов, обязательных для выполнения лесовладельцами и лесопользователями; контроль за соблюдением этих норм возлагается на государственные надзорные органы и судебную власть.
- Предпринимательская деятельность на землях государственного лесного фонда ведется предприятиями различных форм собственности на основе принципа повышения доходности и окупаемости затрат.
- Мероприятия по восстановлению леса выполняются параллельно с лесозаготовками. Если защитные мероприятия при заготовках леса не были произведены в достаточном объеме и на высоком уровне, то государство с помощью экономических и административных рычагов добивается проведения этих работ. Жесткие требования лесной политики и лесного законодательства разных стран к лесовосстановлению свидетельствуют о большом общественном значении лесов, в том числе их средообразующей и социальной роли.
- В современных развитых странах государственное регулирование внешнеторговых операций на лесном рынке происходит с использованием ценового мониторинга, с обязательным заключением договоров между предприяти-ями-лесозаготовителями и дилерами. В связи с этим продавцы лесопродукции на внешнем рынке не могут проводить демпинг. Не только неистощительное использование лесных ресурсов, но и их рекреационное использование становится первоочередной задачей в современных постиндустриальных обществах. Появился новый термин «социальное лесоводство». Налоговые системы в области лесопользования в разных странах ориентированы на изъятие дохода от продажи лесных угодий, представляющих собой национальное достояние, в государственный бюджет.
- Основной институциональный механизм, стимулирующий владельцев лесов и лесопользователей к проведению соответствующих лесохозяйственных мероприятий, — государственная налоговая система: владелец платит налог за потенциальные возможности своего участка, поэтому он заинтересован в максимальном повышении продуктивности лесов.
114
Выпуск 3 2013
