CC BY
37НОВАЯ ИНФОРМАЦИОННАЯ СРЕДА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
И.Л. Бачило
ГЛОБАЛЬНАЯ ИНФОРМАТИЗАЦИЯ -ФОРМИРОВАНИЕ НОВОЙ СРЕДЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ1
Меняет ли информатизация среду правового регулирования ?
Мифом, утопией, иконой, знамением времени именуют процесс становления нового этапа в развитии цивилизации, связанный с информатизацией всех направлений социальной жизни. Термин «информационное общество» привился и широко употребляется для обозначения шагов, отдаляющих общество от напряжения индустриальной эпохи. Общество жаждет перемен, смены механизмов, сложившихся в эпоху демократических революций, господства бюрократии, геополитических границ и сражений за монополию в экономике, власти, природных ресурсах. Развитие сетевых структур коммуникаций на основе новейших технологий, последовательный шаг от кибернетики и электроники к компьютеризации и информатизации являются той точкой опоры, которая вселяет желание «перевернуть мир».
Наличие всемирной сети информационного общения - Интернета и его модификаций в разных странах позволяет сказать, что информационное общество уже ЕСТЬ. Но дать его исчерпыва-ющее и всеми принимаемое определение пока невозможно. И это естественно.
1 Статья выполнена при поддержке Российского фонда фундаментальных исследований (Проект № 00-07-84).
Легче формулировать, «что это», тогда, когда явление уже ушло в историю. Тем не менее, чтобы что-то строить, создавать, необходимо иметь представление о сути и назначении этого форми-руемого во благо человечества или по крайней мере во имя «общественного интереса». Применительно к феномену «информа-ционное общество» необходимо выявить те его признаки и индикаторы значимости, которые позволяют признать его реальность и потенциал развития. Виртуальная среда, в которой живет «инфор-мационное», «электронное», «цифровое» воплощение многого до сих пор материального, все равно требует оценки ее наличности и значимости средствами, к которым человечество привыкло.
Когда говорят о признаках информационного общества, то прежде всего перечисляют «кирпичи», из которых его строят. Это компьютеры, программы и программное обеспечение, средства связи и системы коммуникаций, телефоны, радио, телекоммуникации и т.п. Все это материальная часть создаваемого каркаса движения информации, та нервная система, по определению Б.Гейтса, по которой идут импульсы к частям «тела» общества и его другим меха-низмам1. Сама информация, для которой создается система сетей передачи и технологии ее сбора, обработки, также объект и составная часть этого процесса. Это тот ресурс, который формирует «нейроны», воздействующие на жизненные центры общества, или «кровяные шарики», если избрать другую метафору для информации - видеть ее как «систему кровоснабжения» для любых движений, поступков, поведения, отношений людей и их ассоциаций. Итак, создаются технологические средства во всем их разнообразии и быстрой сменой технических характеристик, изменяются представления об информа-ции, преобразуются в зависимости от целей ее формы, равно как и виды наличного и создаваемого информационного ресурса.
Все это вживается в ткань общественных отношений, сложившихся веками и имеющих достаточно осязаемые механизмы управления ими. Информация всегда присутствовала в их структуре, но не выполняла роли «королевы», на которую она сейчас претендует. Информационные ресурсы, информационные и коммуникационные технологии вошли в структуру экономических рычагов, сами стали объектом всемирного рынка и, пройдя школу «четвертой власти» - СМИ,
1 Гейтс Б. Бизнес со скоростью мысли. - М., 2001. - С. 3.
- становятся рычагом, позволяющим воздействовать на механизмы социального управления во всех его видах и сферах.
За последнее десятилетие все развитые страны приняли свои концепции и руководящие документы, сформулировав стратегию и тактику относительно «третьей волны» - наступления новой информационной эры развития мира. США, Канада, страны ЕС, Япония имеют стратегические планы по развитию информационно-комму-никативных технологий и порядка их инновационного усвоения. Путеводным документом является Окинавская хартия «Глобальное информационное общество» и развивающие его решения различных стран, включая и Россию.
Россия, правда, с некоторым замедлением официально включилась в формирование информационного общества. Но начиная с середины 1990-х годов и по сей день возникают концепции, доктрины, планы в этой области. Активно идут научные обсуждения путей усвоения опыта зарубежья и создания своих ресурсов в данной области. В 1995 г. Президентом РФ была одобрена «Концепция построения и развития российского информационного пространства и государственных информационных ресурсов»; в 1998 г. комитетами Государственной Думы и постоянной палатой по государственной информационной политике одобрена «Концепция государственной информационной политики», а через год Государственный комитет РФ по связи и информатизации принял «Концепцию формирования информационного общества в России».
Наиболее крупным событием в этом плане является Доктрина информационной безопасности, принятая в сентябре 2000 г. На этой основе разрабатываются развивающие ее документы. Заметным актом в системе государственных и федеральных программ в области информатизации стала также Федеральная целевая программа «Электронная Россия». Политической основой для решения проблем информатики на перспективу являются и такие документы, как Послание Президента В.В. Путина Федеральному Собранию Россий-ской Федерации 2001 и 2002 гг.
Следует отметить, что прошедший год был наиболее урожайным для международных и общероссийских конференций по вопросам развития информационных технологий. Среди них: между-народная конференция «Информационное общество и интеллекту-альные информационные технологии ХХ1 в.», которая прошла в марте 2001 г. с
участием Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Британского совета в России, социально-инженерного парка «Будущая Россия», представителей ряда зарубеж-ных стран и отечественных специалистов. Ряд проблем информаци-онной политики затронут и на 2-й международной конференции «Модернизация экономики России» (3 - 5 апреля 2001г.), в рамках которой работали секции «Правовое обеспечение устойчивого развития экономики» и «Модернизация государства и экономическое развитие». Плодотворные обобщения по ряду вопросов достигнуты конференцией «Проблемы правового и организационно-техничес-кого обеспечения информационной безопасности России», которая прошла в Екатеринбурге в мае 2001 г. Активно обсуждались вопросы электронной цифровой подписи, электронного документа, электрон-ной торговли, безопасности в Москве, Санкт-Петербурге и в других научных центрах страны. Возникла идея создать Белую книгу по информационным технологиям в рамках исследования проблем информационного общества.
Результаты научных исследований показывают, что информационное общество в России развивается пока неравномерно, и это не вселяет оптимизма. Многое еще предстоит сделать. Несмотря на трудности экономических преобразований, общие показатели затрат на сферу информатики постепенно растут: увеличивается парк ЭВМ, действует более 400 тыс. оригинальных обновляемых баз данных; по свидетельству Института информационного общества, сокращается отставание в области телекоммуникаций и компьютерных сетей, число телефонных линий, приходящихся на одного жителя страны, всего вдвое меньше, чем на Западе. В Москве на 100 семей приходится 105 телефонов, а на сто жителей - 50. Московская сотовая сеть насчитывает около 99 тыс. абонентов. В городе действует около 120 компаний-провайдеров Интернета. Интернетом уже пользуются в России около 4 млн. человек. (По другим подсчетам, эта цифра относительно регулярных пользователей меньше.) Министерством по связи и информатизации на конец 2000 г. выдано 9600 лицензий, из которых 1500 действует на территории Москвы1. Проблемой остается производство средств информатизации, электротехническая отрасль требует обновления.
1 Концепция движения Москвы к информационному обществу// Информационное общество. - М., 2001. - № 3. - С. 14-15.
В субъектах Российской Федерации осуществляются работы по упорядочению информационных ресурсов и организации их использования. Почти везде образованы управления или департа-менты информационных ресурсов или информатизации. Устанав-ливается порядок отношений с исполнителями работ в области информатизации. Например, в Москве государственным заказчиком выступает Департамент экономической политики и развития Москвы, формирующий ежегодные планы по информатизации, которые утверждаются Межведомственной комиссией по информа-тизации. По отдельным работам может выступать заказчиком и ОАО «Московский комитет по науке и технологиям» и другие уполномо-ченные правительством Москвы организации. Стоит задача создания интегрированной системы муниципального и городского управления на основе информационных технологий. Однако в настоящее время слаба должная связь и единство в работе по информатизации районов города и отраслевого управления. Укреплению этой связи мешают отсутствие общегородского комплекса стандартов, классификаторов, форматов, метаданных, что влечет дублирование в сборе и разнобой в обработке информации, ее несовместимость.
Разработчики проекта «Концепция движения Москвы к информационному обществу» отмечают: «Органы территориального управления, непосредственно работающие с субъектами экономики и гражданами, лишены информационной поддержки отраслевых автоматизированных систем. На районном уровне управления (управы) положение вообще критическое. Из 106 функций, записанных нормативными документами за Управой, более половины даже не контролируются ею. Они или реализуются территориальными подразделениями отраслевых городских служб, или не выполняются вовсе»1. Полнофункциональных информационных систем в управах нет, отсутствует интеграция с отраслевыми АИС, каждый из уровней создает свои информационные ресурсы. Более того, в каждом ДЭЗе существует собственная система учета жилищного фонда, эти системы не связаны с БТИ2. Все это создает хаос, возможность злоупотреблений, ошибок и, главное, бесконечной волокиты для людей и юридических лиц. Нет
1 Концепция движения Москвы к информационному обществу // Информационное общество. - С.14-15.
2 Концепция движения Москвы к информационному обществу // Информационное общество. - С.30.
сомнения, что ход дела даже в столице весьма далек от представления об информационном обществе. 20 июля 2001 г. мэр Москвы Ю.М. Лужков подписал распоряжение «О разработке Комплексной программы движения Москвы к информационному обществу». Первоочередные мероприятия, обеспечивающие реализацию этой концепции, включают: создание экономических механизмов, обеспечение общественной поддержки идеи информационного общества, разработку системы индикаторов, организационные меропри-ятия, совершенствование нормативно-правовой базы города Москвы на этапе перехода к информационному обществу.
Из сказанного можно заключить, что к условиям формирования информационного общества относятся материальные и интеллектуаль-ные составляющие инфраструктуры информатизации - соответствую-щие отрасли и подотрасли производства, услуг, науки и технологий, а также их продукция. Только усвоение продукта научно-технического и производственного характера в области информатики создает то качество общества, которое мы желаем получить в данном случае.
Но для достижения определенного уровня в науке, экономике, производстве информатики необходимы и исходные условия: бюджетное финансирование и другие формы инвестиций, соответ-ствующие кадры специалистов, организационные и правовые механизмы, а также информационно-компьютерное просвещение граждан, равно как рост их доходов, позволяющий пользоваться плодами электронного и информационного мира.
В этой связи для измерения состояния реальной информа-тизации общества социологи используют понятие «индикаторы». С их помощью можно оценить состояние успехов и потерь в движении к информационному обществу. Наиболее популярным является индикатор уровня пользования Интернетом и его отдельными сегментами. Он показывает степень влияния информационных технологий на инновационные процессы в разных областях деятель-ности общества и уровень активности использования этих технологий в отдельных сферах общественной жизни. (Заметим, что постепенно происходит различение терминов, обозначающих собст-венно информационную сферу взаимодействия в Интернете и электронно-цифровые методы, используемые в сетевых системах для решения задач в различных областях отношений: прежде всего в бизнесе, банковской, налоговых и иных системах.)
Е.Л. Вартанова считает, что концепция И-общества (информационного) обращает внимание преимущественно на социальную и гуманитарную роль информационно-коммуникационных технологий; концепция «электронного общества» концентрируется на важности использования этих технологий в бизнесе, управленческих структурах»1. Отсюда термины: Э-экономика, Э-коммерция, Э-общество.
Представляется, что разница в этом варианте обозначения кроется не только в акцентах на ресурсе - информации, с одной стороны, и на технологии преобразования при передаче - с другой. Здесь важны целевые установки на использование результата. Бизнес, который пока остается в рамках индустриального и постиндуст-риального развития -прибыль, успех, конкуренция и монополия, - может ориентироваться преимущественно на свою сферу и использовать ИКТ (информационно-коммуникационные техноло-гии) в целях приращения капитала. Но деловая сфера и гуманитарные параметры общества так взаимозависимы, что в конечном счете чело-вечество должно получить единое информационное и электронное пространство и ресурсы, работающие на цивилизацию в целом.
Пока же главным индикатором состояния информатизации и электронизации общества является показатель информационного неравенства. Из общего числа пользователей Интернета (середина 2001 г. - 407, 1 млн. человек) на США и Канаду приходится более 40%. На Европу в целом - около 27% и несколько меньше на Азию и Тихоокеанский регион; на Латинскую Америку, Африку и Ближний Восток вместе взятых - менее 10%. По подсчетам, сделанным Е.Л. Вартановой, о неравномерности развития Интернета в ряде стран Европы свидетельствуют следующие данные (2000). Процент населения, имеющего доступ к Интернету: Швеция - 56,36%; Эстония - 21,59; Греция - 12,42; Польша - 7,25; Россия - 9,2%. При этом следует иметь в виду, что некоторые страны значительно позже других начали пользоваться Интернетом и имеют разные показатели в приросте пользователей. В России каждый год удваивается число пользователей Интернетом, но все же по абсолютным показателям прироста она значительно отстает от других стран Европы - результат, прежде всего, общего низкого уровня доходов граждан, показатель состояния экономики и управления. Это определяет и место на рынке средств связи,
1 Вартанова Е.Л. Новые проблемы и новые приоритеты цифровой эпохи // Информационное общество. - М., 2001. - № 3. - С. 50.
компьютерной техники, и диапазон использования доступной информации.
Несколько веков назад великий Леонардо да Винчи высказал мысль, которая сегодня должна привлечь внимание: « Земля, Солнце и число или природа, свет и число - вот верховные правители Вселенной, ее формообразующие начала»1. Пришел век числа, электронного счета. Как это «начало» будет использоваться человечеством? Сколько веков пройдет до того, когда информация, знания станут так же доступны и независимы от целей их использования, как солнце или воздух. Пока человек использует и природу, и число в целях дробления, разделения, распределения по разным принципам и интересам господства в экономике прежде всего. Число работает на показатель «мое». Даже философская мысль в области информации ищет опору в политической терминологии геополитики прошлой цивилизации - в суверенитете. «Интеллектуальный суверенитет» личности и государства подменяют более начальные категории -
индивидуальный интеллект личности, уровень культуры народа в целом, его
2
цивилизационную характеристику .
Заметим, что атомный век наступил и существует на Земле независимо от того, обладает ли каждое государство ядерным оружием. Но по признаку того, что страны Азии получают «основную часть научной информации и знаний из США, Западной Европы и Японии (с чем нельзя согласиться абсолютно. - И.Б.)», вывод о том, что они «не являются информационными обществами в полном смысле слова», не будет достаточно корректным3. Несмотря на успехи отдельных стран, говорить об эпохе информационного общества в целом пока сомнительно, как и ставить вопрос о том, что каждая страна в отдельности может «строить» такое общество. Это всеобщий процесс и в одном регионе его нельзя завершить в полном смысле слова. Автор делает оговорку относительно процессов глобализации и в информационной сфере, но защитные средства от злоупотреблений и вредных последствий формулирует в терминологии, которая несвойственна природе информации. Согласимся, что следует найти механизмы обеспечения вклада каждой культуры, каждого народа и страны в общую копилку земной цивилизации, в его информаци-онное
1 Леонардо да Винчи. Избранные произведения. - Т.1. - СПб., 1999. - С. 60.
2 Алексеева И.Ю. Проблема интеллектуального суверенитета в информа-ционном обществе // Информационное общество. - М., 2000. - №2. - С. 6-7.
3 Там же. - С. 7.
богатство. Это - задача, требующая решения. Пока мы вливаем «новое вино в старые мехи». И в этом самая большая проблема для права как всеобщего регулятора общественных отношений. Прежде чем перейти к задачам и возможностям права как властной категории, регулирующей отношения людей, остановимся на вопросе, меняется ли само право в условиях информатизации. Как новая информационная среда воздействует на право.
Меняется ли право в условиях информатизации?
Если рассматривать систему права как сферу, использующую возможности новых информационно-коммуникативных средств, то следует остановиться на следующих вопросах: а) структура системы права - ее отрасли и их развитие в институциональных рамках (доктрины, законодательство, правоприменение, правосознание); б) информационная и властная функции права; в) пределы сохранения самостоятельности национальных систем и способности правовых норм к интеграции и гармонизации в глобальных системах регулирования; г) связь права с другими регуляторами социальной жизни; д) степень глобализации в системе права как категории регулирования отношений, в которых участвуют государства, юридические и физические лица.
Большая часть этих вопросов имеет теоретический и методологический характер. Их следует обсуждать с достаточной глубиной, в данном случае мы только ставим проблему, очерчиваем контуры. Один из подходов к решению этих вопросов нами обозначен в публикациях по общим проблемам информационного права1. Необходимо заметить, что изменения в праве и его отдельных составляющих обусловлены не исключительно информационными и технологическими сдвигами. Всеобщая глобализация социальной жизни (включая и информацион-ную) трансформирует многие институты и институции права. Информа-ционная ситуация также порождает изменения, и их стоит коснуться специально.
Формирование информационной деятельности как особого вида профессиональной работы, развитие информационных услуг, производство и рынок информационных технологий, существенное расширение производства и рынка средств связи и коммуникаций
1 Бачило И.Л., Лопатин В.Н., Федотов М.А. Информационное право/ Под ред. академика Б.Н. Топорнина. - СПб., 2001. - С. 84-108; Институты административного права / Отв. ред. Бачило И.Л., Хаманева Н.Ю. - М., 1999.
обусловили выделение в системе отраслей права самостоятельной по предметному признаку отрасли - информационное право.
Информационное право как отрасль права набирает силу и сегодня можно говорить, что она реализуется в формах доктрины, законодательства, учебной дисциплины, правоприменения, право-сознания. Она легализована как юридическая специальность для под-готовки кандидатов и докторов юридических наук в октябре 2000 г. приказом Министерства науки и технологий Российской Федерации и включена в состав блока специальностей 12.00.14. «Административное право. Финансовое право. Информационное право». Во многих странах функционируют институты и кафедры информационного права, издаются учебники, но границы этой отрасли очерчиваются всякий раз по-разному. Однако остается непреложным, что правовая наука и практика не могли не откликнуться на явление информатизации и образование Интернета. Не все составные этой отрасли права развиваются равномерно, но в каждой из них уже есть существенные накопления, позволяющие обеспечить движение вперед, сравнивать их с аналогичными подсистемами зарубежного права.
В любой отрасли права наиболее значима нормативно-правовая основа. Информационное право - не исключение. Законодательство -сердцевина развития информационного права. В России сегодня можно отмечать 10-летие развития информационного законодательства. Точка отсчета - даты принятия Закона РФ «О средствах массовой информации» (1991), ФЗ «О правовой охране ИТ и программ для ЭВМ» и ФЗ «О правовой охране топологий интегральных микросхем» (1992). К настоящему времени накоплен достаточно большой массив законодательства федерального и субъектов Российской Федерации, что позволяет некоторым исследователям ставить вопрос о кодификации норм и актов в данной отрасли. Межпарламентская Ассамблея стран - участниц СНГ планирует рассмотреть вопросы о Модельном информационном кодексе.
Не затрагивая всего комплекса вопросов, обозначенных выше, остановимся на информационной функции права и особенно его составляющей - законодательства или более широко - на нормативно-правовой информации.
Как известно, документированная информация является одной из форм предоставления информации. Она охватывает наибольшую часть информации, которая обслуживает потребности общества и которая им создается в процессе социального бытия. В структуре же видов документированной информации правовая занимает одно из первых мест
по ее значимости для общества, а также по объему в составе информационного ресурса.
Аналитический обзор «Федеральное и региональное законодательство России: Объем, структура, тенденции развития», подготовленный Правовым управлением Государственной Думы в 2001 г., фиксирует зарегистрированных за 1991-1998 гг. 86 448 актов-документов федеральных и 277 205 актов-документов, отнесенных к законодательству субъектов Российской Федерации.
Информированность населения о действующих законах и иных нормативно-правовых актах всегда была вопросом первостепенной важности. В условиях информатизации и массового выхода граждан в сетевые системы информации этот вопрос стал актуальнейшей проблемой. Незнание закона не оправдывает правонарушителя. Но для того чтобы знать закон, нужны соответствующие условия. Законодательство Российской Федерации обеспечивает порядок публикации принимаемых законов и иных нормативно-правовых актов. А информационные системы правовой информации сегодня являются такими центрами, которые могут поставлять любую нормативную информацию любому потребителю. Широкая сеть информационно-справочных систем на основе таких корпораций и фирм, как «Консультант плюс», «Гарант», «Кодекс», Научный центр правовой информации при Минюсте Российской Федерации и др., ориентированных на правовое обслуживание пользователей, в основном удовлетворяет спрос на этот вид информации. Единст-венной преградой остается неравенство в доступе к электронным системам. В настоящее время осуществляется большая работа по обеспечению доступа граждан к правовой информации через Информационные системы библиотек, а кое-где и через почтовые отделения, где предполагается установка информационно-справочных систем.
Информационная функция имеет существенное подкрепление и развитие на основе современных информационно-коммуникативных систем. И если несколько лет тому назад стоял вопрос о подготовке проекта Федерального закона о правовой информации, то сегодня ясно, что проблема доставки такой информации в основном решена. Сегодня потребителей беспокоит другое - формирование модулей правовой информации по функциям различных органов государственной власти, местного самоуправления, корпоративных и иных структур, осущест-вляющих управление в самых разных сферах деятельности.
Частично это делается упомянутыми организациями в области распространения правовой информации. Многие из них по запросам организаций структурируют блоки правовых актов, ориентированных на решение конкретных задач потребителя. Некоторые наиболее стабильные участки работы обеспечены специализированными базами и банками данных. Это касается таких подсистем управления, как бухгалтерский учет, кадровые службы, офис. Получение адресной информации по запросу или договору организаций от центров правовой информации расширяет круг информационных услуг, и эта работа становится существенной и для заказчика, и для потребителя.
Однако такой метод информационного обеспечения приводит к учету динамики только одной составляющей - самой нормативной информации, но не стимулирует инновационных процессов в соответствующих структурах. Полные и достаточно структурированные классификаторы функций всех органов исполнительной власти -отраслевых, региональных, местного самоуправления, - выстроенные как справочные информационно-аналитические системы, позволят упорядочить функции смежных органов, унифицировать их там, где это возможно и целесообразно, уплотнить информационные потоки (один раз для всех однозначных целей), упорядочить документирование. Работа по классификации функций органов государственной власти инициирована, например, Ханты-Мансийским автономным округом в связи с упорядочением регио-нальной системы информационных ресурсов.
Большой объем работы по упорядочению поиска правовой информации осуществляется библиотекой Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. В 2001 г. завершена русская версия тезауруса Бигоуос, который позволяет пользоваться им как предметно-классификационным средством при работе с зарубежным законодательством в информационном пространстве стран ЕС и в российских поисковых системах с учетом возможности сравнения терминов на трех языках (русском, французском и английском). Новая редакция Информационно-поискового тезауруса (ИПТ) 2001 г. расширена за счет русской лексики. Она включает кроме основной части тезауруса ЕС (около 6000 дескрипторов, их связей, иерархических и ассоциативных) встроенную семантическую структуру тезауруса, лексику, отражающую информационные потребности русско-язычных пользователей. В настоящем варианте тезаурус имеет 11 тыс. лексических единиц и более 16 тыс. семантических связей.
Формированием информационно-поисковых систем на основе новых технологий, упорядочением каталогов и переводом правовых документов в электронную форму, распространением их как в традиционном бумажном, так и в электронном виде не завершается влияние информатики на состояние правовой информации. Для научной части права, для учебных его дисциплин, а еще в большей мере для нормативно-творческой практики имеет важное значение упорядочение терминологии. В настоящее время проведена большая работа по выявлению правовых дефиниций в российском законода-тельстве по вопросам информатики1. Только этот справочник дает характеристику более 5 тыс. терминов и обнаруживает необходимость их унификации, снятия разночтений и противоречий, восполнения пробелов.
Анализ правовых дефиниций в области информатики позволил проследить чистоту юридической терминологии. Он показал значительную взаимозаменяемость терминов правового и общего социологического значения. Это приводит к засорению юридической терминологии, что в свою очередь влияет на точность норм-предписаний, определяющих содержание нормативных актов, а также вызывает затруднения в процессе правоприменительной и особенно правоохранительной деятельности.
Формируется еще одно направление работы, существенно повышающее качество нормотворчества. Информационные системы позволяют более углубленно работать с текстом правовых актов и применять автоматизированные методы их экспертной оценки. На базе юридического информационного агентства «Шга1е»> и при участии специалистов Института государства и права и Государственной Думы Федерального Собрания РФ разрабатывается программно-методический комплекс «Проект НПА», ориентиро-ванный на автоматизацию процесса подготовки нормативно-правовых актов и их экспертную оценку. Это позволяет использовать инструментарий системы Автоматизированное рабочее место (АРМ) «Юрист» и реализовать многие требования юридической логики и техники применительно к нормативно-правовым актам разных уровней и на разных этапах работы с проектами этих актов. Эта методика сможет повысить информативные свойства правовых актов, усовершенствовать их содержание.
1 Информатика в терминах и определениях российского законодательства / Под ред. В. А. Никитова. - М., 2000.
Объекты и средства правового регулирования в информационной сфере
Сферу общественных отношений, в которой реализуются средства современной информатики для обеспечения интересов субъектов, действующих в ней, мы называем практической информатикой. Системообразующими элементами в данном случае являются: информационные ресурсы, информационные технологии и средства связи (коммуникации), формирующие определенные информационные системы и объединяемые в сети, права субъектов, действующих в этой предметной сфере. По этому признаку практи-ческая информатика может реализовываться как в небольшой, локальной сети, в сетях корпоративного или иного профиля, так и в глобальных сетях типа Интернет. В каждом конкретном случае соотношение исходных компонентов - информационного ресурса, технологий и коммуникаций -будет формировать определенную конфигурацию и в зависимости от целей образованной системы или ее части будет открытой или замкнутой. Но это только материальная основа практической информатики, ибо последняя одновременно и процесс. Например, ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» (1995) так определяет информатизацию: «...органи-зационный социально-экономический процесс создания оптималь-ных условий для удовлетворения информационных потребностей и реализации прав граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений на основе формирования и использования информационных ресур-сов» (ст.2). Здесь обозначены субъекты, их интерес и задача формирования ресурса, но нет механизмов, которые бы этот интерес и совокупность прав обозначенных субъектов определенным образом обеспечивали. Для целей информатизации необходимо включение права в этот процесс.
Как уже отмечали, информационное право может выступать и как научная категория, и как категория нормативно-правовая - в форме законодательства и иных правовых актов. В первом смысле, это - наука о предметах, принципах и методах правового регулирования деятельности и отношений в области формирования и использования информационных ресурсов, технологий и коммуникаций и их сетей, управления процессами информатизации и обеспечения информации-онной безопасности граждан,
государства, общества в целях удовлетворения их информационных потребностей1.
Как нормативно-правовая система информационное право - это совокупность правовых норм, регулирующих отношения в информационной сфере, связанные с оборотом информации, формированием и использованием информационных ресурсов, созданием и функционированием информационных систем в целях обеспечения безопасного удовлетворения информационных потребностей граждан, их органи-заций, государства и общества2. Есть и другие определения информа-ционного права3. Сопоставление разных определений дефиниций позволяет выделить предметные области отношений субъектов, которые нуждаются в правовом регулировании.
Для сравнения можно рассмотреть три разных подхода к решению этой задачи. Приведенная таблица отражает предметы нормативно-правового регулирования. Она составлена по содержанию выше-упомя-нутых двух учебников и учебного пособия по информационному праву.
Таблица
Сравнительная таблица предметов правового регулирования и правовых категорий, реализуемых в информационном праве
Коллектив авторов Копылов В. А. Бачило И.Л.
1 2 3
* Информационная сфера как объект права * Информационные ресурсы * Субъекты права в информационной сфере * Право на информацию * Неприкосновенность частной жизни *Право массовой информации как институт информправа *Правовая охрана и правовая защита в сфере массовой информации * Информационная сфера как сфера обращения информации и сфера правового регулирования * Право на поиск, получение и использование информации * Информация как объект самостоятельного оборота * Документированная информация как объект информ. правоотношений * Информационные технологии и средства их обеспечения как объекты * Информационная сфера, информационная среда и информационное право * Правовые дефиниции — путеводитель в информационном законодательстве *Правовые институты в информационном праве (право на информацию -основной институт ИП...) *Институт правового режима в информационном праве
1 Бачило И.Л. Информационное право. Основы практической информатики: Учеб. пособие. - М., 2001. - С. 59.
2 Бачило И.Л., Лопатин В.Н., Федотов М.А. Информационное право: Учеб-ник. -СПб., 2001.
3 Копылов В. А. Информационное право: Учебник. - М., 2002.
* Институт собственности и интеллектуальной собственности в информационном праве * Правовые основы информационной безопасности *Защита информации с ограниченным доступом и прав на нее *Защита человека, общества и государства * Защита информационных систем и прав на них * Государственная политика и государственное управление в информационной сфере. правоотношений * Правовые проблемы информационной безопасности * Правовые проблемы виртуальной среды Интер-нет * Информационные аспекты интеллектуальной собственности * Правовое регулиро-вание информационных отношений в области массовой информации * Правовое регулиро-вание в области библио-течного дела * Правовое регулирова-ние в области архивов * Правовой режим информ. технологий, информсистем и сетей *Деятельность и действия субъектов в сфере практической информатики * Государственно-правовое регулирование в области информатизации * Интернет как явление для системы права * Правовые вопросы библиотек как информационных систем * Право собственности на информационные ресурсы
Продолжение таблицы
1 2 3
* Правовое регулиро-вание в области государственной тайны * Правовое регулирова-ние в области коммер-ческой тайны * Правовое регулирова-ние в области персо-нальных данных * Подходы к обеспечению защиты и безопасности информации * Государственно-правовые институты в условиях информатизации общества *Ответственность органов государственной власти в условиях информатизации * Информационное законодательство - нормативная основа практической информатики
Таблица позволяет обнаружить почти полное совпадение предметных областей регулирования, различающееся лишь в деталях. Это объясняется подходом к структурированию глав и выбором названий авторами. По существу же все приведенные источники акцентируют внимание на таких объектах отношений, как «инфор-мация», «информационные ресурсы», «документированная информа-ция»; на видах информации («массовой», «конфиденциальной, «государственной
тайне» и др.); на видах информационных систем; на информационных технологиях и средствах их обеспечения. Все эти объекты являются предметами правовых отношений.
Вторая группа правовых категорий касается правовых механизмов, которые мобилизуются и реализуются в области инфор-матики. Здесь выявлены следующие ключевые термины (на уровне названия глав работ, а это и есть по существу системоорганизующие текст идеи): регулирование; институты правового режима; собст-венности и интеллектуальной собственности; право, охрана, защита; законодательство, ответственность. Конечно, это весьма приблизительная характеристика ключевых механизмов права, но она позволяет оценивать полноту и адекватность возможностей права в рамках отрасли.
Об основных направлениях развития информационного законодательства
В соответствии с обозначенными сферами деятельности и спецификой предметов, относительно которых формируются право-вые отношения, можно обозначить несколько генеральных направле-ний нормативно-правового регулирования в области информати-зации общества.
1. Прежде всего, это сфера определения прав субъектов в данной сфере отношений: их разных форм и уровней (граждане, организации, органы государственной власти, местного самоуправ-ления, общественные объединения, государство). Общество в целом может быть представлено в правовой сфере общественным интересом. Относительно же конкретных видов субъектов вопрос будет касаться их прав и потребностей в рассматриваемой области, их деятельности и отношений в этой связи. А это затронет проблему правового статуса субъекта - его компетенции, полномочий и т.д. в той области, в которой субъект действует.
Несмотря на длительный период подготовки проекта федерального закона «О праве на информацию», который бы развил соответствующие конституционные нормы и создал необходимые гарантии реализации этого права, такой закон пока еще не принят. Его общая концепция продиктована самой Конституцией Российской Федерации и нуждается в нормативном оформлении на уровне закона. Соответствующие
разработки в этом направлении делаются. Здесь важно отойти от сложившихся трафаретов, реализо-ванных в ряде зарубежных законов о свободе информации. Имеется в виду ориентация большинства законов на обеспечение доступа преимущественно к правительственной информации. Представля-ется, что такой подход неоправданно сужает область правового регулирования и неизбежно ведет законодателя к легализации большого круга ограничений в использовании правительственной информации. В настоящее время проблема доступа и реализации всех иных полномочий в области права на информацию видится гораздо объемнее и законодатель это должен понимать1.
2. Практика информатики в социальной сфере определила и предметные области деятельности и отношений, связанных с ней. Мы уже говорили об отрасли информатики, информационных техно-логий. А это затрагивает такие для права острые проблемы, как создание и использование различных продуктов деятельности в информационной сфере. Это касается и таких предметных областей деятельности и отношений в их рамках, как формирование и использование: информационного ресурса различными субъектами с учетом их интереса и сферы использования; информационных техно-логий и средств их обеспечения; средств передачи информации - информационных коммуникаций и их сетей.
Этот комплекс объектов правового регулирования формирует материальную основу информатизации. Здесь необходимы законодательные акты. Часть из них уже имеет место, хотя еще многого недостает.
При решении общих вопросов, касающихся организации информационных ресурсов, на основе ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» главное место занимает вопрос об использовании этих ресурсов. В этих целях необходимы акты, которые бы упорядочили отношения по формированию и ведению ресурсов федерального и регионального уровней. И в этих целях может быть разработан проект ФЗ «О федеральных информационных ресурсах и их использовании». Наиболее значимым является вопрос об ориентации уже имеющихся ресурсов на деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления. В дополнение к названным в законодательстве регистрам, реестрам, классификаторам необходимы и
1 Проблема обеспечения прав граждан на доступ к правовой информации. - М.,
1999.
классификаторы функций органов исполнительной власти на всех уровнях системы государственного и муниципального управления.
В этом же блоке находится и проблема документирования информации различными органами государственной и муниципаль-ной власти в соответствии с направлениями деятельности, закреп-ленными за ними законодательством, и такая организация своих информационных систем, которая позволяет создавать модульное информационное обеспечение каждой функции и смежных функций разных ведомств. Для этого необходим ФЗ «О документировании и документообороте в условиях информатизации».
В настоящее время многие ведомства (железнодорожный транспорт, налоговая система, службы бухгалтерского учета) стандартизируют свою работу в области документирования и автоматизации. Но это носит т. н. точечный характер и строится преимущественно на сканировании бумажных документов, в то время как уже имеются условия для более активного использования электронного документа. Этому способствует и факт принятия ФЗ «Об электронной цифровой подписи».
Вторым блоком является решение проблемы правового регулирования информационных технологий, других средств информатизации, создающих инфраструктуру информационного общества. Здесь много правовых вопросов, которые должны быть решены безотлагательно.
Прежде всего, на наш взгляд, необходимы ФЗ «О развитии отрасли информационных технологий» и обеспечивающие его реализацию акты правоприменительного значения. В их числе необходим и акт «Об организации управления в области информатизации и развития отрасли ИТ». Потребуются и акты, которые усилят внимание к данной тематике на уровне федерального бюджета, а также внимание к другим формам инвестиций в информационные технологии, в частности в области офшорного производства по разработке программ и программного обеспечения по заказам отечественных и зарубежных потребителей.
Реализация задач в области организации рынка продукции информационных технологий более остро ставит вопрос об учете и мониторинге в информационной сфере. В этом нуждаются и производители, и потребители продукции технологического, технического свойства, объекты информационного ресурса. Потребуются и акты,
упорядочивающие системы лицензирования, стандартизации, сертификации продуктов и услуг в ИТ-отрасли, организации рынка продукции отрасли ИТ.
В системе законодательства в области информатизации, как и в других отраслях законодательства, все направления работы системно связаны. Нормативное обеспечение вышеназванных задач в значительной мере связано с принятием актов, затрагивающих вопросы регулирования прав в области интеллектуальной собственности. Эти вопросы рассматриваются самостоятельно, но имеют прямое отноше-ние и к защите интересов создателей информационных технологий, информационных систем, требуют урегулирования порядка использования объектов интеллектуального творчества в глобальных сетях, в электронных библиотеках и иных системах массового доступа к информации авторского происхождения.
Активный обмен и рынок информации и технологий в Интернете и в межгосударственном пространстве отношений нужда-ются в решении вопросов о двойном налогообложении применительно к рассматриваемым объектам обмена.
Настоятельно требуют решения вопросы интеллектуальной собственности в сфере информационных отношений. Они уже длительное время обсуждаются в научной печати1. Из плоскости нормативного регулирования практика их выводит на уровень методик по отдельным отраслям2. Тем не менее в самое ближайшее время проблему связи информационных ресурсов и информаци-онных технологий с институтом интеллектуальной собственности наряду с использованием института вещной собственности применительно к массивам информационных ресурсов необходимо нормативно урегулировать в ФЗ «Об изменениях и дополнениях» ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации». Не теряет своего значения и
1 Интеллектуальная собственность: Современные правовые проблемы: Пробл.-темат. сб. - М., 1998; Бачило И.Л. Интеллектуальная собственность - объект совре-менного права // Вестник Российской академии наук. - М.,1999. - Т. 69. - №12. -С. 1099-1107; Бачило И.Л. Право собственности на информационные ресурсы // Информационные ресурсы России. - М., 2001. - № 2. - С. 29-33.
2 Нематериальные активы интеллектуальной деятельности. - М., 1999.; Имущественные авторские права на научно-техническую продукцию: Метод. рекомендации. - Изд-е 2-е. - М., 1999; Зайченко В.Ю. Классификация объектов интеллектуальной собственности в сфере недропользования и их правовая охрана // Руды и металлы. - 2000. - №2. - С.7-18.; Его же. Юридическое оформление интеллектуальной собственности в сфере геологического изучения недр // Там же. - №4. - С.3-11.
проблема принятия ФЗ «Об интеллектуальной собственности». Только на этой основе возможно решить вопросы инициативы, заинтересованности и безопасности авторов, создающих наиболее значимые и ценные для общества продукты информационного свойства; установить процедуры и порядок их использования и включения в рыночные и иные обменные процессы. Все это - области активного действия законодательства.
На вопрос, какие стороны информационной сферы являются наиболее чувствительными с точки зрения правового обеспечения информационной безопасности, отвечает документ «Основные направления нормативного правового обеспечения информационной безопасности Российской Федерации», одобренный Межведом-ственной комиссией Совета Безопасности РФ в ноябре 2001 г.
К числу первоочередных мер по совершенствованию нормативной основы этот документ относит обеспечение конституционных прав граждан и называет такие законопроекты, как о персональных данных, о праве на информацию, о коммерческой тайне, о неприкосновенности частной жизни, о защите нравственности, о служебной тайне. Поставлен вопрос и о внесении дополнений и изменений в законы «Об информации, информатизации и защите информации», «О средствах массовой информации», «Об авторском праве и смеж-ных правах», «О связи».
Актуален вопрос и об информационном обеспечении государственной политики в целом и особенно в связи с требова-ниями Европейской конвенции о трансграничном телевидении и другими общеевропейскими актами в сфере массовой информации; важна и подготовка к вступлению России в ВТО, в ходе которой необходимо решить большой комплекс информационных проблем.
В центре внимания и зашита информационных ресурсов от несанкционированного доступа и в этой связи о дополнениях и изменениях в действующие УК, УПК, Закон «Об оперативно-розыскной деятельности». Настоятельно ставится и вопрос о подготовке специального ФЗ « Об информационной безопасности».
Ряд проблем, связанных с совершенствованием законода-тельства в информационной сфере, поставлен в Послании Президента Российской Федерации 2002 г. В частности, обращено внимание на то, что «следует определиться с четким перечнем информации, которую госорганы обязаны делать публично доступной. И этот перечень должен быть
утвержден законом. Это нужно и для развития гражданского общества, и для формирования цивилизованной предпринимательской среды».
В заключение следует сказать, что та часть информационного права, которая связана с нормативным регулированием деятельности и отношений в области информатики, включающая все направления в области создания и использования информационного ресурса, информационных технологий и средств связи при их объединении в сети; отношений, связанных с реализацией инновационных процессов в области производства, бизнеса, торговли, информатизацией деятель-ности органов государственной власти и местного самоуправления; с обновлением таких направлений жизни общества, как образование, наука, все социально значимые отрасли, отрасли культуры и массового потребления информации, только начинает свою жизнь и будет развиваться активно. При этом в ее основе должно быть заложено требование о гуманизации целей информатики. Социальные интересы, гармония интересов общества, личности, государства должны быть сбалансированы и нацелены на обеспечение тех потребностей общества, которые позволяют отдать приоритет повышению уровня культуры, сохранению цивилизации в подлинном ее понимании.
На этом фоне недооценить значение Федеральной целевой программы «Электронная Россия» было бы ошибочно. Впервые в цели государственной программы комплексно заложены такие пози-ции, как прозрачность и открытость государства для общества, повышение эффективности органов государственной власти и управ-ления через информационные технологии, взаимодействие государ-ства с хозяйствующими субъектами и предпосылки для внедрения информационных технологий в реальном секторе экономики. Обеспечивая информатизацию образования, данная программа создает условия развития и кадрового потенциала. Буквально каждый вопрос, затронутый программой «Электронная Россия», требует более углубленного решения правовых проблем, развития нор-мативно-правового обеспечения реальных отношений в сфере информации и информатизации.
Отвечая на первый вопрос данной публикации: «Меняет ли информация среду правового регулирования?», - еще раз подчеркнем -да, меняет. Она меняет и самое право, требует от него не только расширения сферы регулирования, но и новых, более глубоких и тонких приемов, механизмов воздействия на поведение субъектов, на их
отношения как в самой информационной действительности, так и во всех сферах социальных отношений
