CC BY
123
И.Л. Банило*
РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В УСЛОВИЯХ
МОДЕРНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ НА ОСНОВЕ ИНФОРМАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ
Информация и информационные технологии -познаваемые и используемые объекты
Природа, суть и смыслы информационного мира все более интересуют общество. Информация как сфера, всепроникающая сила обрела сетевые методы обращения и становится важнейшим фактором преобразования земного миропорядка. В Федеральном законе от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»1 информация определена как сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления (ст. 2). Напомним, что в ранее действовавшем законе «Об информации, информатизации и защите информации» 1995 г. информация была определена как сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, процессах независимо от формы их представления. В законе 1995 г. обращалось внимание на содержание сведений, а в Законе 2006 г. - на форму ее представления: сообщения - данные. Обсуждая вопрос о наиболее правильном определении информации, специалисты в области информационного права склонны вернуться к первому определению понятия «информация», включив в него еще и «мнения» о сведениях, лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах. Кроме того, важно подчеркнуть, что информация представляется в письменной, печатной или электронной, или иной форме.
* Заведующая сектором информационного права Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.
1 СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3448.
Труды Института государства и права 67
Российской академии наук № 1/2011
При определении значения информации как объекта правовых отношений необходимо учитывать, что проверенные наукой и практикой сведения обретают статус знаний той совокупности информации, которая позволяет ее использовать в самых разных направлениях социальной жизни земной цивилизации.
Нейтральность и доступность знаний и оперативные сведения создают ситуацию, когда информация используется в разных целях, а последние могут быть как позитивными для общества и человека, так и разрушительными. Здесь открывается область целей и смыслов потребления и использования информации, формирования ее ресурсов, обеспечивающих эти полярные цели. За многие сотни лет мир убедился, что действия по поводу использования, применения информации требуют особого внимания и управления.
Каждая эпоха создает свойственные ей приемы и средства общения и использования знаний. Выделение таких объектов, как «живая и мертвая вода», электричество, лазер, атомная энергия, в качестве объектов научного исследования подтверждает возможность их использования как для прогресса, так и для разрушения, нанесения вреда уже достигнутому уровню развития общества. Это касается и информации. Возникает необходимость управлять, но не информацией, а действиями с ней, теми отношениями различных субъектов, которые используют информационный ресурс и коммуникации в соответствии с определенными целями.
Феномен управления - особая область знаний и технологий и в данном случае не является предметом рассмотрения.
Однако необходимо подчеркнуть сложность управления отношениями в информационной сфере в связи с разнообразием форм и свойств информации и создаваемых на ее основе информационных продуктов и конкретных информационных объектов, информационных ресурсов. В зависимости от формы представления информация может быть письменной, печатной, электронной, устной, а также воплощенной в иных осязаемых и воспринимаемых объектах. Наука давно установила наличие в этом арсенале реальности информации в доступной материальной
форме: документы, рукописи не формализованные, звуки, сигналы, волны и т.п.
Одновременно с указанными формами информации фиксировались и виртуальные формы ее существования и проявления: мысли, мнение, личное или общественное, национальное или массовое сознание, не выраженные материально в зафиксированной на носителе форме. В наши дни биоинформация постепенно материализуется и приобретает объективированную форму на основе отпечатков пальцев, элементов глаза, ДНК и проч. Виртуальность отдельных форм информации переводится в доступную для использования форму.
В то же время современные технологии позволяют реализовать и обратный процесс. В сетевых структурах коммуникаций информация, зафиксированная в электронном виде, при обращении по сетям обретает как бы виртуальную форму, что позволяет, во-первых, мгновенно перенести ее из одного пункта в другой (другие) пункт (пункты) и доставить потребителю, во-вторых, ограничить доступ к ней в моменты ее виртуального состояния, в-третьих, сохранить ее индивидуальную оболочку, не допуская смешения с другими потоками информации. Здесь также формируются зоны, которые требуют наблюдения и коррекции. Так, возникает потребность в новой области позитивного правового регулирования отношений различных субъектов, включая решение задач обеспечения информационной безопасности. С середины прошлого века эти проблемы находятся в поле внимания всего мирового сообщества и каждого отдельно взятого государства.
Информационное право и информационное
законодательство в Российской Федерации
Осмысление проблем информации как объекта отношений различных субъектов, их безопасности в условиях, которые неизбежно определяются материальными, организационными изменениями в структуре общества, его экономике, социальной сфере под влиянием различных факторов, включая глобализацию, кризисные явления, и затрагивают весь комплекс миро-
устройства, обязывает более строго оценить роль права и закона, вторгающегося в такую чувствительную и слабо организованную сферу, как информационная. Современное законодательство органически включается в систему регулирования отношений в области формирования информационного общества, обеспечения информационной безопасности. При этом законодательство сохраняет и свою собственную информационную сущность, ибо правовая информации является особым видом информационных ресурсов в рамках каждого государства и международных правовых отношений.
Законодательство призвано решать две задачи: обеспечивать правовое регулирование перестраивающихся общественных отношений в области информационного развития и создавать безопасные условия формирования самой системы законотворчества и законности с учетом трансформации институтов общества. Международные и национальные форумы и конференции по проблемам информационной безопасности, развития информационного общества подводят к пониманию этих проблем.
Остановимся на некоторых сторонах состояния и действенности информационного права и законодательства этой отрасли в Российской Федерации.
Развитие информационных технологий и сетевых систем коммуникаций, опирающееся на достижения кибернетики, обусловило продвижение информатики как самостоятельной науки и производств, поддерживающих процессы информатизации общества. Использование информационных технологий буквально во всех областях жизни современного общества открыло путь для нового этапа развития земной цивилизации. Он получил название эпохи развития информационного общества. Изменения, происходящие в материальной, интеллектуальной, духовной культуре разных государств и их сообщества, соответствующие шаги в области права и практики правового регулирования поведения и деятельности индивидов, организаций, изменения отношений субъектов разных уровней сегодня уже достаточно очевидны. В структуре отраслей законодательства появились нормы, акты, посвященные информационным отношениям. В ряде государств формируются области законодатель-
ства, которые называются киберправом, компьютерным правом, интернет-правом. В Российской Федерации развивается новая комплексная отрасль информационное право.
Этот процесс получил начало еще в 70-х гг. прошлого столетия. К настоящему времени эта отрасль права в России официально признана как в системе высшего образования, так и в науке, будучи представленной в ряде направлений соискательства и получения научной степени кандидата и доктора наук в правоведении, а также в области российского законодательства.
Российское информационное право реализует себя в четырех формах, которые раскрывают его роль и значение: доктри-нальное, научное исследование проблем информации и средств ее обработки и коммуникаций, направлений их использования в процессах информатизации общества; развитие законодательства в данной области правовых отношений; учебная дисциплина в средних, высших и академических формах образования и повышения профессиональной подготовки специалистов, массового обучения граждан в использовании информационных технологий; наконец, это способ развития и воспитания правосознания.
В целом информационное право может быть определено как наука о предметах, принципах и методах правового регулирования деятельности и отношений в областях формирования и использования информационных ресурсов, технологий и коммуникаций и их сетей, о законодательстве и организации управления процессами информатизации и обеспечения информационной безопасности граждан, государства и общества в целях удовлетворения их информационных потребностей при обеспечении поступательного развития общества.
В Институте государства и права РАН проблематика информационного права исследуется уже более 35 лет. Вначале это осуществлялось на базе научно-исследовательской группы в составе сектора административного права, а с 1999 г. - в рамках сектора информационного права. Его коллективом, в состав которого входят специалисты - кандидаты юридических наук по специальности 12.00.14, за последние 10 лет проделана большая работа. Ведутся научные исследования по правовым вопросам,
публикуются авторские и коллективные монографии2 и научные статьи; ежегодно проводится международный теоретический семинар по проблемам информационного права на базе ИГП РАН и систематически публикуются под грифом ИГП РАН его материалы3; осуществляется подготовка кандидатов юридических наук и консультирование по докторским диссертациям, а также непосредственная педагогическая работа, издается учебная литература (учебники и пособия) по информационному праву4. Кроме того, сотрудники сектора принимают активное участие в конференциях, форумах международного, общероссийского и иного уровней.
Информационное право - самая молодая отрасль российского права, которая имеет достаточно четко определенный предмет и является комплексной по методам правового регулирования отношений в своей сфере. Информационное право - это отрасль как бы третьего уровня. Она базируется на таких классических отраслях, как конституционное, административное, гражданское, уголовное право; является дочерней относительно
2 См.: Информационные ресурсы развития Российской Федерации. Правовые проблемы / Под общ. ред. И.Л. Бачило. М., 2003; Информационное право. Актуальные проблемы теории и практики / Под общ. ред. И.Л. Бачило. М. 2009; Жарова А.К. Интернет и право. М., 2006; Арешев А.Г., Банило И.Л., Сергиенко Л.А. Персональные данные в структуре информационных ресурсов. Основы правового регулирования. М., 2006.
3 См., например: Правовые понятия и категории в контексте информационного права. М., 2006; Информационное право и становление гражданского общества в России. М., 2008; Конфликты в информационной сфере М., 2009; Условия реализации прав граждан и организаций на основе информационных технологий. М., 2010; Информационное общество и социальное государство М., 2010; и др.
4 См.: Банило И.Л., Лопатин В.Н., Федотов М.А. Информационное право: Учебник / Под ред Б.Н. Топорнина. СПб., 2001; Банило И.Л. Информационное право. Основы практической информатики: Учеб. пособие. М., 2001; она же. Информационное право: Учебник для вузов. Специальный курс. М., 2009; она же. Информационное право: Учебник. 2-е изд. М., 2011; Талапина Э.В. Публичное право и экономика. Курс лекций. М., 2011.
административного права, но в силу специфики предмета сохраняет значительную самостоятельность при использовании методов регулирования публичного и частного права. Общая теория государства и права лежит в основе формирования принципов и институтов этой отрасли.
Функциональная роль информационного права проявляется, во-первых, в том, что оно формирует и развивает информационное законодательство, регулирующее отношения в области информационно-коммуникационных технологий (далее - ИКТ), охватывая исходные составляющие инфраструктуры и общественных процессов, такие как технологии, информационные ресурсы и сетевые коммуникации, а также все отношения по их применению в процессах информатизации и инноваций. Во-вторых, оно выявляет информационное значение всей системы законодательства, выступает в роли катализатора развития современного права с учетом трансформации общественных отношений и общественных институтов в условиях информатизации и глобализации.
Законодательство как регулятор отношений в информационной сфере Российской Федерации
Не перечисляя все законодательные акты в области регулирования отношений, реализуемых в информационной сфере, отметим лишь, что в состав информационного законодательства входит несколько сот единиц федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, законов субъектов РФ и иных нормативных правовых актов.
К настоящему времени сложились такие правовые институты, как: право на информацию, правовой режим информационных ресурсов и информационных технологий; правовое регулирование деятельности СМИ и иных средств массовых коммуникаций; институт категорий информации по доступу и защите; институт защиты интеллектуальной собственности в виртуальной среде; институт использования глобальных информационных систем, включая Интернет. В этот пречень входят и институты правового мониторинга, обеспечения информационной безопасности и реализации правовой ответственности в информационных отношениях. Институт организации и реализации
политики и законодательства в области развития информационного общества получил название «электронное правительство».
Анализ этих правовых институтов позволяет говорить об их далеко не равномерномом охвате действующим законодательством, системном и согласованном развитии. Преимущественно точечное нормативное регулирование даже важных сторон в каждом из этих институтов свидетельствует об отсутствии общепринятой концепции и политики правового обеспечения сферы информационных отношений. Такая ситуация порождает определенные трудности как в самой законотворческой деятельности, так и в процессе правоприменения и исполнения действующего законодательства.
Принятие к исполнению таких методологически важных документов, как Стратегия развития информационного общества, Стратегия национальной безопасности, Стратегия информатизации судебной системы, обязывает усилить внимание к гармонизации внутреннего для России информационного законодательства, всей нормативно-правовой системы в этой области. Попытки ускоренной ликвидации имеющихся пробелов в законодательстве и обеспечения более высокого уровня защиты информации, отечественного программного продукта, получить более высокую оценку в рейтингах состояния информационного общества в масштабе всего информационного сообщества пока не дают заметных результатов. Отдельные успехи в области правового регулирования информатизации, например в Ханты-Мансийском автономном округе - Югра, в Республике Татарстан, в Москве и других регионах, общую картину меняют мало. В этой связи возникает вопрос: какие факторы мешали более успешно реализовать Федеральную целевую программу «Электронная Россия» и программы, связанные с деятельностью «электронного правительства» как основной институции и формы обновления работы органов государственной власти, деятельности организаций и жизни граждан в условиях информатизации?
Специалисты в области информационного права ведут разработки разных концепций. В их числе и концепция специалистов ИГП РАН. Она предусматривает учет специфики созда-
ния информационной инфраструктуры - информационных технологий, и прежде всего правовую основу программного обеспечения и информационных коммуникаций; формирование и структурирование информационных ресурсов; регулирование правовых отношений в области освоения и использования всего потенциала ИКТ в процессе развития информационного общества. Эти положения концепции постоянно проверяются показателями практики и обновления правовой основы информатизации страны. Плохая связь концепций и практики обусловлена неустойчивостью основных терминов и понятий в области информационного права («информация», «пользователь», «оператор», «провайдер», «сайт», «электронный документ и электронный документооборот» и т.д.). Мешает формировать единое информационное пространство и реализовать возможности правового регулирования и саморегулирования в информационной среде необыкновенная динамичность самой этой среды. Международный опыт развития законодательства в этих направлениях подтверждает адекватность концепции ИГП РАН задачам, которые решаются в информационном обществе5.
О реальном и виртуальном в сфере информационных отношений
Как превратить потенциал ИКТ не только в обслуживающую систему традиционных задач индустриального, постиндустриального, монетизированного общества, но и сделать его эффективным фактором прогрессивного, поступательного развития? Постановка этого вопроса обусловлена сложным переходным состоянием институтов и институций постиндустриального геополитического мира в условиях информатизации.
Свободная информационная среда, ее глобальная природа в современных условиях ставит задачи в области максимально безопасного использования ресурса инфокоммуникационных технологий, с одной стороны, и достаточно серьезных трансформаций и подвижек в системах экономических, управленческих, социальных, личностных отношений - с другой.
5 См.: Информационные технологии: инновации в государственном управлении. Сб. научн. трудов ИНИОН РАН. М., 2010.
А. Быстрицкий, председатель государственной радиовещательной компании «Голос России», справедливо считает, что «один из самых серьезных новых коммуникационных вызовов -правовой (выделено мной - И.Б.). Дело в том, что именно с правовой точки зрения положение дел в информационно-коммуникационной среде выглядит наиболее болезненным»6. Он четко сформулировал семь вопросов, которые, по его мнению, ждут решения и обнаруживают неразрывную связь в обозначенной им параллели существования этих двух концептов -традиционного и сетевого общества. В перечень этих вопросов он включает: 1) безопасность; 2) трансграничность; 3) авторское право; 4) соотношение частноправового и публично-правового пространства; 5) достоверность информации в Интернете и ответственность за ее недостоверность; 6) право на факт; 7) субъективность и анонимность в Интернете.
Очерченный круг проблем и еще более широкий их состав был включен в концепцию развития информационного законодательства Российской Федерации7. И такое совпадение в понимании их значения со стороны науки и практики вдохновляет. Но в практике информационной деятельности отмечается параллельное развитие реальных отношений и тех, которые свойственны информационной сфере (они часто образно называются виртуальными). И это соответствует действительности. К сожалению, в законодательстве это пока учитывается недостаточно. Более того, наблюдается разрыв правового обеспечения и информационной реальности. Можно сказать, что при этом возникает третья линия параллельности - самой системы правового регулирования, т.е. заметный отрыв законодательной практики от реальных процессов в развитии информационного общества.
Достижению успехов в информатизации препятствуют в первую очередь издержки развития законодательства по трем мало пересекающимся и согласованным по целям и методам направлениям правового регулирования отношений в области:
6 Быстрицкий А. Свобода и последствия // Эксперт. 2010. № 44. С. 7475.
7 Концепция развития информационного законодательства в Российской Федерации // Государство и право. 2005. № 7. С. 47-61.
76
1) технологической - отечественное производство софта (в основном программного обеспечения) и компьютерных систем (компьютерной техники, средств обработки и передачи информации) - сферы информационных технологий, формирования необходимой инфраструктуры для информатизации как можно большей области общественных отношений;
2) организационной - использование информационных технологий, информационных ресурсов в процессе модернизации управления, производства, социальной сферы, государственных и муниципальных услуг, которое аккумулировалось до 2010 г. в мероприятиях ФЦП «Электронная Россия» и деятельности «электронного правительства»;
3) правореализующей - слабая готовность органов публичной власти, государственной и муниципальной службы к требованию инноваций на основе информационных технологий.
Слабая работа в области комплексного и согласованного позитивного регулирования информационных процессов и отношений при стремлении каждого из названных направлений к самостоятельности негативно сказывается на обеспечении безопасности всех ресурсов информатизации общества и результатах их использования. Это касается в первую очередь обеспечения безопасности прав и обязанностей субъектов в данной сфере, их использования в инновационных процессах, в управлении на базе информационных технологий.
Помимо того, что каждая из названных областей отношений (технологической, организационной и правореализующей) рассматривается как самостоятельный объект правового регулирования в практике социума, проблема их взаимосвязанности в едином процессе усугубляется еще и за счет того, что каждое из названных направлений ориентировано на принципы, прежде всего, экономического интереса. На первое место выносится интерес к получению прибыли в своей зоне действия, и в меньшей мере проявляется забота о служении целям общества, о развитии человеческого фактора в новых условиях.
О роли права в обеспечении инноваций в государственном управлении и законодательстве
Развитие инфокоммуникационных технологий порождает для права ряд вопросов. Как применить этот ресурс в самой законодательной и правоприменительной деятельности? Насколько информационно-коммуникационная среда и ее развитие органичны и враждебны цивилизации геополитической формации? Что может сделать такой социальный инструмент, как право для установления мирного продвижения к новым рубежам цивилизации? Существует ли метод преодоления психологического барьера в среде государственной службы в процессе использования информационных технологий применительно к сфере государственного и муниципального управления и можно ли рассматривать результат такого преодоления как ресурс инновации и модернизации?
Многие специалисты в области теории государства и права считают инновационные процессы сугубо технологическими и не затрагивающими организационные и управленческие проблемы по существу. В то же время необходимо понять, что переход на информационные технологии - это не проблема выбора, чем писать и на чем: гусиным пером, металлическим пером, паркером или простым стержневым устройством пишущего средства, и фиксировать смысл записываемого не на пергаменте или бумаге, а в электронном виде в форме файла. Конечно, и носитель имеет значение. Но суть в другом: в соединении контента, содержания и носителя в одном процессе создания документа или сообщения, способного мгновенно переместиться по назначению. В последнее время законодатель отдает предпочтение носителю при определении документа, что представляется не совсем правильным.
Главное здесь - понимание значения и цели перехода на новые технологии в такой сфере - чувствительной, имеющей ряд ограничений в открытости информации, и ответственной в
8 п
юридическом и политическом аспектах . В связи с этим важно понять, можно ли и в какой степени принять на вооружение в общении людей и организаций, в том числе органов власти, электронный документ и электронный документооборот и оценивать это как инновацию. Стремительное развитие Интернета и обострение проблем защиты от массового нарушения прав интеллектуальной собственности также демонстрирует важность защиты прав в Интеренте. Касается ли это исключительно технической стороны дела или затрагивает процесс и процедуры управления по существу? Очевидно, что юридическая значимость документа или иной формы информации зависит от их грамотного оформления с точки зрения как содержания, так и формы. Как организовать оформление и применение электронных документов в практике любых форм общения людей и организаций и обеспечить безопасность документированного информационного ресурса - основного инструмента государственной деятельности?
На помощь приходит отрасль информационного права -институт правового режима информационных ресурсов и информационных технологий. Первая позиция такого режима касается установления порядка в документировании информации и организации документооборота. От права общество ждет установок относительно порядка внедрения электронного документа и применения электронной подписи в деятельности и взаимодействии органов государственной власти и местного самоуправления, партнеров бизнеса, в отношениях организаций с гражданами. Зарубежный опыт отдает предпочтение созданию атмосферы доверия между сторонами информационного общения и сокращает расходы на массовое использование электронной подписи и проверку ее достоверности.
Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи»9 на эти вопросы не дал полного ответа. Кроме того, в законодательстве прослеживается управ-
8 См., например: Фаттулаев М. Вашингтон запускает Твиттер на русском // Независимая газета. 2011. 17 февр.; Белянинов К., Черненко Е. Оружие массового разложения' // Коммерсантъ. 2011. 17 февр.
9 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 127.
ленческо-отраслевой, а нередко и корпоративный подход к развитию нормативно-правовой основы отношений в данной области.
Необходимо создать единый порядок для функционирования всех структур государственного и муниципального аппарата, работающего с применением электронной подписи10. И здесь может оказаться полезным опыт других стран, где вопрос об использовании электронной формы документа решается не только путем использования электронной подписи. Многие электронные операции и документы принимаются в режиме доверия, согласованности процедур, принятия общих протоколов и т.п.
Сказанное обязывает перейти к рассмотрению институтов информационного права и адекватности информационного законодательства в наполнении этих институтов нормативным материалом.
Об основных направлениях развития информационного права и его институтов
Сближение позиций указанных выше трех направлений правового регулирования протекает сложно при достаточно нейтральном отношении к этой стороне дела административного права. Выражаясь спортивным языком, образуется «тройной Аксель».
В целях установления более тесных контактов между специалистами информатики и информационных реальных процессов в ходе формирования информационного общества ИГП РАН заключил соглашение о научном сотрудничестве с Санкт-Петербургским институтом информатики и автоматизации РАН. Есть надежда в процессе этого сотрудничества решить вопрос о сближении терминологии, понятий, которые используют специалисты в области технологий и юристы, а на этой основе -о правовой лингвистике управленцев и пользователей информацией в электронной форме.
10 См.: Семилетов С.И. Правовые проблемы инфокоммуникаций в России // Государство и право. 2010. № 8. С. 63-73.
Положения об органах исполнительной власти, регламенты по исполнению функций и оказанию государственных услуг только начинают отражать связь работы аппаратов управления с применением информационных технологий в этой сфере деятельности. Естественно, здесь предстоит большая работа. Если технологическая основа в части создания таких институций, как Общегосударственный информационный центр (ОГИЦ), межфункциональные информационные центры (МФЦ)11, центры доступа к информации граждан и организаций в регионах, сайты в Интернете, находятся в готовности к их использованию, то готовность служащих аппаратов органов публичной власти еще только в начале пути. Комментируя слова главы Минэкономразвития России, газета «Известия» обращает внимание на то, что желательно убрать посреднические конторы из системы услуг, но при этом учесть, что ни у кого нет точной информации о том, сколько типовых услуг предоставляется госорганами. Только сейчас принимается решение о создании такого реестра12 и разрабатывается соответствующая концепция на ближайшие три года. При этом нет ясности, как при этом используются электронные документы.
Для примера напомним, что переустройство документации и документооборота с учетом перехода на электронную форму в системах управления в США было как бы первым шагом в системе программ по информатизации (меморандумы, концепции и законы принимались начиная с 60-х гг. прошлого века и до начала XXI в.). Так, закон США «Об электронных подписях в международных и национальных коммерческих отношениях» был принят в 1995 г.; одновременно с принятием закона о свободе информации в 1996 г. был принят Меморандум «О реформе использования информационных технологий», а за год до того -закон «О снижении бумажного документооборота». В 1998 г.
11 Таких центров к настоящему времени в 49 регионах насчитывается 166, а планируется, по словам министра Минэкономразвития России, увеличить их число в 15 раз до 2015 г. См.: Табу для бюрократа // Российская газета. 2010. 6 дек.
12 См.: Аронов А. Дорога справка к обеду. Услуги чиновников переоценены почти наполовину // Известия. 2010. 6 дек.
состоялось принятие закона «Об избавлении от бумажного документооборота в правительственных учреждениях». Наконец, в 2001 г. принят Меморандум «Об использовании информационных технологий в развитии нашего (т.е. американского. - И.Б.) общества», а в 2002 г. - Стратегия управления. В том же году был принят акт «Об электронном правительстве».
Если такая нормативно-правовая бомбардировка освобождала путь к масштабной информатизации всего общества в США, то в России этот вопрос остается в обозе организационных мер и развития нормативной базы. На протяжении многих лет проходят международные научно-практические конференции с участием специалистов ряда институтов, в том числе и ИГП РАН, по проблеме документации в информационном обществе на базе ВНИИДАД13. Но голос практиков и науки на этот счет остается за пределами внимания законодательных органов.
С использованием электронного документа, его охраной и защитой в условиях максимальной интеграции информационных ресурсов связаны серьезные проблемы и иного свойства. Его плюсы и минусы образуют неустойчивое равновесие. Это обнаружилось в связи с акцией создателя сайта «Викиликс» Джулиана Асанжа, привлекшего внимание всего мира к раскрытию дипломатической информации США, и с угрозой предоставить доступ к почти четверти миллиона аналогичных доку-
14
ментов, которые до сих пор находились в режиме секретности . Откликаясь на эту сенсацию, директор Института национальной стратегии, политолог С. Белковский указывает: «...Чем больше централизованной становится структура дипломатической деятельности, тем легче проникнуть в самый ее центр и взломать»15.
13 См., например: Документация в информационном обществе: административная реформа и управление документацией. Доклады и сообщения XI конференции 23-24 ноября 2004 г. М., 2005; Вестник архивиста. 2006. № 2-3; Документация в информационном обществе. Электронное правительство: управление документами. Доклады и сообщения Международной научно-практической конференции 26-27 ноября 2009 г. М., 2010.
14 См.: Профиль. 2010. 6 дек. С. 9.
15 Там же. С.10.
Документирование информации в электронной форме и использование при этом электронной подписи ответственного лица за его содержание, создание страховых копий баз данных, оборудование архивов электронных документов и т.д. - это лишь один элемент в составе института правового режима информационных ресурсов. Данный институт предусматривает соблюдение таких правил и требований, как определение категории информации по доступу (открытая, не подлежащая ограничению по доступу, конфиденциальная, отнесенная к государственной тайне), соблюдение запрета распространения информации, направленной на ограничение прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности человека, установление режима собственности и интеллектуальной собственности на соответствующие объекты информационного характера, а также режима обеспечения безопасности информации. Отметим, что эти требования не в полной мере обеспечены действующим законодательством.
Другим важнейшим направлением развития информационного законодательства является определение правил установления, защиты и использования права на информацию субъектов. Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», а также федеральные законы от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»16 и от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов»17 ограничиваются регулированием права на доступ к информации. Закона же о всех формах реализации права на информацию, предусмотренных ч. 4 ст. 29 Конституции РФ, пока нет18.
16 СЗ РФ. 2009. № 7. Ст. 776.
17 СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6217.
18 См., например: Бачило И.Л. О праве на информацию // Гласность как предмет правового регулирования / Под общ. ред. М.А. Федотова. М., 2009. С. 119-150; Монахов В.Н. Дом для права знать, или Информационный долгострой // Там же. С. 151-196.
Концепция развития информационного законодательства, разработанная специалистами ИГП РАН, трактует информационное общество как гражданское, социальное, демократическое, правовое. С этих позиций оценивается и развитие информационного законодательства19.
С этой точки зрения полезно оценить опыт работы в 2010 г. по подготовке и принятию федерального закона, который первоначально был назван «Об общих принципах организации государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций» и в конце декабря 2009 г. прошел первое чтение в Государственной Думе. Его обсуждение перед вторым чтением показало, что необходимо точнее определить название закона, понятие государственных и муниципальных услуг, их отличие от других функций государственных и муниципальных органов.
Одни ведомства считали, что первоначально можно обеспечить около 50 государственных и муниципальных услуг (Минкомсвязь России), другие - 70 (Минэкономразвития России). В целом же называлось 500 услуг.
На этом примере можно проиллюстрировать общие проблемы формирования информационного законодательства и убедиться, что почти каждый закон затрагивает вопросы, касающиеся общей теории права, государственного управления и организации, непосредственной цели, ради которой закон создается, значения ясной концепции в период его разработки.
Почему мы останавливаемся на истории закона об услугах? Потому что тема его - государственные услуги - является знаковой для решения многих проблем настоящего и будущего времени жизни общества. Выход из кризиса и дальнейшее развитие страны выдвигают на первый план в числе других и вопросы социальности общества, роли государства. Основным актором жизни общества является человек, и создание нормальных условий для его разумной активности, развития его креативности и умения действовать во благо свое и общества в условиях
19 См., например: Информационное право. Актуальные проблемы науки и практики. М., 2009. 84
информатизации становится определяющим для парадигмы социального развития в целом. Проект закона касался уже обозначенной характеристики информационного общества как социального. Но он затрагивал и такой вопрос, как соотношение социального государства и государства сервисного, патерналистского. Данной теме нами посвящены другие публикации. Здесь мы касаемся его в связи с уточнением названия рассматриваемого проекта закона.
Для любого закона, в том числе и в области регулирования информационных отношений, первостепенное значение имеют его концепция и идеология решения определенной проблемы. Это требование соблюдается не всегда и не было обеспечено в данном случае. В центре внимания всегда находятся такие вопросы, как название, предмет, цели правового регулирования и весь состав субъектов, к которым закон обращен. По этим параметрам в первоначальном проекте не было полной ясности. Отметим главный признак для данного законопроекта - непосредственный выход на контакт с гражданином - персоной, физическим лицом и конкретной организацией. В названии этого акта не было учтено различие между «услугой», правоотношением, которое юридически оформляется в форме индивидуального акта или конкретного действия, и функцией (функциями) органа, которая, как правило, требует принятия общего или нормативного правового акта.
Предоставление услуг - одна из важнейших функций государственных и муниципальных органов власти, но оно не охватывает всего диапазона их разнообразия. Поэтому включение в название законопроекта «исполнения государственных (муниципальных) функций» представлялось неверным. В плане обеспечения социальности государства работают буквально все органы исполнительной власти, создавая материальную, производственную, финансовую инфраструктуру, необходимую для реализации прав и обязанностей граждан и получения соответствующих услуг от государства. Услуги реализуются на базе этих условий. От состояния обеспечения общих социальных задач государства зависит и область услуг для каждого. Нужны школы, больницы, детские сады, рабочие места, жилье и т.д. для
удовлетворения потребностей населения и их поддержки через услуги.
В обсуждении законопроекта принял участие и коллектив сектора информационного права. Институт государства и права при поддержке академика РАН А.Д. Некипелова представил в Государственную Думу альтернативный проект закона на основе разработок сектора информационного права20, ряд положений которого был учтен. Изменились название самого закона, названия и формулировки его глав и статей. В итоге 27 июня 2010 г. за № 210-ФЗ был принят Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»21.
Сегодня крайне важно создать взаимодействие функциональной и сервисной деятельности органов государственных и муниципальных на основе использования информационных ресурсов и современных электронных коммуникаций. Однако нерешенность проблем императивного включения информационных технологий и единых правил документирования с использованием цифровой подписи или легализации иных форм идентификации источника документов в деятельность государственного аппарата управления, муниципальных систем управления требует самостоятельного правового регулирования, которое, как уже было сказано, неоправданно затягивается. Связь общего и конкретного в данном случае со стороны законодательства в области информатизации не обеспечена. Нарушается связь материальных, технологических, информационных, управленческих и правовых условий решения поставленной проблемы путем перевода исполнения функций в электронную форму и на этой уже основе перевода услуг на новые технологии.
В то же время в окончательной редакции Закона не были учтены предложения сектора информационного права ИГП РАН о классификации услуг, что определяет специфику субъектов, предоставляющих услуги в электронной форме. Имеется в виду систематизация государственных и муниципальных услуг на такие категории, как:
20 Об альтернативном проекте закона см.: Условия развития прав граждан на основе информационных технологий. М., 2010. С. 224-248.
21 СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4179.
86
1) информационные и информационно-консультативные;
2) правореализующие, позволяющие установить правила подтверждения прав и обязанностей граждан и организаций в электронной форме, например в области регистрации жилья, земли, автомобилей и проч.; подтверждения и выдачи юридически значимых документов о правомочиях гражданина в той или иной области отношений;
3) правоустанавливающие, например получение паспорта, свидетельства о рождении, смерти, заключение договора и т.п.
Пока вопрос о систематизации услуг по сложности правового оформления не отражен в законе, многие виды услуг могут рассматриваться как «информационные». Но практика показывает, что действия по регистрации - признанию установленного права гражданина или правоустановления путем реализации электронных операций - это не просто информирование через сайт об условиях работы государственных и муниципальных органов, уточнение того, куда и как обратиться со своим запросом гражданину или организации. Это работа по принятию определенного индивидуального решения и его исполнение.
Что касается информационных услуг, то они еще до принятия Федерального закона № 210-ФЗ были предусмотрены Федеральным законом «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Именно этот Закон предусматривает обязанность указанных структур создавать свои порталы, сайты, иные средства массовой информации, доступные для всех видов пользователей. Таким образом, информационные услуги обеспечиваются двумя информационными законами при не совсем полном их согласовании и искоренении дублирования.
На основе принятых законов предстоит создание общегосударственного единого классификатора услуг и ведение их реестров каждым органом, действующим в сфере услуг. В связи с этим потребуется специализация отдельных органов в области оказания государственных и муниципальных услуг. И здесь вопрос о классификации услуг может быть инициирован вторично. Это не просто формальный момент. Специализация органов управления сможет существенно повлиять на эффективность
многофункциональных центров, в системе которых также возможно выделение специализированных информационных систем с учетом категорий обрабатываемой информации. Пресса довольно часто сообщает о реализации услуг по предоставлению паспорта, оплате стоимости услуг в области ЖКХ и т.п.
Все это усиливает внимание к порядку оформления электронных документов по результату государственной услуги на основе запроса или обращения, платы за услугу, если она предусмотрена законом. Здесь не исключены конфликты, неполноценное решение проблемы заявителя; непризнание решения по услуге для дальнейших действий гражданина или организации в области реализации своих прав и обязанностей, которые потребуют обращения в суд, прокуратуру, в административные системы защиты прав и установления ответственности нерадивых исполнителей услуги или признания ее предоставления в электронной форме.
Насколько обеспечена проблема юридической силы индивидуальных решений по услугам в электронной форме структурами различных административных органов - это специальный вопрос, и не только для информационного права. Нельзя забывать о том, что многие услуги предоставляются негосударственными органами - частным сектором и таким сектором, который формируется саморегулируемыми организациями22. Головной отраслью в этом деле, очевидно, будет административное право в части дополнений в КоАП РФ.
Внимание к одному проекту федерального закона не означает, что все в порядке с другими уже принятыми или готовящимися проектами законов и иных нормативных актов в области информатизации. Напомним о множестве критических замечаний в отношении федеральных законов «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», «О персональных данных», поправок к Федеральному закону «Об электронной цифровой подписи», о нерешенных проблемах правового режима информационных ресурсов и др.
22 См.: Барциц И. Саморегуляция и ответственность // НГ - сценарии. 2011. 15 февр. 88
Эти примеры приведены отнюдь не для того, чтобы принизить значение и состояние информационного законодательства. В данной отрасли права находит отражение ситуация трансформации феноменов времени и пространства, что заметно в физическом измерении информационной сферы, но значительно усложняет решение проблем регулирования отношений в информационных средах и в информационном пространстве в целом. Отставание России в освоении информационной и технологической культуры от наиболее развитых стран требует ускорения темпов продвижения по всем параметрам, в том числе и в правовом регулировании. Сжатые сроки при слабой гармонизации уже наработанного правового регулирования, с одной стороны, как бы и оправдывают спешку, а с другой - чреваты последствиями дисбаланса в общей системе правовой основы. Объективные причины отставания сознания и массового поведения субъектов в новых условиях понятны и неизбежны, но их надо преодолевать. Огрехи в правовом регулировании усугубляют эту ситуацию еще и субъективными факторами. Например, установка «создать закон здесь и сейчас»; исполнителями могут быть и случайные структуры в силу несовершенства конкурс-
23
ной основы, имеющие локальные цели, и т.п.
Противоречивость и рассогласованность системы информационного законодательства может быть устранена, по нашему мнению, путем принятия информационного кодекса, который бы соединил под единой концепцией все направления правового регулирования в этой достаточно чувствительной, сложной и молодой отрасли. Но прежде требуется серьезный системный анализ состояния и гармонизация информационного регулирования с учетом эволюционных изменений в административных реформах, в реализации программ в экономической, социальной
23 Интересен опыт связи общей нормы конституции и закона. В Панаме конституционная норма о доступе к публичной информации была отражена и развита в соответствующем законе. Опыта реализации ряда норм закона учтен в Конституции Перу. См.: Андреева Н.Г. Транпо-рентность как принцип «электронного правительства»: правовое регулирование и практика в странах Латинской Америки // Информационные технологии: инновации в государственном управлении. С. 178.
сферах, в области развития массовой информации в социальных сетях Интернета и т.д.
В заключение несколько замечаний по поводу роли информационного права как катализатора эволюции системы законодательства в целом.
Постановка этого вопроса обусловлена, по крайней мере, двумя моментами. Первый момент связан с общей функцией информативности и любой отрасли права и законодательства. Знание закона - условие его соблюдения, тем более что незнание не освобождает от ответственности. Каждая отрасль законодательства представлена максимально в информационной правовой системе и доступна для любого пользователя.
Второй момент касается выполнения специальной функции нормотворческих органов и развития института правового мониторинга как одного из институтов информационного права. Этот институт информационного права призван отслеживать состояние и динамику всего массива законодательства и его действенности. Известно, что уже несколько лет эта деятельность организуется Советом Федерации. Эта палата российского парламента ежегодно представляет доклады о состоянии российского законодательства на основе использования результатов мониторинга законотворчества и правоприменения. Отметим, что ИГП РАН наряду с другими участниками анализа мониторинга принимает участие в подготовке разделов докладов Совета Федерации, касающихся мониторинга и развития информа-
24
ционного законодательства .
Именно это направление информационного права и законодательства РФ формирует такие наблюдения и предложения, которые имеют значение для любой отрасли законодательства РФ и ставят достаточно сложные вопросы перед общей теорией права. Работы профессора С.В. Полениной подтверждают важность развития института правового мониторинга.
Нельзя утверждать, что отмеченные выше недостатки в развитии информационного законодательства не свойственны и
24 См., например: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2008 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации». М., 2009 (аналогичные доклады за 2006, 2007 гг.).
90
другим отраслям. Спешка при подготовке законопроектов, корпоративность в определении целей и предмета правового регулирования подтверждается тем, что правовой мониторинг законодательства фиксирует нарастание числа законов о внесении изменений и дополнений в уже действующие законы, а порой принятые, но еще не введенные в действие.
Очень слаба связь науки и законотворческих инициатив и процессов. Следует отметить, что почти ни в одном учебнике по праву и даже в литературе по теории права мало или совсем не уделяется внимания исследованию состояния законодательства как нормативной основы реализации права. В рамках отраслей рассматриваются отдельные институты с привлечением конкретных законов, но общая оценка соответствия законодательства отрасли, состояния сферы ее применения практически отсутствует.
В неразвитом состоянии остается институт экспертизы проектов законов и иных правовых нормативных актов с привлечением экспертов разных профилей. Наблюдается увлечение темой коррупциогенности законодательства и нормотворчества в целом, но другие исходные позиции обеспечения качества закона остаются в тени. Они касаются и юридической техники, и еще больше юридической технологии. Об этом свидетельствуют неточное определение названий, цели закона, его предмета, пренебрежение к определению субъектов, к которым закон обращен, к субъектам, ответственным за его реализацию, к однозначному пониманию общих для ряда отраслей и законов терминов, определению их правового статуса и других основных параметров нормативного акта.
Много лет Россия не может решиться принять федеральный закон «О нормативных правовых актах», в то время как особую остроту приобретает вопрос об официальном электронном опубликовании федеральных законов, законов субъектов РФ, актов муниципального уровня. Нет ясности и в законодательном регулировании различных форм собственности и различных сегментов интеллектуальной собственности, что тормозит развитие экономики в целом и решение проблем защиты интересов и интеллектуальных прав создателей продуктов
творческого труда (ряд замечаний и предложений по этому вопросу был высказан сотрудниками сектора информационного права в процессе обсуждения части четвертой и проекта части первой ГК РФ). Несистемное решение правовых проблем не только в рамках отрасли, но в целом отражается и на отношениях в глобальном пространстве Интернета и всех форм международного сотрудничества в рассматриваемой сфере. Вопросы служения собственности в любой форме интересам общему благу пока остаются слабо выраженными в теоретическом плане, не говоря о законодательстве.
Все острее становятся вопросы отсталости административно-правового законодательства, которое не может быть сведено только к проблемам государственной службы (ее внутрисистемного устройства) и административной ответственности. Все это существенно сказывается на состоянии такого вида информационного ресурса, как «правовая информация».
Вопросы организации государственного управления долгое время «терялись» в системе государственного регулирования в связи с прямолинейным пониманием «поменьше государства». Актуализация толкования феномена «свобода» и акцент на позиции «свобода от», а не «для», о чем говорит Председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин, также требует внимания многих отраслей законодательства.
Перечень общих проблем для права и информационного законодательства может быть продолжен. Но и сказанного достаточно для понимания необходимости поворота законодательного регулирования и идеологии права к проблеме развития гражданственности и социальности общества, понимаемого не узко как «социальное обеспечение» или услуги, а как создание условий для пробуждения каждого гражданина, каждой ассоциации граждан в области проявления деловой активности в строительстве жизни государства, отечества, семьи и воспитания нового поколения.
И последнее. Сегодня уже нельзя сводить роль государства и права к принуждению, наказанию, осуждению и достаточно откровенно обоснованной либеральной идеологии этих институтов. Социальный смысл бытия российского общества
мобилизует эти институты на обеспечение функций позитивного устройства управления, оказание поддержки, воспитание доверия к новой дисциплине всех видов администраций и каждого человека в современном и предстоящем периоде развития информационного гражданского, демократического и правового общества. Именно на такое преобразование нацеливают инновации на базе информационных технологий и все более развивающиеся институты гражданского общества.
Опыт подготовки Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» показал, что дело не только в переводе на новые информационные технологии этой стороны дела в управлении. Данная тема обострила значение решения общих проблем в социальной сфере. Поставлен вопрос о развитии социальной инфраструктуры в це-лом25. И это не случайно. Очевиден поворот государственной политики к решению социальных проблем по всему фронту. Данный пример показывает значение своевременной постановки проблемы и ее обоснование. Он подтверждает необходимость применения пакетного регулирования связанных проблем и снижения увлеченности подготовкой выделенного из общей системы отдельного правового акта. Переход к новой практике возможен при должном внимании к методологической стороне анализа и определению прогноза развития законодательства в целом, включая и информационное.
Возвращаясь к задачам собственно информационного законодательства, подчеркнем, что правильно их решить можно только при наличии федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», а применительно к сфере государственного управления на первом плане находится разработка федерального закона «О служебной информации и служебной тайне».
Что же касается общих, генеральных проблем в современном обществе, то пора ставить вопрос об исследовании процессов эволюции институтов современного государства и права в
25 См.: Бачило И.Л. Государство социальное или сервисное // Право. 2010. № 1. С. 3-11.
новых условиях развития его организационных и правовых механизмов. Этого требуют процессы, связанные с выходом социума в его глобальном понимании на новые рубежи развития.
Г.А. Тосунян"
ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ КАПИТАЛИЗАЦИИ БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ
В настоящее время все большую актуальность приобретает тема капитализации банковского сектора. Это связано с тем, что, во-первых, Правительство РФ готовится внести в Государственную Думу законопроект, призванный регламентировать развитие национального банковского сектора вплоть до 2013 г., в котором предусмотрено поэтапное повышение требований к минимальному капиталу кредитных организаций. Во-вторых, близятся к завершению переговоры о вступлении России во Всемирную торговую организацию (ВТО), которые тянутся уже 17 лет. Более того, после подписания меморандума о взаимопонимании на саммите в Брюсселе отдельными представителями власти присоединение нашей страны к ВТО прогнозируется до конца 2011 г.
Помимо прочего, об актуальности рассматриваемого вопроса свидетельствует активная законотворческая деятельность по данной проблематике. В частности, если апеллировать к нормативно-правовой базе, то этот вопрос широко представлен в таких актах, как Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-Ф3 «О банках и банковской деятельности»1; Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской
* Доктор юридических наук, профессор, Президент Ассоциации российских банков, заведующий сектором финансового и банковского права Института государства и права РАН, заведующий кафедрой банковского права и финансово-правовых дисциплин Юридического факультета им. М.М. Сперанского Академии народного хозяйства при Правительстве РФ, заслуженный деятель науки РФ.
1 СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 492.
