CC BY
592001.02.035. ИНФОРМАЦИЯ И ПРАВО: КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОДХОДЫ. Обзор статей журнала "Информационное общество".
Названный журнал для правоведов не является в достаточной мере доступным и известным. Но для специалистов в области информации, информационных ресурсов и технологий, информационного права он является ареной для высказывания своих научных идей и мнений, предложений. Цель обзора познакомить читателей с основными публикациями, освещающими информационную политику государства и правовые аспекты формирования информационного общества, обеспечения информационной безопасности в России.
В XXI в. планируется расцвет информационного общества. Да и современное состояние всего геополитического сообщества Земли уже сегодня называется "информационное общество". Автор статьи "Потенциал законодательства в процессах становления информационного общества" доктор юридических наук, профессор, зав. Сектором информационного права Института государства и права РАН И.Л.Бачило пытается ответить на вопросы: поглотит ли это новое определение все многообразие политических, экономических, этнических, национальных, социальных различий, свойственных разным континентам, государствам, экономическим и культурным укладам народов планеты, родилась ли сила, способная нивелировать все существующие грани и различия (5, с. 40).
В начале 90-х годов в США и Европе (ЕС) сформированы концепции развития информационного общества. Государственная концепция США называется программой Клинтона — Гора и имеет заглавие "Национальная информационная инфраструктура — план действия". В странах ЕС получила развитие концепция, предложенная М.Бангеманном. С 1997 г. началась реализация проекта "Региональные инициативы построения информационного общества", в котором участвуют 28 регионов и 15 европейских стран, включая Россию.
Европейской комиссией был подготовлен доклад "Европа и мировое информационное сообщество. Рекомендации Совету Европы", в котором указывается на то, что странам, решившим ограничиться политикой приспособления или отдающим предпочтение "вялым" решениям в области применения информационных и коммуникативных технологий, придется в ближайшие годы столкнуться с кризисом инвестиций, проблемой занятости и т.п. (8, с. 16).
В настоящее время в России разработана Концепция государственной информационной политики, где обозначена долгосрочная стратегическая цель — обеспечение перехода страны к новому этапу развития — построению демократического информационного общества и вхождению в мировое информационное сообщество (5, с. 41).
О концептуальной базе построения в России информационного общества речь идет во многих статьях, опубликованных в журнале "Информационное общество", в том числе в статьях российских ученых (8; 6) и в статье Ю.А.Нисневича (7). В первых двух характеризуется содержание трех основополагающих документов: Концепции Государственной информационной политики, Концепции формирования информационного общества в России и Концепции развития законодательства Российской Федерации в сфере информации и информатизации. В публикации Ю. А. Нисневича поднимается проблема практической реализации Концепции государственной информационной политики России. Ее автор считает, что Концепция должна носить нормативный характер и быть оформлена в виде федерального закона, постоянно развиваться, отражая необходимую по мере развития российского общества и государства смену приоритетных целей и задач в информационной сфере, т.е. не должна стать "мертвой буквой закона" (7, с. 8).
Концепция государственной информационной политики провозглашает следующие базовые принципы: открытость; равенство интересов; системность, т.е. учет последствий принимаемых решений; приоритетность конкурентоспособному отечественному производителю информационно-коммуникационных средств, продуктов и услуг; социальная ориентация; государственная поддержка; приоритетность права перед экономическими и административными решениями проблем информационной сферы.
Государственная информационная политика должна способствовать укреплению государственности в России, связям Центра и регионов, совершенствованию федерализма и сохранению целостности страны (8, с. 17).
В Концепции сформулирована информационная политика в следующих областях: информационные ресурсы, информационно-телекоммуникационная инфраструктура, информационные, телекоммуникационные технологии, системы и средства их реализации, производство и потребление средств информатизации, информа-
ционных продуктов и услуг, научно-технический и производственный потенциал информатизации, телекоммуникаций и связи, рынок информации, информационных технологий, средств, продуктов и услуг, домашняя компьютеризация, политика в области массовой информации, информационное право, системы обеспечения информационной безопасности, взаимодействие информационно-телекоммуникационной инфраструктуры России с глобальными информационными сетями.
Задача реализации государственной информационной политики в соответствии с утвержденной Концепцией и на основе действующего законодательства, по мнению Ю.А.Нисневича, является задачей государственного управления, для практического решения которой необходимо выполнение ряда условий: в системе органов государственной власти должна быть сформирована единая структура, функцией которой является проведение государственной информационной политики; обеспечение финансовыми и материальными ресурсами за счет бюджетного финансирования; координирование проведения государственной информационной политики из единого центра на уровне высшего руководства страны при персональной ответственности одного из высших должностных лиц государства за решение этой задачи (7, с. 8).
К сожалению, отмечает автор, в настоящее время не только ни одно из перечисленных выше условий в полном объеме не выполняется, но и на уровне высшего российского руководства проведение целенаправленной информационной политики не рассматривается в ряду первоочередных задач государственного управления (7, с. 6).
Особое внимание в статье уделяется региональному аспекту этой задачи. В процессе формирования в России федеративных отношений на новых демократических принципах ни одна социально-экономическая или политическая проблема, ни одна задача государственного управления не может быть успешно решена без устойчивого информационного взаимодействия между Центром и регионами.
Целью Концепции формирования информационного общества в России является определение российского пути перехода (или построения) информационного общества, условий, положений и приоритетов государственной информационной политики, обеспечивающих его реализацию.
Основные направления реализации предлагаемого пути перехода должны охватывать две составляющие:
— создание и развитие технико-технологической базы;
— разработку и реализацию политических, социальных, экономических, правовых, организационных и культурных решений, обеспечивающих движение по выбранному пути.
По мнению авторов Концепции, в построении информационного общества в России ведущая роль принадлежит государству. В этой связи первоочередная задача государства — создать необходимую нормативную правовую базу, прежде всего законодательную. Подчеркивается, что создание законодательной базы должно опираться на Концепцию развития законодательства Российской Федерации в сфере информации и информатизации (8, с. 18).
Концепция развития законодательства Российской Федерации в сфере информации и информатизации (проект) разработана в 1999 г. и проходит предварительную оценку в Правительстве России и Государственной Думе. В ней выделяются следующие блоки:
— базовые или системообразующие законы, регулирующие фундаментальные отношения в сфере информации и информатизации;
— видовые законы, регулирующие информационные отношения субъектов в сферах создания и использования отдельных видов информационных продуктов и услуг или в отдельных составляющих информационного производства;
— отраслевые информационные законы, регулирующие информационные отношения в отдельных сферах жизни общества (8, с.
19).
Кроме того, развитие законодательства в сфере информации и информатизации с позиций построения в России информационного общества потребует корректировки Гражданского кодекса РФ, Кодекса РСФСР об административных правонарушениях и Уголовного кодекса РФ, а также других основополагающих федеральных законов. В Концепции констатируется ожидаемость внесения изменений или дополнений в действующие федеральные законы разных отраслей законодательства, в которых представлены нормы, касающиеся регулирования информационных отношений (8, с. 18).
Развитие законодательства в сфере информации и информатизации должно проходить в условиях координации этой законода-
тельной деятельности с развитием законодательства в других сферах, а также с позиций гармонизации отечественного законодательства с международным .
Концепция определяет приоритетность разработки и принятия законов.
1. Работы над законопроектами, находящимися на рассмотрении в Государственной Думе: "О коммерческой тайне"; "О праве на информацию"; "Об информации персонального характера"; "О телевизионном вещании и радиовещании"; "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О средствах массовой информации"; "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об обязательном экземпляре документов".
2. Работа над законопроектами высших органов государственной власти, обладающих правом законодательной инициативы: "Об электронной цифровой подписи"; "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об информации, информатизации и защите информации"; "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об участии в международном информационном обмене"; "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О связи".
3. Работа над законопроектами, необходимость которых должна быть дополнительно запланирована, исходя из основных положений данной Концепции. К таким законопроектам относится проект базового федерального закона "О государственном информационном стандарте", призванного создать правовую основу развития единого информационного пространства России как части мирового информационного пространства, прежде всего, на базе интенсивного функционирования информационного рынка (8, с. 19).
Для координации усилий органов государственной власти следует разработать дополнения к Бюджетному кодексу Российской Федерации, определяющие порядок формирования расходной части бюджета по статье "Информатика", предусмотреть разработку по блоку видовых законов проекта федерального закона "Об информационном взаимодействии органов государственной власти".
Интенсивное развитие российского фрагмента Интернета требует совершенствования законодательства, регулирующего отношения субъектов при использовании подобных сетей, обратив при этом
особое внимание на правовое регулирование электронной коммерции.
О планах разработки законопроектов в сфере информатизации речь идет в статье Г.Т.Артамонова (2). Автор считает, что необходимо вести разработку, во-первых, системообразующих и рамочных законов, регулирующих информационные отношения, возникающие во всех областях общественных отношений; во-вторых, проектов федеральных законов, определяющих информационные отношения в конкретных сферах и действующих во всех структурах общества; в-третьих, проектов законов субъектов РФ. Фактически в России, констатирует автор, конституционное право граждан на информацию в необходимое время, в доступном месте и приемлемой форме до сих пор не имеет законодательной опоры. Минимальный набор информации и информационных услуг, доступных всем гражданам, необходим в демократической стране так же, как минимальный уровень образования всех ее граждан (2, с. 15).
И.Л.Бачило считает, что должна быть ясность в вопросах: какую роль играет право, в чем его возможности и какие имеются формы воздействия на упорядочение рассматриваемого процесса. Прежде всего, полагает автор, необходимо наиболее точно определить главный предмет государственно-правового воздействия (5, с. 42-43). В своей статье она предлагает несколько кардинальных направлений развития законодательной основы информационного общества для России. Первое — развитие теории информационного продукта и информационных ресурсов с учетом их материальной и виртуальной генетической основы. С правовой точки зрения здесь должны работать два нормативных инструмента: стандарт на каждый вид и форму информационного продукта материального, интеллектуального, виртуального происхождения и институт правового режима информации (информационных продуктов и ресурсов в целом). Второе — разработка проблематики права на свободу информации с учетом неограниченного доступа к системам информации, к сетям типа Интернет и усложнения контроля за полнотой, а главное, за достоверностью сведений, дает неизбежный крен в сторону проблематики "использования" информации. Третье — развитие телекоммуникационных и компьютерно-информационных технологий. Оно является ключевым блоком в обеспечении условий формирования информационного общества. Приоритет здесь за регулированием и
стимулированием производства средств информатизации и, в первую очередь, программных продуктов и средств коммуникаций.
Выделяются и такие важнейшие направления правового регулирования процессов становления информационного общества: гуманитарное значение информатизации и использование накопленных знаний и опыта (информационные ресурсы) в целях удовлетворения потребностей общества в первую очередь в экономике; сфера управления и, особенно, государственного управления; сочетание стандартизации информационных технологий с нормами права.
Для Российской Федерации назрел также вопрос о разработке правового акта о порядке стандартизации информационных технологий, акта, определяющего политику государства в данной области и дающего ориентацию на разработку пакетов стандартов, гармонизированных с правовыми нормами, регулирующими функциональные и структурные блоки по обработке и передаче информации в разных категориях сетей (там же).
Пробуксовка с проектами таких законов, как "О праве на информацию", включая упорное нежелание охватить этим законом все полномочия права на информацию, "Об информационном обеспечении деятельности органов государственной власти" с актами о порядке обмена информацией между центральными органами государственной власти и местного самоуправления, с ФЗ "О персональных данных", "Об электронной подписи и электронном документообороте", "О регулировании всех видов конфиденциальной информации", "О телекоммуникационных системах", свидетельствует, как считает автор, о том, что не все в порядке в данной области (5, с. 45).
Состояние и основные проблемы разработки нормативно-правового обеспечения в сфере информационных ресурсов исследуются также доктором технических наук, директором НТЦ "Информ-регистр" А.Б.Антопольским (1).
Основные проблемы в сфере информационных ресурсов (ИР), которые требуют правового регулирования, по мнению ученого, следующие:
— закрепление собственности на ИР и полномочий по распоряжению ИР;
— регулирование информации с ограниченным доступом;
— право на информацию и его реализация;
— соотношение правового регулирования СМИ и других форм информационного обслуживания, в частности, с использованием глобальных информационных сетей;
— механизмы управления ИР, в частности, закрепление и разграничение полномочий и ответственности в области ИР между государственными органами различных ветвей и уровней;
— ответственность за формирование конкретных ресурсов и их использование;
— финансово-экономические отношения в сфере формирования и использования ИР.
Самостоятельной проблемой является выбор адекватной юридической формы для регулирования тех или иных норм. В ряде случаев это нужно делать в рамках кодексов, в других случаях — федеральных законов, законов субъектов Федерации или нормативных актов исполнительной власти.
Развитие нормативно-правовой базы предполагает как разработку новых нормативных актов и коррекцию действующих, так и активизацию деятельности по реализации уже принятых актов. Весьма существенным, с точки зрения ученого, являются проблемы выбора между двумя конкурирующими правовыми системами, а именно, относить ли информационные ресурсы к сфере материальной собственности, как это сделано в действующем Федеральном законе "Об информации, информатизации и защите информации", или к сфере специального права (sui generic) как один из вариантов интеллектуальной собственности, как это предусмотрено директивой ЕС 96\9\ ЕС от 11 марта 1996 г. в отношении баз данных (1, с. 26); дальнейшей разработки регулирования процессов создания и использования информации с ограниченным доступом; соотношения законодательства о СМИ с другими актами, регулирующими инфор-мацион-ную сферу. Так, непродуманной представляется попытка, предпринятая в последнем проекте изменений Закона "О СМИ", включить "компьютерную информацию" в число видов СМИ и, одновременно, в число средств распространения СМИ (1, с. 27). Как особенно важные рассматриваются вопросы лицензирования сайтов Интернета и определения статуса электронных изданий и, соответственно, статуса, прав и обязанностей юридических и физических лиц, осуществляющих функции электронного издательства (издателя) (1, с. 28).
В статье речь идет и о государственном управлении информационными ресурсами (ИР). На уровне федеральных законодательных актов особое значение, по мнению автора, должны иметь такие законопроекты, как "Об информационном обеспечении органов государственной власти", "О государственном земельном кадастре", "О внесении изменений в Федеральный закон "Об информации, информатизации и защите информации", "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обязательном экземпляре документов", "О государственной статистике" и некоторые другие. На уровне федерального закона следует также определить правовой режим ИР, отнесенных к категории национального достояния.
Ряд норм следует ввести на уровне подзаконных актов Правительства РФ и федеральных органов управления. В положениях о федеральных органах исполнительной власти, а также в уставах организаций, являющихся получателями средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, необходимо предусмотреть обязанности по формированию и использованию информационных ресурсов, установленные федеральными законами (1, с. 27).
За счет внесения изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях необходимо, пишет автор, создать конкретный механизм применения санкций к органам и организациям за нарушение правил формирования и использования государственных информационных ресурсов, определив, в частности, какие органы исполнительной власти определяют факт нарушения и могут налагать штрафные санкции за каждый вид нарушения.
Наиболее массовым видом нормативных актов в сфере ИР являются акты, устанавливающие необходимость создания конкретных ИР и содержащие соответствующие поручения органам государственной власти и организациям. Таких актов только на федеральном уровне за 1997-1999 гг. принято около 200. Главная проблема заключается в отсутствии координации между ними, результатом чего является и дублирование функций органов и организаций, и противоречия между актами, посвященными одним и тем же ИР. Практическое решение этой проблемы видится в утверждении на федеральном уровне нормативного акта — Перечня федеральных ИР, что, кстати, и предусмотрено базовым законом. Тогда любой акт о создании новых ИР, считает автор, должен принять форму изменений или до-
полнений этого Перечня, что автоматически обеспечит согласование принимаемых решений (1, с. 29).
Проблему внедрения информационных технологий в деятельность органов государственной власти исследует в своей статье А.В.Петров (9). Автор анализирует степень готовности государственных структур РФ к работе с информационными структурами, к активному использованию новых информационных технологий (ИТ). Автор называет причины, сдерживающие освоение новых ИТ. Проведенный анализ показывает, что в настоящее время возможности современных ИТ в законодательных и исполнительных органах государственной власти используются не более, чем на 10-15%. ИТ выполняют пока вспомогательную роль. Автор предлагает разработать Свод норм и правил информационно-аналитической поддержки принятия решений органами государственной власти. Основные положения такого кодекса, а также теоретические основы создания и эксплуатации информационно-аналитической системы органов государственной власти уже разработаны на Кафедре информатизации структур государственной службы РАГС (9, с. 10-11).
Применительно к вопросам развития информационного общества одной из проблем, которую невозможно разрешить без разработки нормативно-правовой базы, является проблема имущественных и исключительных прав. Сегодня в поле зрения ученых находятся вопросы: является ли информация объектом права собственности; может ли она быть объектом противоправных посягательств; кем и на каких условиях должен устанавливаться режим ее создания, распространения, копирования, защиты; может ли информация рассматриваться как объект права вне зависимости от материального носителя, ее создавшего; можно ли рассматривать информацию как товар; кто является владельцем Интернет-страницы; кто несет ответственность за ее содержание? (12, с. 41).
Процесс формирования информационного общества выводит на новое понимание проблем информационного обеспечения различных социальных подсистем и, в первую очередь, сферы экономики. Автор статьи "Информационное обеспечение государственного регулирования в сфере экономики: Правовые проблемы" (4) И.Л.Бачило акцентирует свое внимание на наиболее существенных сторонах состояния связи органов государственной власти и экономической системы, на информационных задачах в данной области.
Информатизация государственного влияния в области экономики связана с парадигмой развития самого государства: ослабевает или усиливается роль государства в условиях информационной революции, как проявляет себя регулирующая роль государства в информационном обществе относительно столь сложной системы как экономика при информатизации современного рынка и интернационализации всех ее компонентов: науки, производства, обмена, всех видов ресурсов. В статье речь идет о специфике формирования информационных ресурсов в кризисной ситуации России, моделях взаимодействия права, государственного управления и экономики, условиях адаптации управления и права к новым условиям, о направлениях нормативно-правовой деятельности в регулировании жизни информационных ресурсов в области экономики.
Ряд публикаций журнала посвящен проблемам безопасности национальных интересов России в информационной сфере (10; 11). В статье доктора технических наук, профессора А.А.Стрельцова (10) раскрывается система правового регулирования отношений в сфере противодействия угрозам этим интересам и выделяются направления упорядочения соответствующего правотворческого процесса. Основываясь на Концепции национальной безопасности Российской Федерации, автор выделяет основные области и цели совершенствования правового обеспечения информационной безопасности. Основные цели следующие:
— повышение эффективности правового регулирования отношений в области противодействия угрозам национальным интересам Российской Федерации в информационной сфере;
— формирование комплексной системы согласованных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в рассматриваемой области и затрагивающих вопросы, отнесенные к ведению Российской Федерации и ее совместному ведению с субъектами Российской Федерации.
Совершенствование федерального нормативного правового обеспечения осуществляется для усиления гарантий конституционных прав и свобод граждан, реализуемых в информационной сфере; развития правовых механизмов регулирования отношений в области конституционных обязанностей человека и гражданина, реализуемых в информационной сфере; в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, обеспечения обороны страны и
безопасности государства; обеспечения государственной поддержки фундаментальных, поисковых и опытно-конструкторских работ в области создания конкурентоспособных средств информатизации, телекоммуникации и связи; стимулирования инвестиций в производство конкурентоспособных средств информатизации, телекоммуникации и связи, их продвижение на внутренний и мировой рынки; совершенствования механизмов участия общественных объединений, организаций и граждан в решении задач обеспечения информационной безопасности России; создания системы управления государственными информационными ресурсами и совершенствования законодательства, регулирующего отношения в области международного информационного обмена; совершенствования законодательства по вопросам защиты государственной тайны, предотвращения несанкционированного доступа к другим охраняемым законом сведениям (10, с. 19-20).
Основными целями совершенствования нормативной правовой базы субъектов Российской Федерации в области информационной безопасности, по мнению автора, являются: формирование системы обеспечения информационной безопасности субъектов Российской Федерации как составной части единой системы обеспечения информационной безопасности Российской Федерации; согласование направлений развития региональных информационных инфраструктур, принципов и механизмов их взаимодействия с федеральной информационной инфраструктурой; сохранение и развитие единого информационного пространства Российской Федерации (10, с. 20).
Федеральные и региональные аспекты информационной безопасности анализируются в статье члена-корреспондента Академии криптографии РФ В.П.Шерстюка (11). За последние годы, подчеркивает автор, в России реализован определенный комплекс практических мер по укреплению информационной безопасности, начато формирование нормативной правовой базы в этой области. В настоящее время она включает в себя более 80 законов и свыше 200 других нормативных правовых актов. При всем этом, правовая база обеспечения информационной безопасности не охватывает всего круга проблем, а в отдельных вопросах просто противоречива (11, с. 4).
Вместе с тем анализ законодательства и практики показывает, что "информационная революция" глубоко повлияла и влияет на
правовой механизм регулирования общественных отношений (12, с. 43). Новые правовые проблемы, связанные с использованием глобальных информационно-коммуникативных систем в инфраструктуре ресурсов экономики, политики, других социальных сфер, явились факторами, под влиянием которых формируется особая отрасль права — информационное право. В статье "Есть ли основания для создания отрасли "информационное право" (3) авторы освещают проблемы, поднятые за "круглым столом", организованным МГЮА совместно с отделением "Информатика и право" МАИ. Обсуждались две группы вопросов: 1. Понятие "информационное право". Предмет и метод информационного права. Место информационного права в системе отраслей права. 2. Институт массовой информации в системе информационного права (1, с. 49).
Как подчеркивают авторы, наибольший интерес вызвал вопрос о самостоятельности информационного права как особой отрасли и о месте этой отрасли в системе права.
По мнению ученых, информационное право может стать "локомотивом демократического развития России" (6, с. 7).
Список публикаций
1. Антопольский А.Б. Нормативно-правовое регулирование в сфере информационных ресурсов // Информ. общество. - М., 1999. — № 5. - С. 26-29.
2. Артамонов Г.Т. О планах разработки законопроектов в сфере информатизации // То же. — № 2. - С. 13-15.
3. Бачило И.Л., Копылов В.А. Есть ли основания для создания отрасли "Информационное право"? // То же. — № 6. — С. 49-50.
4. Бачило И. Л. Информационное обеспечение государственного регулирования в области экономики: Правовые проблемы // То же. — № 2. - С. 19-25.
5. Бачило И.Л. Потенциал законодательства в процессах становления информационного общества // То же. - № 3. - С. 40-45.
6. Крупнов А.Е., Финько О.А., Черешкин Д.С. О государственной политике России в области формирования информационного общества // То же. — № 1. - С. 4-9.
7. Нисневич Ю.А. Государственная информационная политика России сегодня и завтра // То же. — № 2. - С. 4-9.
8. О концептуальной базе построения в России информационного общества / Артамонов Г.Т., Кристальный Б.В., Курносов И.Н., Мелюхин И.С., Смолян Г.Л., Черешкин Д.С. // То же. - № 3. — С. 16-19.
9. Петров А.В. Информационные технологии в органах государственной власти // То же. — № 2. - С. 9-13.
10. Стрельцов А. А. Направления совершенствования правового обеспечения информационной безопасности Российской Федерации // То же. — № 6. - С. 15-22.
11. Шерстюк В.П. Информационная безопасность в системе обеспечения национальной безопасности: Федеральные и региональные аспекты обеспечения информационной безопасности // То же. — № 5. - С. 3-6.
12. Якушев М.В. Информационное общество и правовое регулирование: Новые проблемы теории и практики // То же. — № 1. - С.40-43.
О.Л.Алферов
