CC BY
54
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
ей против попыток как со стороны ряда федеральных органов, так и со стороны государственных органов субъектов Российской Федерации затормозить становление важнейшего демократического института.
1 Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М.: «Формула права», 2005.
2Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999. С. 116.
3 Чихладзе Л.Т. Административная децентрализация в контексте особенностей организации местного самоуправления зарубежных стран // Вестник Московского университета МВД России. № 1. 2013. С. 45-50.
4 Клишас А.А., Еремян В.В. Конституция и практика самоорганизации местного населения // Вестник Совета Федерации. №1. 2014 (120). С. 47.
5 Васильев В.И. Конституционные начала местного самоуправления // Конституция Российской Федерации: от образа будущего к реальности (к 20-летию Основного Закона России): Монография / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: «Юриспруденция», 2014 г. С. 400.
6 Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В.Д. Зоркина. М.: Норма: ИНФРА-М, 2013. С. 654.
7 Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. С. 73-74.
8 Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулиро-
вания. М., 1998. С. 47.
9 Шеремет К.Ф. Указ. соч. С. 47-48.
10 Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.: НОРМА, 2013. С. 982.
11 Там же. С. 984.
12 Там же. С. 984.
13 Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007 // СПС «КонсультантПлюс».
14 Комментарий к Конституции Российской Федерации. М. НОРМА, 2013. С. 992.
15 Там же. С. 995.
16 Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М.: «Формула права», 2005. С. 223.
17 Комментарий к Конституции Российской Федерации. М. НОРМА, 2013. С. 995.
18 СЗ РФ. 1996 № 7. Ст. 700.
19 Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М.: «Формула права», 2005. С. 223.
20 Там же. С. 225.
21 Васильев В.И. Конституционные начала местного самоуправления // Конституция Российской Федерации: от образа будущего к реальности. М.: «Формула права», 2005. С. 406-407.
22 Васильев В.И. Муниципальное право России: Учебник. М.: ЗАО Юстинформ, 2008. С. 137.
23 Дементьев А.Н. Местное самоуправление в Российской Федерации. М. НОРМА, 2011. С. 15.
УДК 342 ББК 67.400
ГЕНЕЗИС ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ РЕСПУБЛИКИ КЫРГЫЗСТАН КАК ГОСУДАРСТВА - УЧАСТНИКА СНГ В ПОСТСОВЕТСКИЙ ПЕРИОД
АРАМ СЕРГЕЕВИЧ АБАЗОВ,
E-mail: [email protected] Научная специальность 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматривается генезис избирательной системы Республики Кыргызстан как государства - участника СНГ в постсоветский период.
Ключевые слова: стандарты демократических выборов, избирательные права и свободы, государства - участники СНГ, избирательная система Республики Кыргызстан.
Annotation. In the article the author examines the Genesis of the electoral system of the Kyrgyz Republic as a state party to the CIS in the post-Soviet period.
Keywords: the standards of democratic elections, electoral rights and freedoms, states - participants of the CIS, the electoral system of the Kyrgyz Republic.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
В Республике Кыргызстан избирательное законодательство развивалось следующим образом.
31 августа 1991 г. Жогорку Кенеш Кыргызской Республики принял Закон «О выборах Президента Кыргызской Республики», в соответствии с которым 12 октября 1991 г. состоялось всенародное голосование на выборах Президента Республики Кыргызстан. Избранный депутатами Верховного Совета Киргизской ССР в октябре 1990 г. первый Президент Киргизской ССР А. Акаев в связи с принятием Декларации о суверенитете и независимости Республики Кыргызстан и изменения статуса республики должен был подтвердить и подтвердил свои полномочия Президента Республики Кыргызстан. 5 мая 1993 г. была принята новая Конституция Кыргызстана.
Конституция Кыргызской Республики 1993 г., с одной стороны, обобщает весь конституционный опыт строительства национальной государственности кыргызского народа, а с другой, - обогащает этот опыт новым содержанием, отвечающим требованиям новых задач государственного строительства. Этим обусловлены особенности новой Конституции, ее преемственность по отношению к Основным законам, предшествовавшим ей, и новизна по сравнению с ними1.
Согласно новой Конституции народ Кыргызстана осуществляет свою власть непосредственно, через систему государственных органов и органов местного самоуправления. От имени народа Кыргызстана вправе выступать только избранные им Президент Кыргызской Республики и Жогорку Кенеш Кыргызской Республики. Изменения и дополнения в Конституцию Кыргызской Республики, законы Кыргызской Республики и иные важные вопросы государственного значения могут выноситься на референдум (всенародное голосование).
Граждане Кыргызской Республики избирают Президента Кыргызской Республики, депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики и своих представителей в органы местного самоуправления. Выборы являются свободными и проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Право избирать имеют граждане Кыргызской Республики, достигшие 18 лет.
Президент Кыргызской Республики является главой государства, высшим должностным лицом республики. Президент Кыргызской Республики является символом единства народа и государственной власти, гарантом Конституции Кыргызской Республики, прав и свобод человека и гражданина.
В ст. 54 Конституции указывалось, что Жогорку Кенеш - парламент Кыргызской Республики - является представительным органом, осуществляющим законодательную власть и контрольные функции в пределах своих полномочий. Жогорку Кенеш Кыргызской Республики состоит из 75 депутатов, которые избираются на пять лет по одномандатным территориальным избирательным округам.
Общеизвестно, что одной из характеристик развитой демократии являются свободные выборы, осуществляющиеся на основе политического плюрализма с учетом мнения меньшинства населения страны. В своей основе действующая Конституция Кыргызской Республики создала основы для формирования такой избирательной системы. Прежде всего, необходимо отметить, что свободные выборы отныне рассматриваются как часть народовластия, как высшая форма непосредственной демократии, т.е. процедуры прямого (без участия каких-либо промежуточных органов) осуществления народом своей власти.
Несмотря на то, что Конституция прямо не указывает на участие в выборах политических партий и иных общественных объединений на основе свободного волеизъявления и общности и возможность создания в выборных органах политической оппозиции, тем не менее, возможность и правомерность таких действий прямо вытекает из смысла ч.ч. 1 и 2 ст. 8, которые не только констатируют признание в Кыргызской Республике политического многообразия, многопартийности, но и устанавливают равенство общественных объединений перед законом. Однако, подчеркивается запрет на создание политических партий на религиозной основе.
Таким образом, в основу первой Конституции независимой Кыргызской Республики законодатели заложили фундаментальные основы развития демократического, правового государства. Открытые, прозрачные и транспарентные выборы были признаны одним из основных институтов демократического государства.
Необходимо отметить, что данная Конституция, в отличие от своих предшественниц, не связывает выборы с процедурой формирования какой-либо одной системы органов власти, например Советов. В ней выборы рассматриваются как универсальный институт народовластия, атрибутивно связанный с демократией.
В тексте Конституции отсутствовала глава «Избирательная система». Очевидно, это обусловлено тем обстоятельством, что в прежних основных законах эта глава была атрибутивно связана с избранием только одного вида органов - Советов. На сегодняшний день в Кыргызстане избираются представительные органы всех уровней, Президент Кыргызской Республики, а также различного рода органы местного самоуправления.
21 сентября 1994 г. Президент издал Указ, которым учредил Центральную комиссию по выборам и проведению референдумов Кыргызской Республики (Центризбирком)2. Новеллы избирательной системы включали следующее.
Части избирательных комиссий (прежде всего ЦИК) придали постоянную, а, следовательно, возмездную основу для деятельности. Состав избирательных комиссий получил более общий характер, членом мог быть выдвинут любой гражданин Кыргызской Республики, обладающий избирательным правом. На
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
государственном уровне была полностью исключена возможность влияния на процесс формирования избирательных комиссий так называемой «общественности». Таким образом, избирательные комиссии по новому законодательству приобрели статус государственных органов. Но главное в статусе избирательных комиссий не их правовая природа, а норма: «При подготовке и проведении выборов избирательные комиссии в пределах своей компетенции независимы от государственных органов и органов местного самоуправления», что обеспечивает объективность их деятельности в процессе организации и проведения выборов и оправдывает их существование.
Основными функциями Центральной избирательной комиссии является осуществление на всей территории Кыргызской Республики контроля за исполнением законодательства о выборах и референдумах. ЦИК совместно с нижестоящими избирательными комиссиями организует и проводит выборы и референдумы на территории республики. При этом решения избирательных комиссий, принятые в пределах компетенции, обязательны для исполнения всеми государственными и негосударственными организациями, их должностными лицами и гражданами3.
22 сентября 1994 г. парламент, депутаты которого были избраны в 1990 г. на всеобщих выборах, был распущен. В связи с этим 22 сентября 1994 г. главой государства было назначено проведение референдума, главным вопросом которого было создание двухпалатного законодательного органа. В этот же период должны были быть проведены выборы в представительные органы местного самоуправления, предусмотренные Указом Президента Кыргызской Республики от 18 августа 1994 г. «О реформе местного самоуправления в Кыргызской Республике»4.
На референдум были вынесены две конституционные поправки:
1) изменения и дополнения к Конституции Кыргызской Республики, законы Кыргызской республики и иные важные вопросы государственной жизни могут выноситься на референдум (всенародное голосование);
2) законодательную власть в Кыргызской Республике осуществляет Жогорку Кенеш, состоящий из двух палат5.
За оба вопроса граждане проголосовали большинством голосов.
В 1995 г., первым среди стран Центральной Азии, Кыргызстан перевел свою столицу - город Бишкек -на принципы местного самоуправления, образовал мэрию Бишкека. В целях закрепления и дальнейшего развития местного самоуправления согласно Указу Президента Кыргызской Республики о проведении выборов глав местного самоуправления городов Бишкек и Ош от 2 января 1995 г., были проведены выборы глав местного самоуправления этих городов6.
Выборы Президента Кыргызской Республики 24 декабря 1995 г. проводились по Закону Кыргызской
Республики «О выборах Президента Республики Кыргызстан» № 566-ХИ от 31 августа 1991 г. с изменениями, включенными законами от 29 сентября и 5 октября 1995 г. № 22 .
Выборы Президента являлись свободными и проводились на основе всеобщего прямого, равного избирательного права при тайном голосовании. При выборах Президента использовалась традиционная для Кыргызстана мажоритарная система абсолютного большинства, предусматривающая повторное голосование.
Новеллой первого Закона о выборах Президента Республики Кыргызстан стало введение смешанной системы финансирования; при этом использовались три источника: средства республиканского бюджета, личные средства кандидатов, а также добровольно передаваемые средства заинтересованных граждан, трудовых коллективов, общественных организаций и массовых движений.
Введение смешанной системы финансирования выборов означало демократизацию всей избирательной системы, но несовершенство нормы Закона могло, в случае ее последующего применения, помимо выборов 1995г., привести к утрате приоритета государства в финансировании выборов и действительной фактической зависимости кандидата от лица, выделившего деньги на избирательную кампанию.
Вместе с тем, следует заметить, что проблема не в приоритетном финансировании, а в контроле за ним, особенно за использованием средств избирательных фондов со стороны государства. Последняя проблема, как показывает практика, не решена окончательно и в действующем национальном избирательном законодательстве.
В 1997 г. в республике начался первый этап кардинального реформирования избирательной отрасли, первоочередной задачей которого стояло реформирование законодательства о выборах и референдумах7.
Принятие Кодекса Кыргызской Республики «О выборах в Кыргызской Республике»8 в 1999 г. было связано, в первую очередь, с необходимостью согласования выборного законодательства с нормами действующей Конституции Кыргызской Республики. Кроме того, назрела проблема уточнения и систематизации избирательного права с целью формирования демократической, основанной на мировом и собственном опыте нормативной базы. Кодекс о выборах стал одним из главных элементов реформирования избирательного законодательства в Кыргызской Республике.
В Государственной программе совершенствования избирательной системы Кыргызской Республики приоритетное место отводилось широкомасштабной работе по организации обучения участников избирательного процесса. Развитие полноценной демократической политической системы зависит от уровня информированности и правовой образованности всех участников избирательного процесса. Поэтому Программой была предусмотрена разработка программы обучения изби-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
рателей, повышения квалификации организаторов выборов, в том числе представителей политических партий и общественных объединений, работников средств массовой информации.
Основными целями создания Государственной автоматизированной системы «Шайлоо» были: автоматизация деятельности избирательных комиссий всех уровней; снижение финансовых затрат на проведение избирательной кампании; сокращение сроков получения результатов голосования и подведения итогов выборов; совершенствование телекоммуникационной среды; сопряжение с другими государственными и ведомственными автоматизированными информационными системами; унификация организационного, методического, информационного, лингвистического, программного и технического видов обеспечения и т.д.
В результате реализации мероприятий Государственной программы совершенствования избирательной системы Кыргызской Республики на 19972000 гг., при поддержке Программы развития Организации Объединенных Наций, в республике была проведена кардинальная реформа всей избирательной системы9.
В 1997-2000 гг. были заложены исходные законодательные, административные, информационные и научные основы современной, отвечающей требованиям международных стандартов, избирательной системы Кыргызской Республики10.
27 июня 2000 г. Собрание народных представителей Жогорку Кенеша Кыргызской Республики, руководствуясь п. 1 ст. 44 и подп. 7 п. 3 ст. 58 Конституции Кыргызской Республики, а также п.п. 4 и 5 ст. 58 Кодекса «О выборах в Кыргызской Республике», назначило на 29 октября 2000 г. выборы Президента Кыргызской Республики.
Эти выборы существенно отличались от предыдущих. Более высокие требования к кандидатам обусловили и более сложные избирательные технологии. В частности, в раздел Кодекса, посвященный выборам Президента, были введены такие нормы, как обязательное владение кандидатом государственным языком; поддержка кандидата не менее чем 50 тыс. подписей избирателей; внесение избирательного залога в тысячекратном размере минимальной заработной платы и т.д.
По результатам состоявшихся 29 октября 2000 г. демократических выборов Президента Кыргызской Республики на основании протоколов областных и Бишкекской городской избирательных комиссий ЦИК решила считать избранным на должность Президента Кыргызской Республики А. Акаева.
Демократические процессы, происходящие в Кыргызстане и получившие в последние годы динамичное развитие, привели к становлению устойчивых гражданских институтов, оказывающих серьезное позитивное влияние на общественные отношения и совершенствование деятельности государственного аппарата, а также создали предпосылки для повы-
шения эффективности общественного контроля за деятельностью структур органов исполнительной власти.
Конституционная реформа, начавшаяся в стране в конце 2002 г., имела многоцелевой, комплексный характер. Суть этой реформы - создание правовой макромодели обновленного кыргызского общества.
В период с октября 2002 г. по январь 2003 г. проходило всенародное обсуждение проекта Закона Кыргызской Республики «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики», которое завершилось 2 января 2003 г. Поступило более 11 000 предложений и замечаний11. Экспертная группа, образованная Президентом, подготовила новую редакцию Конституции Кыргызской Республики12.
Одобренная народом новая редакция Конституции страны позволит в перспективе государству сделать крупный шаг в развитии и укреплении демократических основ общества13.
К концу 2003 г. был разработан проект Закона Кыргызской Республики «О внесении изменений и дополнений в Кодекс «О выборах в Кыргызской Республике».
Включенные изменения и дополнения были связаны, в первую очередь, с вопросами обеспечения больших гарантий избирательных прав граждан, создания максимально благоприятных условий для избирателя -главного участника выборного процесса, избирательных комиссий, которые фиксируют волеизъявление граждан, обеспечения оптимальных механизмов организации и проведения законных, справедливых, свободных и транспарентных выборов.
В целях обеспечения больших гарантий прав избирателей и исключения возможности влияния административного ресурса на избирательные процедуры установлена норма о том, чтобы государственные и муниципальные служащие составляли не более одной трети от общего числа членов избирательной комиссии. Остальная часть в избирательных комиссиях будет представлена представителями общественных объединений и собраний избирателей.
С образованием нового однопалатного парламента в Кыргызстане вместо двухпалатного кардинальные изменения претерпела ст. 19 «Образование избирательных округов», согласно которой в республике для проведения выборов депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики образуются одномандатные избирательные округа и многомандатные - для выборов местных кенешей на основе данных о численности избирателей, зарегистрированных на соответствующей территории, представляемых исполнительными органами власти и органами местного самоуправления.
В новом законодательстве просматривается целый ряд позитивных улучшений: регламентация деятельности избирательных комиссий на каждом этапе го-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
лосования и подсчета бюллетеней, уменьшение срока оповещения граждан о выборах и т.д..
Самым сложным в избирательной системе любого государства является вопрос о выборах законодательного органа. Вопросы формирования и функционирования парламента во всех странах -это всегда продукт борьбы и дискуссий между различными политическими силами общества. Если выборы главы государства или местных органов власти относительно стабильны, то изменение соотношения политических сил в обществе диктует необходимость изменения системы выборов в парламент14.
Новая редакция Конституции Кыргызской Республики в ст. 54 закрепила право выдвижения кандидатов в депутаты Жогорку Кенеша Кыргызской Республики за политическими партиями, а также гражданам путем самовыдвижения согласно правилам и принципам мажоритарной избирательной системы.
На современном этапе в парламенте должны быть представлены крупные политические силы, способные разработать действенные экономические и политические предложения по реформированию государственной и общественной системы и одновременно имеющие поддержку и доверие общества. В такой многонациональной, многоязычной и многоконфессиональной стране, как Кыргызстан, который нуждается в максимально меньшей фрагментации партий, в меньшей остроте межрегиональных, межнациональных и межрелигиозных дискуссий, нужна система, которая закреплена в новой редакции Конституции.
На лидерство в обществе, а уж тем более на роль правящей может претендовать лишь та партии, которая участвует в выборах всех уровней - от местного управления до парламента, выдвигает людей, разделяющих ее идеи, и побеждает. И только тогда, когда таких людей во всех выборных органах власти станет столько, что они смогут принимать решения, влияющие на судьбу страны, а главное, смогут отвечать за свои решения, только тогда такую партию можно считать лидирующей в обществе15.
Принятие Закона «О внесении изменений и дополнений в Кодекс «О выборах в Кыргызской Республике» от 24 января 2004 г. обеспечило конструктивное приведение норм действующего избирательного законодательства в соответствии с нормами Конститу-
ции Кыргызской Республики, а также его дальнейшее поэтапное совершенствование.
1 Ким В.Л. Первая Конституция независимого Кыргызстана / Отв. ред. Р.Т. Тургунбеков; Институт переподготовки и повышения квалификации кадров КГНУ. Б., 1998. С. 106-105.
2 Постановление Жогорку Кенеша Кыргызской Республики «О Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов Кыргызской Республики». Б., 1993 // Ведомости Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. 1994. № 1. Ст. 3.
3 Хрусталев Е.Н. Избирательный процесс в России: Понятие и стадии // Теория и практика государственного управления. М., 2000. С. 58.
4 Указ Президента Кыргызской Республики «О реформе местного самоуправления в Кыргызской Республике». Б., 1994.
5 Постановление ЦИК по выборам и проведению референдумов Кыргызской Республики «О форме и тексте бюллетеня для голосования на референдуме (всенародном голосовании) по поправкам к Конституции Кыргызской Республики 22 октября 1994 года». Б., 1994.
6 Постановление ЦИК по выборам и проведению референдумов Кыргызской Республики «Об утверждении итогов выборов главы местного самоуправления города Бишкека». Б., 1995.
7 Избирательное законодательство Кыргызской Республики / Большаков СВ., Евланов И.А., Иманбаев СИ., Ишенко Е.П., Зулпиев Б.Р. Орозалиев Т.О. Б., 2001. С. 140.
8 Кодекс Кыргызской Республики «О выборах в Кыргызской Республике». Б., 1999.
9 Иманбаев С. Реформирование избирательной системы Кыргызской Республики // Бюллетень ЦИК по выборам и проведению референдумов Кыргызской Республики. 1998. № 4 (21). С. 8.
10 Материалы науч.-практич. конф. «Выборы и гражданское общество» // Бюллетень ЦИК Кыргызской Республики. 2002. № 4 (40).
11 УкушовМ. Тернистый путь к зрелости. Б., 2003. С. 2.
12 Указ Президента Кыргызской Республики «О завершении общенародного обсуждения поправок в Конституцию Кыргызской Республики». Б., 2003.
13 Послание Президента Кыргызской Республики Акаева А. к народу Кыргызстана и Жогорку Кенешу Кыргызской Республики // Слово Кыргызстана. 2003. 17 марта.
14 Сборник избирательных законов стран Центральной и Восточной Европы. Киев, 1995. С. 450.
15 Партии Кыргызстана просят дать порулить // Аки-press. Б., 1997. № 19-20. С. 5-6.
