CC BY
73
ГОСУДАРСТВЕННОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО
РОЛЬ ИНСТИТУТА МЕЖДУНАРОДНОГО НАБЛЮДЕНИЯ В РЕАЛИЗАЦИИ МЕЖДУНАРОДНЫХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ СТАНДАРТОВ В КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ
Бермет ИМАНАЛИЕВА
аспирант Академии государственного управления при Президенте Кыргызской Республики (Бишкек, Кыргызстан)
АННОТАЦИЯ
Рассмотрены правовые основы и методология деятельности международных наблюдателей, следящих за ходом подготовки и проведения выборов, и международные обязательства, в соответствии с которыми развивается избирательная система Кыргызской Республики. Проведен сравнительный анализ участия международ-
ных наблюдателей в выборах Президента Кыргызской Республики в 2009 и в 2011 годах. Представлен краткий обзор рекомендаций по реализации Кыргызстаном международных обязательств в отношении избирательной системы, предложенных такими организациями, как БДИПЧ ОБСЕ и Миссия наблюдателей СНГ.
(Г
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА:
V
Кыргызстан, институт международного наблюдения, международные наблюдатели, международные избирательные стандарты, избирательный процесс, БДИПЧ ОБСЕ, Миссия наблюдателей СНГ, ЦИК КР.
Введение
Свободные и честные выборы — неотъемлемая часть демократического порядка в государстве. Они являются одним из важнейших способов легитимации государственной власти, а также действенным средством отбора и взращивания демократической общественно-политической элиты.
Для успешного решения столь ответственных задач очень важны качество избирательного законодательства, его соответствие международным стандартам и опыт в проведении демократических выборов.
Для обеспечения справедливого избирательного процесса, соответствующего принятым в мировом сообществе стандартам по защите гражданских и политических прав человека, за выборами проводится международное наблюдение.
Задача такого наблюдения — выносить по итогам выборов оценки и рекомендации, которые должны помочь соблюдению международных обязательств и обеспечению в стране политической стабильности.
В международном наблюдении за выборами проявляется заинтересованность мирового сообщества в обеспечении их демократичности (как компонента развития демократии), включая уважение прав человека и верховенство права. Оно выступает частью международного наблюдения за соблюдением прав человека и должно соответствовать высшим стандартам беспристрастности по отношению к национальным участникам политической борьбы. При этом не должны приниматься в расчет какие-либо двойственные или многоплановые соображения, которые могут вступать в противоречие с беспристрастностью1.
Впервые в истории иностранные (международные) наблюдатели на выборах появились в 1857 году. Тогда дипломаты Франции, Великобритании, России, Пруссии, Австро-Венгрии и Турции наблюдали за плебисцитом, проходившим на спорной территории в Молдавии и Валахии.
Тогда и было положено начало формированию института международных наблюдателей. До середины XX века их деятельность носила периодический характер; в постоянный институт международные наблюдатели превратились после окончания Второй мировой войны.
Институционализация международных организаций в области международного наблюдения
После окончания Второй мировой войны и образования ООН международные наблюдатели превратились в постоянный институт. Так, в конце 1940-х годов эксперты ООН следили за чистотой выборов в Западной Германии и Корее; особый размах эта практика приобрела в эпоху краха колониальных империй (1950—1960-е гг.) и после окончания холодной войны (1990-е гг.)2.
Институционально международное наблюдение было закреплено в 1992 году; тогда в ООН была создана особая структура, призванная «поставлять» на выборы наблюдателей, —
1 См.: Декларация принципов международного наблюдения за выборами от 27 октября 2005 г./БДИПЧ ОБСЕ [http://www.osce.org/ru/odihr/elections/16937].
2 См.: Zakon.kz: Информационный портал/ Иностранные наблюдатели на выборах. Коллекция фактов [http:// www.zakon.kz/96573-inostrannye-nabljudateli-na-vyborakh..html], 2 ноября 2007.
Группа по оказанию помощи в проведении выборов, вскоре преобразованная в Отдел содействия выборам Департамента по политическим вопросам. В задачи Группы входила техническая поддержка деятельности заместителя Генерального секретаря по политическим вопросам, назначенного координатором ООН по оказанию помощи в проведении выборов3.
На сегодня главная задача Отдела — это рассмотрение и оценка просьб, заключающихся в следующем:
— оказание помощи в проведении выборов;
— установление и соблюдение стандартов ООН в отношении проведения выборов;
— осуществление миссий по оценке потребностей;
— оказание помощи различным организациям (в том числе и организациям системы ООН) в планировании мероприятий, связанных с выборами;
— разработка оперативных стратегий для электоральных компонентов международных операций по поддержанию мира;
— содействие организации международного наблюдения за выборами;
— обеспечение преемственности в деятельности ООН в электоральной сфере.
Таким образом, деятельность Отдела содействия выборам напрямую связана с оказанием помощи в проведении избирательных кампаний, осуществляемой на основании запросов от различных государств мира. При этом на Отдел содействия выборам возлагается ведущая роль в планировании, подборе персонала миссии и осуществлении наблюдения. Сегодня страны мира активно пользуются возможностью получения электорального содействия со стороны ООН.
Помимо вышеупомянутого Отдела ООН наблюдение за выборами осуществляет также множество различных международных организаций. Будучи участниками международных конвенций и деклараций, они поддерживают и продвигают принципы свободных, честных и подлинных выборов. Речь идет о таких организациях, как Европейский союз (ЕС), Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Организация американских государств (ОАГ), Организация африканского единства (ОАЕ), Парламентская Ассамблея ОБСЕ (ПА ОБСЕ), Секретариат Шанхайской организации сотрудничества (ШОС), Исполнительный комитет СНГ, Парламентская ассамблея Совета Европы (ПАСЕ), Национальный демократический институт (N01), Международный республиканский институт (Ш1), Международный фонд избирательных систем (IFES) и др.
С поддержкой демократии и защитой прав человека связана также деятельность многочисленных НПО.
Наибольшим опытом в области международного наблюдения обладает Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ). К тому же это один из ведущих мировых институтов в области прав человека.
БДИПЧ обладает мандатом по оказанию помощи государствам — участникам ОБСЕ, направленной на «обеспечение полного уважения прав человека и основных свобод, соблюдение законности, проведение в жизнь принципов демократии... создание, укрепление и защиту демократических институтов, а также развитие принципов терпимого отношения в масштабах всего общества» (Хельсинкский документ 1992 г.).
Важными направлениями деятельности БДИПЧ являются контроль за соблюдением обязательств ОБСЕ в области выборов и предоставление помощи в деле совершенствования из-
3 См.: Международные избирательные стандарты. Сборник документов / Отв. ред.: кандидат юридических наук А.А. Вешняков; науч. ред.: доктор юридических наук В.И. Лысенко. М.: Издательство «Весь мир», 2004. 1152 с.
бирательных процессов. Довольно часто БДИПЧ оказывает такую помощь в сотрудничестве с Парламентской ассамблеей ОБСЕ и другими объединениями.
Эту деятельность дополняют меры, принимаемые по итогам наблюдения за выборами; они направлены на содействие выполнению рекомендаций, содержащихся в отчетах миссий БДИПЧ. Кроме того, производится анализ избирательного законодательства, публикуются соответствующие справочники и рекомендации, а также проводится обучение наблюдателей за выборами.
Бюро разработало и внедряет комплексную методику наблюдения за выборами, которая основывается на долгосрочном подходе, подразумевающем оценку всех основных компонентов избирательного процесса.
В 2012 году работа БДИПЧ по наблюдению за выборами проводилась в 55 из 57 государств — участников ОБСЕ; до настоящего времени ею не охвачены только два государства — участника ОБСЕ, это — Святой Престол и Монголия, присоединившиеся к Организации в конце 2012 года4.
Распад СССР и образование СНГ не только открыли новые возможности для бывших союзных республик, но и заставили их столкнуться с новыми проблемами и вызовами. В частности, вновь образованным независимым государствам нужно было пересмотреть существовавшее законодательство и привести его в соответствие с международно признанными принципами и нормами права.
Для достижения поставленных целей и задач по реализации на пространстве СНГ общемировых избирательных стандартов международное наблюдение за выборами стала осуществлять Миссия наблюдателей СНГ, в состав которой входят представители Секретариата СНГ и Межпарламентской Ассамблеи СНГ, а также депутаты парламентов стран СНГ и других государственных органов.
Вопросами международного наблюдения за выборами в рамках данной Миссии занимается, в основном, Межпарламентская ассамблея СНГ. Члены парламентов государств — участников Содружества в статусе международных наблюдателей следят за выборными процессами в СНГ. Они также работают по приглашению в государствах — членах других международных организаций. Наблюдатели и эксперты анализируют избирательное законодательство, делают выводы, указывают на достижения и недочеты и т.п.
Работу по наблюдению за выборами координирует одно из ключевых подразделений Межпарламентской ассамблеи — Международный институт мониторинга развития демократии, парламентаризма и соблюдения избирательных прав граждан государств — участников МПА СНГ (МИМРД МПА СНГ). Решение о его создании было принято на выездном заседании Совета МПА СНГ 10 февраля 2006 года в Киеве (Украина).
Основными задачами института являются:
— обмен информацией о соблюдении прав человека;
— обобщение опыта по развитию демократии и парламентаризма;
— проведение мониторинга выборов в государствах Содружества и за его пределами;
— обучение международных наблюдателей.
С 1994 по 2013 год МПА СНГ организовала почти 90 выездов групп наблюдателей на выборы в государства — участники Содружества. Кроме того, было проведено 9 семинаров и конференций для международных наблюдателей5.
4 См.: Годовой отчет за 2012 год. Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ).
5 См.: Международный институт мониторинга развития демократии, парламентаризма и соблюдения избирательных прав граждан государств — участников МПА СНГ [http://iacis.ru/intemational_institute/].
Правовой основой деятельности международных наблюдателей являются национальные законы, общепризнанные в мире принципы и нормы права в области организации избирательного процесса и международные обязательства государства, в котором проводятся выборы.
Так, одним из краеугольных камней современного института международных наблюдателей является Всеобщая декларация прав человека, принятая в 1948 году. В частности, п. 3 ст. 21 этого документа гласит: «Воля народа должна быть основой власти правительства; она должна находить свое выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования»6. По утверждению ООН, «наблюдение за выборами — это наиболее транспарентный и методичный способ для продвижения и укрепления демократии и обеспечения соблюдения прав человека»7.
В 1990 году ОБСЕ приняла Копенгагенскую декларацию, в которой указывалось на необходимость соответствия любых выборов семи основным критериям; они должны быть «универсальными, равными, честными, тайными, свободными, прозрачными и подотчетными»8. Следует отметить, что Копенгагенская декларация признана одним из основных международных документов, излагающих принципы проведения демократических выборов в государствах — участниках ОБСЕ и фактически во всем мире. Декларация не только содержит комплекс инструментов, направленных на проведение подлинно демократических выборов, но и предусматривает широкий спектр обязательств для государств — участников ОБСЕ в контексте уважения прав человека.
Обязательства в рамках ОБСЕ также подчеркивают значение выборов в обеспечении прав граждан на участие в управлении своей страной. Положения о роли периодических свободных выборов в поддержке политических прав включены и в Международный пакт о гражданских и политических правах, и в Европейскую конвенцию о защите прав человека.
Развитие современного мира привело к необходимости разработки более детальной методологии наблюдения за избирательным процессом. В апреле 1999 года было разработано и утверждено «Руководство БДИПЧ по наблюдению за выборами». В нем описываются общие методы наблюдения за выборами и предлагается практическое пособие по его проведению.
В этом документе также предусмотрено расширение сферы деятельности БДИПЧ ОБСЕ и ее переориентация на долгосрочное наблюдение за избирательным процессом. Кроме того, в «Руководстве БДИПЧ по наблюдению за выборами» подчеркивалась важность «учета разных периодов избирательного цикла: от СМИ, регистрации избирателей и кандидатов в течение избирательной кампании до заключительной стадии выборов и подсчета голосов, оглашения результатов и вступления в должность выбранного кандидата»9.
Руководство состоит из 14 пунктов и рассматривает широкий круг связанных с деятельностью международных наблюдателей вопросов, в число которых входит:
— поведение наблюдателя за избирательным процессом (определяемое соответствующим Кодексом);
— назначение Специального координатора ОБСЕ;
— деятельность Главы Миссии наблюдателей за выборами от БДИПЧ;
6 Всеобщая декларация прав человека. Принята Резолюцией 217 А (III) Генеральной Ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 года.
7 Наблюдение за выборами. Опубликовано Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ), Warsaw, 2006 [http://www.osce.org/ru/odihr/elections/17165].
8 Документ Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 года.
9 Руководство БДИПЧ по наблюдению за выборами. Изд. 4+е Апрель, 1999. Варшава. — 49 с. (на русс. яз.).
— процедуры долгосрочного и краткосрочного наблюдения;
— подготовка и публикация предварительного и заключительного отчета с рекомендациями.
Другим документом, регулирующим порядок деятельности международных наблюдателей, являются «Рекомендации для международных наблюдателей Содружества Независимых Государств по наблюдению за выборами». Этот документ был принят 7 декабря 2002 года Межпарламентской ассамблеей государств — участников СНГ; в нем конкретизируется статус международных наблюдателей, устанавливаются их полномочия и определяются гарантии, содействующие выполнению ими своих функциональных обязанностей.
В целом, как отмечают разработчики, эти рекомендации призваны помочь международным наблюдателям СНГ профессионально оценить, насколько полно и точно соблюдается национальное избирательное законодательство и насколько практика назначения, подготовки и проведения выборов соответствует Конституции и международным обязательствам государства, а также общепризнанным принципам и нормам международного права по проведению демократических выборов10.
Таким образом, существует целый комплекс методик, разработанных такими авторитетными организациями, как ООН, ОБСЕ, Совет Европы, Европейский парламент, СНГ и др., для проведения качественного международного наблюдения за выборами и защиты избирательных прав и основных свобод граждан.
Помимо изучения этих документов международные наблюдатели должны ознакомиться с положениями Конституции соответствующего государства, регулирующими выборы или организацию избирательного процесса, с законами, устанавливающими порядок их проведения, и другими законодательными актами.
Как правило, материально-финансовое обеспечение деятельности международного наблюдателя (транспортные расходы, расходы на проживание, услуги связи и т.п.) осуществляется за счет средств направившей его стороны или за счет его собственных средств.
Международные обязательства Кыргызской Республики в отношении избирательной системы
С момента обретения Кыргызской Республикой (КР) независимости и суверенитета власти страны взяли курс на демократизацию жизни общества; в связи с этим появилась необходимость в реформировании многих сфер.
Одним из показателей демократического развития является принятие и реализация международных принципов и норм, провозглашаемых такими организациями, как ООН, Совет Европы и др.
Необходимым условием для поддержания и развития демократических процессов в стране является ее участие в международных и межрегиональных организациях. Тем самым она принимает на себя обязательства по соблюдению международных норм, которые должны быть отражены и закреплены в ее законодательстве.
10 См.: Рекомендации Парламентской ассамблеи государств — участников СНГ для международных наблюдателей Содружества Независимых Государств по наблюдению за выборами. Санкт-Петербург, 2002.
Так, с момента провозглашения суверенитета КР приняла на себя международные обязательства, связанные с реорганизацией избирательной системы. Они требовали разработки национального избирательного законодательства и проведения избирательных кампаний, соответствующих общепризнанным принципам и нормам международного права.
Вступив в 1992 году в ОБСЕ, Кыргызстан обязался соблюдать общепризнанные международно-правовые принципы и нормы в области прав человека и избирательного права и привести в соответствие с ними свое законодательство.
Избирательные стандарты были определены в многочисленных соглашениях, которые подписала и ратифицировала республика; одно из них — «Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ» от 29 июня 1990 года (далее — Копенгагенский документ).
В этом документе говорится, что воля народа, свободно и честно выражаемая в ходе периодических выборов, является основой власти и законности любого правительства. Он также определяет, что в государствах — участниках ОБСЕ выборы должны быть свободными, справедливыми и прозрачными, проводиться по принципу верховенства закона на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании, гарантирующего право избирать и быть избранным11.
На пространстве СНГ нормы и принципы выборов основываются также на Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества. Следует отметить, что Кыргызстан одним из первых среди государств — участников СНГ ратифицировал Конвенцию о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод12.
Подписав и ратифицировав эту носящую обязательный характер Конвенцию, Кыргызстан тем самым взял на себя обязательства по приведению избирательного законодательства в соответствие с содержащимися в ней стандартами, а также по совершенствованию избирательного законодательства, избирательных систем и внедрению современных избирательных технологий.
Таким образом, основные избирательные стандарты, принятые в 1990 году в Копенгагене на Втором совещании Конференции по человеческому измерению и в 2002 году в Кишиневе на заседании Совета глав государств СНГ (подписавших Конвенцию о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках СНГ), подчеркивают центральную роль выборов в обеспечении прав граждан на участие в управлении своей страной.
В целом, как показывает анализ, обязательства в рамках ОБСЕ и Конвенции СНГ могут быть заключены в семи главных словах, ассоциирующихся с демократическими традициями: всеобщие, равные, справедливые, тайные, свободные, открытые, ответственные13.
> Принцип всеобщности подразумевает обеспечение доступа избирателей и кандидатов к эффективной, беспристрастной и свободной от дискриминаций регистрации. Граждане, достигшие соответствующего возраста и выполняющие условия регистрации, должны иметь право на участие в выборах.
11 См.: Существующие обязательства по проведению демократических выборов в государствах — участниках ОБСЕ. Варшава, 2003. С. 7.
12 См.: Закон Кыргызской Республики от 1 августа 2003 №13 «О ратификации Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств, подписанной 7 октября 2002 года в городе Кишиневе».
13 Об этом подробнее см.: Существующие обязательства по проведению демократических выборов в государствах — участниках ОБСЕ. Варшава, 2003; Закон Кыргызской Республики от 1 августа 2003 №13 «О ратификации Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств, подписанной 7 октября 2002 года в городе Кишиневе».
> Принцип равенства, призванный обеспечивать равное представительство, требует, чтобы все голоса имели одинаковый вес. Иными словами, избиратели должны иметь равный и эффективный доступ к избирательным участкам.
> Принцип справедливости призван создавать равные условия для всех участников избирательного процесса, но как минимум должен обеспечивать доступ избирателей к информации обо всех кандидатах и их программах.
> Принцип тайности может действовать лишь в том случае, если избиратель заполняет свой бюллетень без постороннего присутствия в закрытой кабинке. При этом заполненный избирателем бюллетень не может быть увиден в процессе его вложения в избирательную урну.
> Принцип свободы должен обеспечивать гражданам возможность сделать свой выбор без запугивания, а также уверенность в том, что их право на свободу самовыражения, собраний и ассоциаций будет соблюдаться в течение всего избирательного процесса.
> Принцип открытости предполагает проведение выборов в соответствии с законами, основанными на принципах всеобщности и открытости. Открытым и поддающимся подтверждению должен быть и подсчет голосов, начиная с уровня избирательного участка, продолжая средними звеньями избирательной комиссии и заканчивая избирательными комиссиями на национальном уровне; это ограничивает возможность обмана по итогам выборов.
> Принцип ответственности требует, чтобы все избранники, вступающие в должность, признавали свою ответственность перед избирателями.
С 1997 года в Кыргызстане начался процесс реформирования избирательной системы с целью привести выборные процедуры в соответствие с международными требованиям и стандартами. В этом процессе можно выделить два последовательных этапа, охватывающих соответственно 1997—2000 и 2001—2005 годы; их содержание составляют принятие и разработка двух Государственных программ совершенствования избирательной системы Кыргызской Республики.
Правовой основой создания Государственной программы 1997—2000 годов послужил Указ Президента КР от 8 июля 1997 года «О Государственной программе совершенствования избирательной системы Кыргызской Республики» (далее — Государственной программы 1997—2000 гг.).
В основные задачи этой программы входит:
— дальнейшее улучшение избирательной системы КР, использование новых подходов в организации и проведении выборов и референдумов и устранение существующих недостатков;
— использование субъектами избирательного процесса методов политической предвыборной борьбы, ведущейся в демократических рамках;
— обеспечение общественного контроля за организацией подготовки и проведения выборов, своевременным определением результатов голосования, подведением итогов выборов и их опубликованием14.
Для уточнения и систематизации избирательного права и с целью формирования демократической нормативной базы, основанной на мировом и отечественном опыте, в рамках
14 См: Государственная программа совершенствования избирательной системы Кыргызской Республики на 1997—2000 годы. Утверждена Указом Президента Кыргызской Республики от 8 июля 1997 года УП № 207.
программы 1997—2000 был разработан проект Кодекса законов КР о выборах и референдумах, а также основных гарантиях избирательных прав граждан.
Значимым шагом на пути обеспечения избирательных прав граждан стало принятие 29 мая 1999 года «Кодекса Кыргызской Республики о выборах в Кыргызской Республике» (далее — Кодекс о выборах). В нем были закреплены принципы обязательности и периодичности выборов, открытости и прозрачности всех избирательных действий и в первую очередь прозрачность работы комиссий всех уровней, что обеспечивало действенное использование механизма ответственности и контроля за выборами и создание заслона злоупотреблениям со стороны их отдельных участников15.
В связи с этим утратили силу Закон о выборах Президента от 31 августа 1991 года и Закон о выборах депутатов Жогорку Кенеша от 12 января 1994 года, действовавшие вплоть до принятия Кодекса о выборах.
Ход и результаты парламентских и президентских выборов 2000 года обеспечили пищу для дальнейшего осмысления действующего законодательства и дали толчок уточнению и конкретизации отдельных положений Кодекса о выборах. Это было зафиксировано как в итоговых документах Центральной избирательной комиссии (далее — ЦИК), так и в заключительном отчете БДИПЧ. Рекомендации ОБСЕ/БДИПЧ и других международных организаций были учтены при составлении новой Государственной программы совершенствования избирательной системы КР на 2001—2005 годы (далее — Государственная программа 2001—2005 гг.).
Программа определила важнейшие структурные и процедурные элементы избирательного процесса и была построена с учетом нижеперечисленных базовых направлений процесса организации и проведения выборов и референдумов:
— совершенствование и дальнейшее развитие избирательного законодательства и нормативно-правовой базы избирательной системы КР;
— правовое просвещение различных категорий участников избирательного процесса;
— создание в КР юридической, информационно-аналитической и образовательной инфраструктуры избирательного процесса;
— дальнейшее развитие потенциала Государственной автоматизированной системы «Шайлоо»16.
2005 и 2010 годы знаменовались для Кыргызстана свержением действующей власти; эти события, которые СМИ окрестили «тюльпановой» и «народной» революциями, также повлияли на изменение избирательного законодательства.
Новая редакция Кодекса о выборах, принятая в 2007 году в соответствии с Законом КР от 23 октября 2007 года №2 158, почти не отличалась от старой. Что же касается событий 2010 года, сопровождавшихся принятием новой Конституции и переходом к парламентской форме правления, то они повлекли за собой изменения в законодательстве, в том числе избирательном.
Так, в 2011 году были приняты новые законы, регламентирующие порядок организации и проведения выборов Президента и депутатов Жогорку Кенеша КР, а также деятельность органов, обеспечивающих подготовку и проведение выборов и референдумов в Республике.
В июне 2011 года парламент Кыргызстана принял новые законы: Конституционный Закон КР «О выборах Президента Кыргызской Республики и депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» (от 30 июня) и Закон «Об избирательных комиссиях по проведению выборов и референдумов Кыргызской Республики» (от 24 июня).
15 См.: Кодекс Кыргызской Республики о выборах в Кыргызской Республике от 29 мая 1999 года № 39.
16 См.: Государственная Программа совершенствования избирательной системы Кыргызской Республики на 2001—2005 годы. Приложение 1 к Указу Президента Кыргызской Республики от 30 мая 2001 года № 177.
Наблюдатели из Миссии стран СНГ отмечали, что «базовые принципы проведения выборов Президента Кыргызской Республики закреплены в Конституционном законе о выборах (ст. 2) и включают в себя принципы всеобщего, равного, прямого избирательного права, а также свободного, добровольного и тайного голосования»17.
Так, принцип всеобщего избирательного права закреплен в ст. 3 Конституционного закона о выборах. В указанной статье содержится положение, согласно которому активное избирательное право на выборах Президента принадлежит гражданам КР, достигшим 18 лет. В свою очередь, пассивное избирательное право принадлежит гражданам КР, не имеющим гражданства иностранного государства, не моложе 35 и не старше 70 лет, владеющим государственным языком и проживающим в республике в совокупности не менее 15 лет (ст. 50 Конституционного закона о выборах)18.
В ст. 4 Конституционного закона закреплен принцип равного избирательного права. На его реализацию направлены положения того же закона, закрепляющие дополнительные формы голосования, применение которых гарантирует отдельным категориям избирателей равные возможности участия в выборах Президента КР. В соответствии с Конституционным законом о выборах, предусмотрено досрочное голосование (ст. 32), а также голосование вне помещения для голосования (ст. 33)19.
Так, избиратель, не имеющий возможности прибыть в день голосования на избирательный участок, к которому он прикреплен, имеет право проголосовать досрочно на основании письменного заявления и установленных Конституционным законом о выборах документов о его предстоящем отсутствии на территории КР в день голосования.
Кроме того, участковая избирательная комиссия организует голосование вне помещения избирательного участка. Данная форма голосования применяется в отношении тех граждан, которые внесены в списки избирателей, но по состоянию здоровья или вследствие инвалидности не могут прибыть на избирательный участок, а также находящихся в день голосования в больницах и в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых.
К базовым принципам системы международных стандартов демократических выборов принадлежит также принцип тайного голосования. Он получил свое закрепление в Конституционном законе о выборах (ст. 6), в котором говорится, что голосование на выборах в КР является тайным и исключает возможность какого-либо контроля за волеизъявлением граждан. Соблюдение порядка тайного голосования гарантируют положения Конституционного закона о выборах, предусматривающие обязательное наличие на избирательных участках отдельных кабин.
Кроме того, в п. 1 ст. 2 Конституционного закона о выборах закреплен такой важный принцип, как свобода выборов. Отдельные положения Закона запрещают проведение предвыборной агитации, сопровождаемой пропагандой войны, национальной, этнической, расовой, религиозной и межрегиональной вражды, гендерного и иного социального превосходства, призывами к захвату власти, насильственному изменению конституционного строя, нарушению целостности государства, а также использованием фото- и видеоматериалов с изображением государственных и политических деятелей других государств и иных форм злоупотребления свободой СМИ, запрещенных законами КР (п. 2 ст. 28).
Нетрудно заметить, что в законодательстве КР отражены основные избирательные стандарты, декларируемые в международных документах.
17 Заключение о соответствии законодательства, регулирующего выборы Президента Кыргызской Республики, международным стандартам избирательного права. Санкт-Петербург: МПА СНГ. МИМРД МПА СНГ, октябрь 2011 года.
18 См.: Там же.
19 См.: Там же.
Нормативно-правовая база и присутствие международных на выборах Президента КР в 2009 и 2011 годах
До 1999 года избирательный процесс в КР регулировался нижеследующими нормативно-правовыми документами:
— Законом Республики Кыргызстан «О выборах Президента Республики Кыргызстан» от 31 августа 1991 года № 566-ХП (в редакции Закона КР от 29 сентября и 5 октября 1995 г. № 22-1);
— Законом КР «О выборах депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» от 12 января 1994 года № 1380-ХП.
В этих документах закреплялись общие принципы подготовки и проведения выборов (в том числе и принцип гласности), нашедшие отражение в следующих формулировках: «Выборы являются свободными, проводятся общим, тайным, прямым, равным голосованием» и «Депутаты Жогорку Кенеша... избираются... на основе свободного, всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании в ходе прямых выборов»20. Однако в законодательстве отсутствовали нормы, позволяющие участвовать в выборах как местным, так и международным наблюдателям.
В принятый в 1999 году Кодекс о выборах были введены понятия «наблюдатель» и «международный наблюдатель». Процедуры аккредитации и направления приглашений международным наблюдателям, а также их права, обязанности и срок полномочий регулируются законодательством КР21.
Как уже отмечалось, с принятием в июне 2011 года новых Конституционных законов, регулирующих выборы Президента и парламента, правовой статус ряда нормативных документов повысился. В то же время были сняты некоторые ограничения на деятельность международных наблюдателей22.
Так, если согласно Кодексу о выборах 1999 года международный наблюдатель имел право «публично излагать свое мнение о выборном законодательстве КР, подготовке и проведении выборов, а также проводить пресс-конференции и обращаться к представителям СМИ только после завершения голосования», то в соответствии с п. 3 ст. 10 нового Конституционного закона «О выборах Президента Кыргызской Республики и депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» от 30 июня 2011 года эти ограничения снимались.
Итак, с 1999 года международные наблюдатели получили возможность следить за организацией и проведением парламентских и президентских выборов в Кыргызстане. Как отмечает посол Центра ОБСЕ в Бишкеке С. Капинос, «команды наблюдателей ОБСЕ занимались мониторингом выборов в Кыргызстане с 2000 года; все это время составлялись отчеты с рекомендациями по совершенствованию избирательного законодательства»23.
В период с 2000 по 2011 год отмечаются как рост числа международных наблюдателей, так и расширение географии их присутствия на выборах. В день президентских выборов, проходивших 29 октября 2000 года, на избирательных участках было около 7 384 наблюдателей
20 Закон Республики Кыргызстан «О выборах Президента Республики Кыргызстан» от 31 августа 1991 года № 566-Х11 (в редакции Закона КР от 29 сентября и 5 октября 1995 года № 22-1); Закон Кыргызской Республики «О выборах депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» от 12 января 1994 года № 1380-Х11.
21 См.: Статья 18 Кодекса Кыргызской Республики «О выборах в Кыргызской Республике» от 29 мая 1999 года
№ 39.
22 См.: Статья 10 указанного закона.
23 ОБСЕ: Кыргызстану нужны кодексы о выборах и этике СМИ [http://www.vb.kg/253380], 2 декабря 2013.
наблюдателей
от кандидатов, 6 063 — от неправительственных и общественных объединений, 268 — международных, 226 — от партий и 10 представителей от СМИ.
На аналогичных выборах 2005 года ход голосования контролировали уже 947 международных и более 15 тыс. местных наблюдателей. Тенденция к увеличению численности наблюдателей просматривалась и на последующих президентских (2009 и 2011 гг.) и парламентских выборах.
На сегодняшний день деятельность международных наблюдателей в Кыргызстане регулируется ст. 10 Конституционного закона КР «О выборах Президента Кыргызской Республики и депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» от 2 июля 2011 года и ст. 8 Закона КР «О выборах депутатов местных кенешей» от 14 июля 2011 года.
Так, ст. 1 Конституционного закона КР «О выборах Президента Кыргызской Республики и депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» дает следующее определение международного наблюдателя: «Международный наблюдатель — это лицо, представляющее иностранную или международную организацию, приобретающее право на осуществление наблюдения за подготовкой и проведением выборов в Кыргызской Республике в соответствии с установленным законодательством порядком».
В соответствии с указанными статьями законов, международные наблюдатели аккредитуются ЦИК при наличии приглашения, направленного Президентом, ЖК, Правительством и самой ЦИК после официального опубликования решения о назначении выборов. Предложения о направлении приглашений могут быть поданы международными и национальными некоммерческими организациями, специализирующимися в области избирательного законодательства и выборов, а также защиты прав человека.
«Срок полномочий международного наблюдателя начинается со дня его аккредитации ЦИК и заканчивается в день официального опубликования результатов выборов»24.
Вышеупомянутые законы регулируют также права и обязанности международных наблюдателей. Так, в период организации и проведения выборов наблюдатели от международных организаций и иностранных государств вправе делать следующее:
1) публично излагать свое мнение о подготовке и проведении выборов;
2) проводить пресс-конференции и обращаться к представителям СМИ;
3) осуществлять фотосъемку, а также видео- и аудиозапись, не нарушая тайны голосования избирателей;
4) носить не содержащие признаков предвыборной агитации нагрудные знаки с обозначением своего статуса, фамилии, имени, отчества и наименования организации, которую они представляют;
5) осуществлять наблюдение за формированием составов избирательных комиссий любого уровня;
6) осуществлять наблюдение за ходом формирования списков избирателей;
7) осуществлять наблюдение за ходом учета избирателей;
8) осуществлять наблюдение за информационным обеспечением выборов.
Кроме того, международные наблюдатели вправе свободно передвигаться и присутствовать на любых избирательных участках и избирательных комиссиях.
В то же время они не вправе использовать свой статус для осуществления деятельности, не связанной с наблюдением за подготовкой и проведением выборов. В случае нарушения
24 Статья 10 Конституционного закона Кыргызской Республики «О выборах Президента Кыргызской Республики и депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» от 2 июля 2011 года и статья 8 Закона Кыргызской Республики «О выборах депутатов местных кенешей» от 14 июля 2011 года.
международным наблюдателем Конституционного закона или законодательства КР ЦИК вправе отозвать его аккредитацию.
Сравнительный анализ участия международных на президентских выборах 2009 и 2011 годов
В рамках данной статьи проведен анализ участия международных наблюдателей на президентских выборах 2009 и 2011 годов; при этом были учтены изменения, произошедшие в избирательном законодательстве после событий 2010 года.
Так, в 2009 году выборы проводились на основе Кодекса о выборах, а в 2011 году — на основе новой Конституции и новых конституционных законов о выборах президента и парламента Кыргызстана.
Досрочные президентские выборы 2009 года, на которых основным кандидатом был действующий президент КР К. Бакиев, прошли в более или менее стабильной общественно-политической ситуации; в 2011 году она существенно изменилась. Этому способствовал целый ряд факторов; речь идет в первую очередь о смене власти в апреле 2010 года, формировании временного правительства и нового состава ЦИК, переходе от четырехуровневой (участковые, районные, областные и центральная) к трехуровневой (участковые, территориальные и центральная) структуре избирательных комиссий, а также межэтнических столкновениях в июне 2010 года в Ошской и Джалал-Абадской областях Кыргызстана.
Исследование статистики президентских выборов 2009 и 2011 годов в КР свидетельствует о широком участии в них наблюдателей от иностранных государств и международных организаций. Так, на выборы 2009 года ЦИК аккредитовала 516 наблюдателей из 48 стран и представителей 29 международных организаций, в том числе БДИПЧ/ОБСЕ, Парламентской ассамблеи ОБСЕ, Секретариата ШОС, Исполнительного комитета СНГ, Миссии СНГ, Парламентской ассамблеи Совета Европы, Национального демократического института (N01), Международного республиканского института (ГО1), Международного фонда избирательных систем Российского общественного института избирательного права, Европейской сети организаций по наблюдению за выборами, Центра ОБСЕ в Бишкеке, ЦИК стран СНГ и посольств иностранных государств25.
По окончании президентских выборов 2009 года международные наблюдатели огласили официальные заявления и провели пресс-конференции. На одной из них глава Миссии СНГ исполнительный секретарь СНГ С. Лебедев заявил, что выборы Президента в Кыргызстане были открытыми и свободными, и это можно считать важным фактором дальнейшей демократизации общества.
По оценкам Миссии, кандидатам в президенты были созданы равные условия для ведения предвыборной агитации, что является важным элементом, обеспечивающим демократичность выборов; при этом СМИ освещали их деятельность сбалансировано и объективно.
В своем итоговом заявлении Миссия наблюдателей от СНГ отметила, что президентские выборы, состоявшиеся 23 июля 2009 года в КР, были открытыми и свободными и соответствовали нормам действующего в стране избирательного законодательства. Миссия также констатировала, что они прошли с соблюдением конституционных прав и свобод граждан и стали важным фактором дальнейшей демократизации общественной жизни страны.
25 Пресс-центр [www.shailoo.gov.kg].
наблюдателей
Свою оценку проведенным выборам дали и представители миссии наблюдателей от ШОС. В своем официальном заявлении они отметили, что везде были созданы условия для свободного волеизъявления граждан, а сами выборы проходили честно и прозрачно.
Оценка выборов со стороны Миссии БДИПЧ ОБСЕ несколько отличалась от той, которая была дана Миссией наблюдателей от СНГ. Миссия БДИПЧ ОБСЕ признала, что ряд элементов избирательного процесса носил позитивный характер; при этом имелось в виду активное участие в выборах гражданского общества, транспарентность и подотчетность кампании по финансированию, предоставление кандидатам бесплатного эфирного времени и др.
Вместе с тем наблюдатели от БДИПЧ ОБСЕ отметили, что в ходе агитационной кампании был допущен ряд нарушений, заключавшихся, например, в значительной предвзятости государственных СМИ, поддерживавших действующего президента, в то время как освещение его соперников в электронных СМИ было неполным и несбалансированным.
Миссия БДИПЧ ОБСЕ также заявила, что, несмотря на некоторые незначительные усилия по уточнению списков избирателей, их качество и достоверность продолжали оставаться предметом для беспокойства. Кроме того, Миссия отрицательно отозвалась о поправке в Кодекс о выборах в КР, предусматривающей упразднение маркировки пальцев избирателей, которая является важной защитной мерой от повторного голосования.
Миссией был зафиксированы вброс бюллетеней в избирательные урны, доминирование правящей партии над «выборной администрацией», а также факты применения административного ресурса и многократного голосования.
Одним из ключевых моментов заявления Миссии БДИПЧ ОБСЕ явилась констатация необходимости доработки и приведения Кодекса о выборах в КР в соответствие с обязательствами перед ОБСЕ.
В итоговом отчете Миссии БДИПЧ ОБСЕ отмечалось, что президентские выборы, состоявшиеся 23 июля 2009 года в Кыргызстане, не достигли соответствия ключевым обязательствам в рамках ОБСЕ по проведению демократических выборов, в частности по обязательству гарантировать равное избирательное право26.
На президентских выборах 2011 года ЦИК КР аккредитовал 792 наблюдателя из 47 международных организаций, представляющих 57 стран мира, и более 100 представителей зарубежных СМИ для проведения мониторинга избирательного процесса27.
Эта выборная кампания должна была показать, насколько будут соблюдены принципы международного права и демократические ценности и насколько успешно пройдет мирная передача власти. Кроме того, ожидалось получить оценки международных наблюдателей относительно нового избирательного законодательства КР.
Подводя итоги выборов, международные наблюдатели отметили, что включение в состав избирательных комиссий представителей политических партий и органов местного самоуправления, а также присутствие на избирательных участках широкого круга наблюдателей в значительной мере способствовало прозрачности и открытости избирательного процесса.
По мнению Миссии наблюдателей СНГ, «экзамен» на соблюдение КР международных избирательных стандартов был выдержан. Анализ избирательного законодательства страны, проведенный экспертами Миссии, показал, что оно отвечает положениям подписанной КР Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках СНГ.
26 См.: Кыргызская Республика. Президентские выборы 23 июля 2009 года. Итоговый отчет Миссии БДИПЧ ОБСЕ по наблюдению за выборами.
27 См.: Информация об аккредитации международных наблюдателей [http://shailoo.gov.kg/index.php?module=cont
ent&page=Informaciya_ob_akkreditacii_mejdunarodnyh_nablyudateley_Informaciya_ob_akkreditacii_mejdunarodnyh_
nablyudateley&pagelang=ru].
Также они отметили, что базовые принципы проведения выборов закреплены в Конституционном законе и включают всеобщее, равное, прямое избирательное право, а также свободное, добровольное и тайное голосование.
Миссия наблюдателей СНГ признала, что в последние два года избирательное законодательство КР было дополнено положениями, направленными на дальнейшее совершенствование и демократизацию избирательной системы28.
Оценки миссии БДИПЧ ОБСЕ носили более осторожный характер. В ее итоговом отчете было отмечено, что выборы были проведены мирным образом, однако выявленные недостатки подчеркнули необходимость повышения честности избирательного процесса с целью укрепления демократической практики в соответствии с международными обязательствами.
Выборы проводились в рамках новой законодательной базы, при разработке которой были учтены многие рекомендации предыдущей МНВ БДИПЧ ОБСЕ. Тем не менее, как отмечают наблюдатели БДИПЧ, «законодательная база все еще не соответствует определенным обязательствам перед ОБСЕ»29.
Несмотря на то что замечания международных наблюдателей по итогам мониторинга выборов носят рекомендательный характер, они весьма важны для совершенствования избирательной системы страны.
Разработчики нового законодательства учли рекомендацию, касающуюся улучшения списков избирателей (были отменены дополнительные списки избирателей, и голосование теперь проводится только по основным спискам). Были введены такие изменения, как голосование вне помещения избирательных участков за одни сутки до выборов и возможность волеизъявления по избирательному адресу (т.е. по адресу, не являющемуся постоянным местом жительства избирателя, по которому он не позднее 10 дней до выборов выразит желание голосовать), что обеспечивает принцип равенства.
Миссия БДИПЧ ОБСЕ упомянула также о ряде положительных изменений в новом избирательном законодательстве КР. Так, было позитивно оценено решение о создании единой системы регистрации избирателей под эгидой ЦИК. В качестве положительных изменений Миссия указала на принятие поправок в законодательство, отменяющих возможность включения граждан в списки избирателей в день голосования. Более того, у избирателей появилось право голосовать по адресу своего фактического проживания, а не по месту постоянной регистрации. По мнению экспертов, данные изменения позволили обеспечить участие в голосовании большего количества избирателей-мигрантов по сравнению с предыдущими выборами.
Весьма позитивным шагом Миссия БДИПЧ ОБСЕ сочла опубликование ЦИК предварительных результатов выборов на своем веб-сайте (в ночь после выборов) по мере их поступления с избирательных участков.
В своих заключительных оценках Миссия дала ряд приоритетных рекомендаций, направленных на совершенствование избирательного процесса в КР в рамках реализации международных избирательных стандартов:
— ЦИК должен разработать комплексные правила о системе регистрации избирателей;
— ЦИКу необходимо осуществить анализ и уточнение процесса последнего обновления списков избирателей;
— повысить качество подготовки членов избирательных комиссий;
28 См.: Заявление Миссии наблюдателей от Содружества Независимых Государств по результатам наблюдения за подготовкой и проведением выборов Президента Кыргызской Республики [http://www.cis.minsk.by/news. php?id=402].
29 Итоговый отчет Миссии по наблюдению за выборами БДИПЧ/ОБСЕ. Президентские выборы 30 октября 2011 г. Варшава, 10 января 2012.
— внести в избирательное законодательство изменения, касающиеся обеспечения равного освещения кандидатов в новостях и информационных программах (а также независимого редакторского освещения агитационных мероприятий);
— следует формализовать процедуры обжалования и апелляции на всех уровнях избирательных комиссий и разработать стандартные формы жалоб;
— для достижения большего соответствия обязательствам в рамках ОБСЕ следует рассмотреть возможность снятия ограничений прав кандидатов (снятие максимального предела по возрасту, ограничение применения требования проживания в стране в течение последних 15 лет и уточнение положения о недопуске лиц с судимостями, которое учитывало бы тяжесть совершенного преступления);
— в соответствии с обязательствами в рамках ОБСЕ, избирательное законодательство должно предусматривать беспрепятственное наблюдение за всем избирательным процессом, а права наблюдателей не должны ограничиваться решениями ЦИК или административными барьерами. В частности, решение ЦИК об аккредитации международных наблюдателей лишь за 30 дней до дня выборов следует отменить, и осуществлять ее на заявительной основе.
Некоторые рекомендации, касающиеся дальнейшего совершенствования избирательного законодательства КР, были даны и Миссией наблюдателей СНГ:
— более четко прописать порядок формирования территориальных и участковых комиссий и количественный состав их членов;
— определить максимальное количество избирателей на участке и увеличить численность членов участковых избирательных комиссий;
— ввиду нечеткой формулировки терминов в законодательстве следует уточнить перечень удостоверяющих личность документов, которые должен предъявлять гражданин для получения избирательного бюллетеня;
— пересмотреть положение Конституционного закона, регламентирующее порядок голосования вне помещения избирательного участка (разрешить такое голосование в день выборов);
— усовершенствовать порядок формирования списков избирателей, с тем чтобы обеспечить их полноту и достоверность. Ни в коем случае не допускать случаев необоснованного исключения избирателей из списков30.
В целом, БДИПЧ ОБСЕ отметило, что нормативно-правовая база КР не полностью соответствует всем обязательствам перед ОБСЕ в сфере свободы выражения, прозрачности финансирования кампании, а также с точки зрения ограничения прав кандидатов и наличия большого числа оснований для аннулирования их регистрации, включая и период после выборов31.
Заключения международных наблюдателей свидетельствуют как о положительных, так и об отрицательных результатах реформирования избирательной системы КР, которой предстоит дальнейшее совершенствование. Рекомендации, предложенные по итогам наблюдения за выборами, способствуют формированию новых норм и принципов международного права в национальном законодательстве государства.
30 См.: Заявление Миссии наблюдателей от Содружества Независимых Государств по результатам наблюдения за подготовкой и проведением выборов Президента Кыргызской Республики.
31 См.: Итоговый отчет Миссии по наблюдению за выборами БДИПЧ/ОБСЕ. Президентские выборы 30 октября 2011 г. Варшава, 10 января 2012.
Заключение
Начатое в 1997 году реформирование избирательной системы, вылившееся в принятие двух Государственных программ, заложило основы формирования юридической, информационно-аналитической и образовательной инфраструктуры избирательного процесса в КР. В целом оно способствовало улучшению избирательной системы, а также использованию новых подходов в организации и проведении выборов и референдумов в Кыргызстане.
Избирательное законодательство, разрабатывавшееся в соответствии с международными стандартами, рекомендациями миссий международных наблюдателей и принятыми обязательствами, с каждым разом совершенствовалось.
С принятием в 1999 году Кодекса о выборах в избирательный процесс были введены такие понятия, как «наблюдатель» и «международный наблюдатель». Кодекс о выборах регулирует процедуры по аккредитации и направлению приглашений, а также вопросы, связанные с деятельностью, сроком полномочий, статусом, правами и обязанностями международных наблюдателей.
Помимо этого в июне 2011 года вступили в действие новые конституционные законы, регулирующие выборы президента и парламента; они повысили статус нормативно-правовых документов и сняли некоторые ограничения на деятельность международных наблюдателей.
Таким образом, процесс государственного строительства и интеграции Кыргызстана в мировое сообщество сопровождался формированием основ избирательного права. При этом были всесторонне учтены общедемократические избирательные стандарты, декларируемые международно-правовыми документами, и приняты обязательства по их реализации.
Рассматривая динамику изменений участия международных наблюдателей на выборах в Республике с 2000 по 2011 год, можно отметить расширение их численности и географического представительства.
Анализируя заключения международных наблюдателей по итогам двух президентских выборных кампаний в КР (2009 и 2011 гг.), можно заметить, что в некоторых случаях они кардинально различаются. В целом необходимо отметить значительную помощь, которую оказывает международное наблюдение, его влияние на совершенствование избирательной системы в свете реализации международных стандартов и принципов.
Государства — участники международных организаций предлагали соблюдать один из основополагающих принципов Копенгагенского соглашения, заключающийся в справедливом отношении и выработке методологии и методики наблюдения.
Безусловно, единая методология и методика профессиональной деятельности международных наблюдателей требует всестороннего обсуждения и принятия их всеми участниками избирательного процесса. Нормы и принципы организации и осуществления международного наблюдения должны быть идентичны для всех независимых организаций, осуществляющих мониторинг избирательного процесса.
В свете сказанного выше, на наш взгляд, необходимо открыть совместные центры подготовки международных наблюдателей. Их работа должна основываться на методологических принципах, единых для всех международных наблюдателей за выборами.
Нужно также отметить, что имеющиеся разногласия в подходах и принципах оценки избирательных кампаний могут быть преодолены путем теоретических дискуссий, проводящихся на периодической основе.
