CC BY
65
ъ
со
S
с;
Ъ
I
ъ
S
с!
о
§
5
М.А. Пшеничнов
Пшеничное Михаил Александрович — начальник факультета по подготовке научно-педагогических кадров Нижегородской академии МВД России, кандидат юридических наук, доцент
E-mail: [email protected]
s
ъ
СО
О
I?
5
0
s
X
-Q
1
ъ
I
><
-Q
I
I
О
s
la-
cs
CO
0
1 I
s
I—
fO
VO
о
£
s
I
s
ъ
CO
R
s
3-
ъ
CO
s
1
о
2 Q.
CQ
0
1
:r
s
I
3
Гармонизация законодательства как объект инновационных научных исследований (к методологии анализа)
В современных условиях государственного и общественного реформирования одним из объектов, завоевывающих все большее внимание правовой доктрины и юридической практики, выступает концепция гармонизации российского законодательства.
Вместе с тем, гармония и процесс ее достижения — гармонизация — предстают весьма абстрактными, трудноосязаемыми, в большинстве случаев исключительно субъективными субстанциями, использование которых в правовой сфере способно привнести дополнительные трудности в неоднозначное развитие российского права. Поэтому от тщательности и глубины постановки основных вопросов научного познания гармонизации и выделения единых концептуальных основ их решения в области важнейших сфер российского законодательства зависит в целом успех ре-формационной работы.
Наиболее «популярным» в юридической науке взглядом на гармонизацию законодательства является ее определение как деятельности, относящейся к юридической технике. Между тем подобное отождествление справедливо лишь отчасти.
Фиксация только технико-юридической стороны гармонизации для раскрытия всей глубины и многомерности данного явления недостаточна.
Это не только сугубо технико-юридическая работа. Это выявление и сравнение состояния духа законов и всего законодательства. В постановлении Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 278 и статьи 279 Трудового кодекса Российской Федерации и абзаца второго пункта 4 статьи 69 Федерального закона “Об акционерныхоб-ществах” в связи с запросами Волховского городского суда Ленинградской области, Октябрьского районного суда города Ставрополя и жалобами ряда граждан» от 15 марта 2005 года № 3-П1 гармонизация двух законов осуществлена на базе выявленного мировоззренческого понимания их единства: «Конституционно-правовой смысл положений пункта 2 статьи 278 Трудового кодекса Российской Федерации и абзаца второго пункта 4 статьи 69 Федерального закона «Об акционерных
обществах», выявленный в настоящем постановлении, в силу статьи 6 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» является общеобязательным и исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике».
Сегодня необходимы критерии оценки по каждому участку законодательной работы, учитывающие согласованность каждого акта с целями и задачами Российского государства, гармоническое соответствие наличных и прогнозируемых законодательных норм общепризнанным требованиям в области правовой защиты прав и интересов человека и гражданина. «Гармонизация законодательства — это комплексная система деятельности правоведов, включающая: выявление наличности правовой дозы каждого государства; проведение сравнительного анализа, выявление различий и противоречий, пробелов; оценку актуальности и преимуществ законодательства каждой из сторон; выработку прогноза относительно реализации конкретныхформ создания единой или унифицированной правовой системы государства; организацию работы по каждому объекту законодательства с учетом определенной формы его адекватности включения в единое правовое пространство»2. Поэтому цель гармонизации — обеспечение единообразия в подходах к согласованности, стройности и как минимум непротиворечивости в системе законодательства.
Для успешного и всестороннего исследования избранного предмета большое значение имеет организационная сторона, конкретизация намеченной цели и задач.
Из сферы исследования не должна ускользать характеристика: уровней и приемов гармонизации законодательныхактов; приемов гармонизации во внутригосударственном и международно-правовом измерениях; этапов и приемов законотворческой работы по укоренению правовых основ федеративного государства. Как отмечено в Докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2005 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации»3, обеспечение работы по гармонизации законода-
ИЙУЧИЙЯ ЖИЗНЬ ЙКЙД1МИИ
тельства Российской Федерации должно происходить по следующим направлениям:
«федерального законодательства в разрезе отраслей и предметных областей применения;
федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, правовых актов органов местного самоуправления;
законов Российской Федерации и законов Республики Беларусь;
законодательства в рамках СНГ, ЕС, ВТО и других международных региональных и иных структур».
На наш взгляд, в научно-концептуальном ракурсе различаются два принципиально разных и несоподчиненных уровня гармонизации законодательства: уровень статической гармонизации (гармонизация содержания)и уровеньдинамической гармонизации (гармонизация действия законов). Указанные уровни (или формы) имеют разнонаправленный характер, что, с одной стороны, исключает противоречивость междуними, а с другой — допускает их одновременную или последовательную (повторяющуюся) реализацию.
Каждый из обозначенных уровней имеет ряд подуровней, которые какобладаютсамостоятель-ным функциональным значением, так и допускают наличие межуровневых взаимосвязей.
Статическая гармонизация включает гармонизацию в пределах содержания конкретного закона (уровень гармонизации правовых норм) — согласование элементов закона между собой.
Так, по мнению Ю.Ф. Азарова, статс-секретаря, заместителя председателя Государственного таможенного комитета РФ, «о том, насколько эффективными будут устанавливаемые новым ТК механизмы осуществления таможенного дела, каким окажется их воздействие на экономическую активность участников внешнеторговой деятельности, можно будет сказать только по прошествии определенного времени. Вместе с тем, уже сейчас правомерен вывод, что мы получили всесторонне проработанный, сбалансированно учитывающий интересы всех участников внешнеэкономической деятельности законодательный акт, весьма либе-рализирующий сферу таможенного дела, значительно уменьшающий административные барьеры в сфере таможенных правоотношений. Принятие ТК, закладывающего четкие, ясные, стабильные правила игры в таможенной сфере, способствующее гармонизации таможенных норм и правил, дает несомненные преимущества участникам внешней торговли и является важным шагом на пути интеграции России в мировое экономическое пространство»4.
Статья 1 Таможенного кодекса РФ определяет сущность таможенного регулирования и таможенного дела в Российской Федерации следующим образом:
«4. Российская Федерация участвует в международном сотрудничестве в области таможенного регулирования в целях гармонизации и унификации законодательства Российской Федерации с
нормами международного права и с общепринятой международной практикой»5.
К разряду статической гармонизации относится межобъектная гармонизация двух и более российских законов. Здесь также следует различать межактовую гармонизацию правовых норм и правовых институтов6. При этом важно заметить, что статической гармонизации не подвергаются законы как целые, единые, неделимые объекты. В таком случае речь идет не о гармонизации, а о дублировании правового материала, что является дефектом гармонизации, не привносящим какой-либо ценности в бытие законов.
Еще одним звеном статической гармонизации выступает монопредметная гармонизация — согласование законодательных актов в пределах единого для них предмета регулирования7.
В постановлении Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности положений статьи 4, пункта 1 статьи 164, пунктов 1 и 4 статьи 165 Налогового кодекса Российской Федерации, статьи 11 Таможенного кодекса Российской Федерации и статьи 10 Закона Российской Федерации “О налоге на добавленную стоимость” в связи с запросами Арбитражного суда Липецкой области, жалобами ООО “Папирус”, ОАО “Дальневосточное морское пароходство” и ООО “Коммерческая компания «Балис»”» от 14 июля
2003 года № 12-П8 зафиксировано, что «в постановлении от 27 апреля 2001 года по делу о проверке конституционности ряда положений Таможенного кодекса Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что, по смыслу статей 8 (часть 1), 19 (часть 1), 34 (часть 1) и 35 (часть 1) Конституции Российской Федерации, федеральный законодатель, принимая законы в области таможенного регулирования, обязан исходить не только из публичных интересов государства, связанных с его экономической безопасностью, но и частных интересов физических и юридических лиц как субъектов гражданских правоотношений и внешнеэкономической деятельности.
Данная правовая позиция должна учитываться и в сфере налоговых правоотношений. Нормы налогового законодательства должны быть гармонизированы с диспозитивными нормами гражданского законодательства, в том числе с Кодексом торгового мореплавания Российской Федерации, который, каки Гражданский кодекс Российской Федерации, предусматривает возможность использования других, помимо коносамента, документов, подтверждающих морскую перевозку грузов».
Делая такие выводы, Конституционный Суд РФ исходил из необходимости гармонизации отдельных норм налогового законодательства с нормами другихотраслей права и из необходимости гармонизации норм самого налогового законодательства друг с другом. Отсутствие же гармонизации отдельных положений ст. 145 НК РФ с общими принципами налогообложения уже неоднократно
Пшеничнов М.А. Гармонизация законодательства как объект инновационных научных исследований (к методологии анализа)
научная жизнь академии
а
з
и
а
I
а
и
гии
о
§
одо
й
и
I
а
в
о
едо
§
с
и
х
ы
I
а
I
х
ы
I
I
о
и
ц
а
в
о
I
I
и
т
кт
е
ъ
б
о
к
как
£
а
ода
I
8
а
з
я
и
ц
а
з
и
I
о
м
р
аГ
в
о
I
ч
и
I
е
э
П
являлось предметом судебных разбирательств вплоть до Конституционного Суда РФ9.
Разновидностью статической гармонизации является вертикальная гармонизация — одновременное согласование нескольких законов на базе приведения их в соответствие с актом более высокой юридической силы (конституцией, актом референдума, международным договором)10.
В Постановлении Совета Федерации Федерального Собрания РФ «Об Обращении к парламентам и правительствам государств — участников Соглашения о формировании Единого экономического пространства, к Совету Межпарламентской ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств» от 28 апреля
2004 года № 120-СФ11 отмечается: «Мы обращаемся к парламентам и правительствам государств — участников Соглашения о формировании Единого экономического пространства с предложением приложить максимум усилий с тем, чтобы инициированное президентами Белоруссии, Казахстана, России и Украины строительство перспективного проекта ЕЭП было успешно завершено путем синхронной ратификации в кратчайшие сроки Соглашения о формировании Единого экономического пространства.
Участники конференции понимают, что предстоит огромная работа по мониторингу национальных законодательств Белоруссии, Казахстана, России и Украины в части, касающейся формирования ЕЭП, и выработке приоритетов в создании гармонизированного правового поля. Мы исходим из того, что оно должно обеспечивать создание зоны свободной торговли без изъятий и ограничений, свободное движение товаров, услуг, капиталов и рабочей силы и способствовать скорейшему вступлению в ВТО.
Было бы целесообразно разработать с участием Г руппы высокого уровня в 2004 году парламентскую программу правового обеспечения процесса формирования ЕЭП, направленную на гармонизацию национальных законодательств. Высоко оценивая тот опыт, который накоплен Межпарламентской ассамблеей государств — участников СНГ в этой области, участники конференции обращаются к Совету МПА с предложением образовать подкомиссии постоянных комиссий МПА в целях разработки правовой базы, направленной на обеспечение реализации Соглашения о формирования ЕЭП».
Динамическая гармонизация также имеет подуровни. Один из таковых — темпоральная гармонизация законодательства — преодоление противоречий законов без внесения в нихсодержатель-ных изменений. Осуществляется подобное путем изменения временныхкомпонентов, включающих время и характер вступления в силу закона, отмену действия закона, фактическое недействие закона, приостановление действия закона, осуществление процедуры конституционного контроля за конституционностью закона.
Новым и весьма актуальным видится решение вопросов гармоничного взаимодействия отраслевого правового регулирования, представленных отраслями публичного и частного права. Системы публично-правового регулирования и регулирования частноправового характера все более глубоко переплетаются в правоотношениях общественной жизни. Предметные области и сферы отношений разных субъектов права не могут быть урегулированы без гибкого взаимодействия гражданского законодательства и законодательства конституционного, административного и экологического.
Единство законодательной системы России нуждается в согласованности и иерархической зависимости законодательства федерального и субъектов Российской Федерации.
В данном случае важно подчеркнуть, что состав уровней гармонизации законодательства определяется не только структуризацией нормативного материала самого права (норма, акт, отрасль, федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ, уровень законодательства и подзаконных и правоприменительных актов), но и построением системы государственного управления. Процесс гармонизации законодательства за-хватываетэти два организационных уровня нормотворчества и требует применения правил юридической техники в единых форматах и согласования законов по духу, целям и предметам ведения.
Гармонизация законодательства является сложным, многомерным, трудоемким и, главное, длящимся процессом. В этой связи следует сделать одно важное замечание, заключающееся в том, что перед данным инновационным инструментарием не стоит задача достижения абсолютного единения законов, некоего (в умозрительном аспекте) полного, тотального на все времена единства и согласия. Так же как изменчива социальная жизнь, изменчиво и российское законодательство. Раз и навсегда остановить эти взаимосвязанные процессы невозможно.
Поэтому необходимо сконцентрироваться на выявлении, по возможности, наиболее полном, постоянном и оперативном, расхождений, несогласованностей, специфики и особенностей, которые в общем смысле можно назвать проявлениями дисгармонии в законодательстве. Гармония ни в одной сфере человеческого бытия не имеет заранее предустановленной формы. Тем более в такой формализованной сфере, как законодательство, презюмировать наличие гармонии совершенно непозволительно. Поэтому путь к гармонии — это устранениепрепятствий, рассогласованностей, психологической дискомфортности и иных дефектов и изъянов, позволяющих в своей совокупности оценивать юридическое явление как негармоничное.
Преодоление и устранение дисгармонии является основной целью гармонизации, которая детерминирует этот процесс, вызывает его необходимость и актуализирует приоритетные направления.
В системе российского законодательства происходят многие важные, порой кардинальные по охвату и темпам, реформы и процессы, направленные на совершенствование законодательной базы. Гармонизация является одним из средств общегосударственной политики реформирования и обновления законодательства. Но это не единственный и, тем более, не ведущий или приоритетный способ решения проблем бытия российского законодательства, являющийся панацеей, избавляющей от всех бед законодательного поля.
Таким образом, гармонизация ориентирована в первую очередь на выявление и фиксацию дисгармонии закона как в аспекте взаимосвязей его внутренних элементов, так и в контексте сопряжения с иными нормативными правовыми актами.
Гармонизация преследует и другую не менее важную цель — цель сохранения традиций законодательства, а не их ломки в угоду субъективному усмотрению. Это предполагает оценку степени соответствия закона и его нормоустановлений состоянию реальных отношений, подлежащих регулированию на основе данного закона. Нельзя волевым порядком подправить закон, сблизить его по содержанию с аналогичным, взятым из иной социальной среды. Следовательно, гармонизация законодательства предполагает наличие объективных условий сближения отношений в той или иной сфере — наличие оснований для гармонизации.
Насущная потребность познания юридической природы гармонизации подтверждается дидактической значимостью данной проблемы. Так, Программа проведения квалификационных экзаменов на получение квалификационного аттестата аудитора (аудит страховых организаций и обществ взаимного страхования (аудит страховщиков) (одобрена Советом по аудиторской деятельности при Минфине России, протокол № 14 от 26 июня 2003 года ) (утверждена Минфином России 18июля 2003 года))12 содержит специальную тему — «Гармонизация и регулирование бухгалтерского учета и отчетности на международном уровне. Необходимость и предпосылки гармонизации и международной стандартизации бухгалтерского учета. Международные стандарты финансовой отчетности (МСФО). Национальные бухгалтерские стандарты. Сравнение российских положений по бухгалтерскому учету (ПБУ) и МСФО, их общность и различия. Комитет по международным стандартам финансовой отчетности — International Accounting Committee (IASC) и его роль в гармонизации и регулировании бухгалтерского учета на международном уровне. Разработка Комитетом по международным стандартам финансовой отчетности стандарта “Бухгалтерский учет страховой деятельности”».
Гармонизация прочно входит в арсенал образовательных методик. Но не менее важным видится использование гармонизации как юридического средства согласования взаимоотношений учителя и ученика, школы и ученического сообщества.
Так, Федеральным агентством по образованию совместно с федеральной Академией повышения квалификации и профессиональной переподготовки работников образования, Федеральным центром гражданского образования и межрегиональной общественной организацией детей и молодежи «Новая цивилизация» в 2005 году проведен II Всероссийский конкурс моделей ученического самоуправления. Цель конкурса заключается в активизации развития ученического самоуправления в образовательных учреждениях России. Письмо Федерального агентства по образованию «Положение о II Всероссийском конкурсе моделей ученического самоуправления общеобразовательных учреждений» от 3 марта 2005 года № 1411-43/01 (утверждено 5 февраля 2005 года)13 содержит несколько моделей, одна из которых носит условное название Ньюландия — «самоуправление, основанное на соблюдении всех законодательными нормативных актов РФ, гармонично вписанных в правила игры, моделирующей деятельность основных структур государства, местного сообщества (муниципального образования), общеобразовательного учреждения (в зависимости от конкретной модели). Именно правила игры регламентируют взаимоотношения всех участников образовательного процесса в рамках игрового взаимодействия».
Видный российский правовед В.М. Гессен писал: «Законность... способна вдохновить законодателя на тяжелый труд обновительной реформы, необходимость которой давным-давно сознана и обществом и властью; в этом слове — будущность страны, залог мирного и гармоничного развития государственных и гражданских начал»14.
Между тем закон не является истинной субстанцией. Законы, ввиду того что творятся человеком, обществом, наполнены многочисленными пороками, им сопутствующими. Разрыв между целью закона (реальной либо мнимой, теоретической или практической) и целью, которой пытаются достичь при его помощи — источник дисгармонии. Наличие дисгармонии законодательства становится основной предпосылкой его гармонизации.
Таким образом, следует сделать вывод о весьма разноплановом, многостороннем и весьма инновационном объекте научных исследований — гармонизации законодательства, явлении, имеющем как сложный механизм своей реализации на различных уровнях и сферах, так и глубокое проникновение в область взаимодействия общества и государства, в общесоциальное и индивидуальное правосознание.
Примечания
1. Собрание законодательства РФ. — 2005. — № 13. — Ст. 1209.
2. Бачило И.Л. Методика гармонизации законодательства // www.e-journal.ru/p_soyz-st1-9.html
Пшеничное М.А. Гармонизация законодательства как объект инновационных научных исследований (к методологии анализа)
а
з
и
а
X
а
и
гии
о
§
одо
й
и
I
а
в
о
едо
§
с
и
х
ы
I
а
I
х
ы
I
I
о
и
ц
а
в
о
I
I
и
т
кт
е
ъ
б
о
к
как
S
а
ода
Ї
8
а
з
я
и
ц
а
з
и
Ї
о
м
р
аГ
в
о
Ї
ч
и
Ї
е
э
с
3. См.: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ «О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2005 года “О состоянии законодательства в Российской Федерации”» от 8 февраля 2006 года № 36-СФ // Собрание законодательства РФ. — 2006. — № 7. — Ст. 746.
4. Комментарий к Таможенному кодексу Российской Федерации / Под общ. ред. Ю.Ф. Азарова и Г.В. Баландиной. — М., 2004. — С. 10.
5. Собрание законодательства РФ. — 2003. — № 22. — Ст. 2066.
6. Подробнее об этом см.: НиколюкВ.В. Современные проблемы согласования уголовного, уголовно-процессуального и оперативно-разыскного законодательства // Актуальные проблемы борьбы с преступностью в Сибирском регионе. — Красноярск, 2005. — Ч. 1. — С. 14—18.
7. Подробнее об этом см.: БелинскийД.А. Согласование систем налогового права и налогового законодательства // Финансовое право. — 2006. — № 11. — С. 27—30.
8. Собрание законодательства РФ. — 2003. — № 30. — Ст. 3100.
9. См., например: Определение Конституционного Суда РФ «По жалобе гражданки Паутовой Людмилы Ивановны на нарушение ее конституционных прав пунктом 2 статьи 145 Налогового кодекса Российской Федерации» от 10 ноября 2002 года № 313-О // Собрание законодательства РФ. — 2003. — № 5. — Ст. 501.
10. См., например: Гаврилов В.В. Теории согласования международных и внутригосударственных правовых норм // Государство и право. — 2005. — № 12. — С. 61—70.
11. Собрание законодательства РФ. — 2004. — № 19. — Ч. I. — Ст. 1855.
12. Финансовая газета. — 2003. — декабрь.
13. Официальные документы в образовании. — 2005. — № 20.
14. Гессен В.М. Вопросы местного управления. — СПб., 1904. — С. 17.
Э.И. Ушакова
Ушакова Эльмира Илдаровна — адъюнкт кафедры государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России
E-mail: [email protected]
К вопросу о роли дополнений законодательства в механизме обеспечения экономической безопасности России
В Российской Федерации, как, впрочем, и любом государстве, на протяжении всех периодов и этапов развития под влиянием разнообразных внутренних и внешних факторов, субъективных либо закономерных установок и тенденций, право, во всем многообразии его источников, не остается неизменным. Подобная диалектика приводит не только к трансформации характера отношений между государством и гражданами, но и существенно, а порой радикально, влияет на содержание механизма обеспечения национальной безопасности, прежде всего, ее экономической составляющей.
Динамичность развития экономических отношений, происходящих в настоящее время, глубина охватившего мировое сообщество финансового кризиса, вызывают потребность адекватной и оперативной реакции отечественного законодателя на вновь возникающие нестандартные для молодой российской экономики угрозы и опасности. Одним из высокоэффективных элементов механизма обеспечения экономической безопасности, способным не только развивать и защищать в
целом единое экономическое пространство Российской Федерации, но и своевременно упреждать деформации и «разрывы» между правотворчеством, правоприменением и социальной действительностью, выступает институт внесения дополнений в законодательство.
Дополнение законодательства — общеправовой институт, обладающий многими характерными чертами и особенностями проявления во всех без исключения отраслях российского права. Трудно указать конкретную правовую отрасль, в которую хотя бы однажды не вносились дополнения. Дополнения весьма широко применяются в международном праве и межгосударственной практике. Вместе с тем, юридическая природа данного феномена пока еще не изучена с надлежащей глубиной и полнотой. До сих пор не определен логико-гносеологический статус понятия «дополнение законодательства».
Исследование законодательных дополнений представляется значимым как в теоретическом, так и в практическом отношении. От того, насколько точно правовой текст законодательного допол-
