CC BY
44
Работа уполномоченного по правам человека в Нижегородской области в 2012 году была отмечена его активным участием во встрече Президента РФ В.В. Путина 16 августа в г Москве с уполномоченными по правам человека в Российской Федерации и в ее субъектах. В ходе мероприятия нами была заявлена обозначенная ранее проблема большого количества невиновно осужденных сограждан ввиду обвинительной «связки» правоохранительных органов.
Для решения поставленного вопроса предлагается установить более четкие критерии законности уголовного судопроизводства, определенные меры, направленные на установление ответственности (дисциплинарной, административной либо уголовной) должностных лиц за отступления от требований закона каждого соответствующего звена в уголовном судопроизводстве.
Также предлагается дополнить УПК РФ нормой о прекращении уголовного дела в связи с неустранимыми сомнениями в совершении преступления подозреваемым или обвиняемым. Ключевую роль здесь играет отсутствие необходимых для законного разрешения уголовного дела допустимых и достаточных достоверных доказательств совершения подозреваемым или обвиняемым расследуемого преступления.
Кроме того, необходимо на законодательном уровне урегулировать реакцию на решения Европейского Суда против России, обязывающие Россию заплатить, выплатить, рассмотреть. В каждом конкретном случае следует рассмотреть, кто допустил ошибку, кто в этом повинен, по какому случаю, вынося при этом частное определение или постановление. В этих целях следует дополнить УПК РФ главой «Рассмотрение Верховным Судом Российской Федерации постановлений Европейского Суда по правам человека».
Принятие данных качественных изменений законодательства и обеспечение их неукоснительного исполнения всеми участвующими в процессе уголовного судопроизводства лицами в короткий срок приведут к резкому снижению количества невиновно осуждаемых лиц с соответствующими благоприятными последствиями как для отдельных граждан, так и для государства в целом. В том числе они приведут к заметному уменьшению потока обращений граждан Российской Федерации за защитой своих прав на справедливое, беспристрастное судебное разбирательство и в Европейский Суд по правам человека.
Пшеничное М.А., начальник кафедры конституционного и международного права Нижегородской академии МВД России, доктор юридических наук, доцент — «Проявления дисгармонии в российском законотворчестве и пути ее устранения»
Проявления дисгармонии в российском законотворчестве выступают следствиями несовершенства его организации, порой ошибочности либо явной медлительности нормотворческих и правоприменительных инициатив.
Как дисгармонию следует оценивать рассогласованность организации законотворческого процесса, что иллюстрирует диспропорция законотворческой активности различных ветвей власти. Так, согласно Сводным данным об итогах законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации в 2005 году, представленных в докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2005 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации»1, общее количество федеральных законов, проекты которых внесены одним субъектом права законодательной инициативы,составило в 2005 году 165. Из них Правительство Российской Федерации внесло 84 законопроекта; Президент Российской Федерации — 35; депутаты Государственной Думы — 22. Из органов судебной власти только Высший Арбитражный Суд Российской Федерации выступил с законодательной инициативой, но лишь однажды.
Таким образом «перевес» в инициации законотворческого процесса весьма заметен в пользу исполнительной власти.
Достаточно распространенным является такой организационный дефект, как нарушение результирующей формы законотворчества, в которой оно должно осуществляться.
Например, внесение изменений в законодательство должно производиться специальным законом, имеющим соответствующее наименование и содержание, что предопределяется требованиями принципа целесообразности. Смешение законов общерегулятивного характера с законами, вносящими изменения, недопустимо и по причине нарушения принципа определенности законодательства, его доступности для восприятия гражданами.
Так, Федеральный закон от 11 ноября 2003 года № 138-ФЭ «О лотереях»2, помимо статей, посвященных сугубо предмету регулирования, содержит две статьи (25 и 26) о внесении изменений в другие законы. Статья 25, в частности, посвящена внесению изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: «Внести в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 1, ст. 1; № 30, ст. 3029; № 44, ст. 4295; 2003, № 27, ст. 2700, 2708, 2717) следующие изменения».
1 См.: О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2005 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации»: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 8 февраля 2006 года № 36-СФ // СЗ РФ. 2006. № 7, ст. 746.
2 СЗ РФ. 2003. № 46, ч. 1, ст. 4434.
Межвузовский научно-практический круглый стол «Качество современного российского законотворчества: состояние и пути повышения»
Межвузовский научно-практический круглый стол «Качество современного российского законотворчества: состояние и пути повышения»
Подобные «смешения» размывают характер закона, ибо одновременно в него включены как общенормативные предписания, так и однократные установления. Каждый раз пользователь подобного закона будет видеть не только регулятивные нормы о лотереях, но и однократные нормы, действие которых закончено. Изменения внесены в другие законодательные акты, а в данном законе нормы об изменениях приобрели характер «остаточных», бесполезных (можно даже сказать, отработанных) компонентов.
Не менее вредный законотворческий изъян дисгармонирующего свойства — неопределенность сроков введения в действие законов. Вполне понятно, что введение закона в действие обусловлено параметрами конкретной социально-политической ситуации. Одни акты вводятся в действие с момента опубликования, для других устанавливается отсрочка. Однако используемая порой абстрактная отсрочка дестабилизирует «жизнь» закона, а соответственно, снижается его социальная цена.
Например, Закон РСФСР от 20 декабря 1991 года «О подоходном налоге с предприятий»1 так и не был введен в действие. Постановлением ВС РФ от 20 декабря 1991 года «О порядке введения в действие Закона РСФСР «О подоходном налоге с предприятий»2 определено: «1. Ввести в действие Закон РСФСР «О подоходном налоге с предприятий» в сроки, согласованные с Правительством Российской Федерации». Однако сроки введения так и не были согласованы, ввиду чего закон по- прежнему находится в «неопределенном» состоянии, что длится уже почти 20 лет.
Весьма заметна количественная дисгармония законотворческой деятельности — различие динамики и объема накопления законодательной базы на различных правотворческих уровнях. В современных условиях значительно увеличились темпы законодательной деятельности как на федеральном, так и на региональном уровне. С мая 1990 года по май 1998 года на федеральном уровне принято более 900 законов. За период с 1 января 2000 года по 1 марта 2010 года принято более 2 830 федеральных законов и более 90 000 законов субъектов Российской Федерации3.
Растет число действующих нормативных актов, принимаемых всеми правотворческими органами Федерации. Сейчас это примерно 100 тысяч нормативных актов, 75—80% из которых приняты после 1993 года4.
В то же время рост числа законодательных актов отнюдь не означает, что законотворческий процесс «чутко» и своевременно решает проблему нормотворческой коррекции законодательства по направлению адаптации правовых положений к изменяющимся социальным реалиям. Иными словами, изменение законодательства не всегда «идет в ногу» с изменениями в социуме.
Нередко законотворческий «ажиотаж» приводит к обратному эффекту. Поставленная в ходе принятия закона задача создания правовых условий для закрепления и развития положительных тенденций не достигается. Как отметил Президент России, «отдельную проблему составляет утверждение федеральных законов, не обеспеченных финансовыми источниками. Государственная Дума, а последнее время все чаще и Совет Федерации, уходят от ответственности, перекладывая их реализацию на Президента и исполнительную власть»5.
Сопутствует этому проблема наличия в системе законодательства «неработающих» законов6. Среди таковых различаются редко применяемые, то есть социально не обусловленные законы либо отдельные законодательные нормы. Как отметил С.М. Миронов, «в Налоговый кодекс Российской Федерации за шесть лет его существования были внесены многочисленные поправки, в результате чего получилось 82 редакции Налогового кодекса, причем некоторые редакции не действовали ни дня. Руководствоваться данным Кодексом субъектам правоприменения крайне сложно. Отсутствие адекватного налогового подкрепления проводимой государством политики разграничения компетенции отрицательным образом сказалось на ее перспективах»7.
К проявлениям дисгармонии в законотворчестве относится необоснованное использование нормотворческих мер корректирующего характера, таких как приостановление, изменение, исключение.
Федеральный закон от 4 февраля 1999 года № 21-ФЗ «О базовой стоимости необходимого социального набора» (с изменениями от 24 декабря 2002 года, 23 декабря 2003 года, 23 декабря 2004 года, 26 декабря 2005 года)8 имеет следующее содержание: «В соответствии с Федеральным законом «О порядке установ-
1 Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 12, ст. 601.
2 Российская газета. 1992. 12 марта.
3 См.: Нестеренко И.А. Правотворчество в Российской Федерации. М., 2011. С. 4. По данным Л.В. Пирожковой, «на региональном уровне в настоящее время принято и действует более 50 тысяч нормативных правовых актов». См.: Пирожкова Л.В. Типология законов субъектов Российской Федерации: конституционные вопросы: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2010. С. 3.
4 См. подробнее: Концепция развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства в России // Журнал российского права. 2002. № 6.
5 Там же.
6 См.: Осин В. Кому нужен неработающий закон «О борьбе с коррупцией»? // Законность. 1993. № 8. С. 2—5.
7 Доклад Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации С.М. Миронова «О состоянии законодательства в Российской Федерации». 11Р1_: http://www.council.gov.ru/inf_ps/chronicle/2005/02/item2864. Мт1.
8 СЗ РФ. 1999. № 7, ст. 868.
196
Юридическая наука и практика
ления долговой стоимости единицы номинала целевого долгового обязательства Российской Федерации» настоящий Федеральный закон устанавливает базовую стоимость необходимого социального набора.
Статья 1. Базовая стоимость необходимого социального набора устанавливается в сумме 464 рублей СССР.
Статья 2. Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.
Статья 3. Предложить Президенту Российской Федерации привести свои указы в соответствие с настоящим Федеральным законом.
Правительству Российской Федерации привести свои нормативные правовые акты в соответствие с настоящим Федеральным законом».
Между тем, несмотря на наличие в названии закона словосочетания «с изменениями», никаких изменений данный закон не претерпел. Не было изменено даже наименование государства. Практически данный акт так и не был введен в действие благодаря неизменно повторяющемуся приостановлению федеральными законами: от 24 декабря 2002 года № 176-ФЗ — с 1 января по 31 декабря 2003 года; от 23 декабря 2003 года № 186-ФЗ — с 1 января по 31 декабря 2004 года; от 23 декабря 2004 года № 173-ФЗ — с 1 января по 31 декабря 2005 года; от 26 декабря 2005 года № 189-ФЗ — с 1 января по 31 декабря 2006 года.
В сфере законотворчества зачастую обнаруживается диспропорция целей — дисбаланс внимания, отводимого различным направлениям и задачам, указанным в законе. Указывая в качестве приоритета несколько целей, вопросы их реализации определяются выборочно при явном акценте на одну их них.
Статья 4 Федерального закона от 14 марта 2002 года № 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации»1 определяет, что среди основных задач органов судейского сообщества первое место занимает «содействие в совершенствовании судебной системы и судопроизводства».
Основной же акцент в законе сделан исключительно на организационной стороне совершенствования судебной власти и ничего не говорится о совершенствовании непосредственно юридических актов, принимаемых судами, выносимых ими решений.
Так, статья 10 указанного Закона к числу полномочий советов судей относит изучение, обобщение и распространение опыта работы органов судейского сообщества, разработку рекомендаций по совершенствованию их деятельности».
В каких формах реализуется это полномочие, насколько эти формы эффективны и полезны, из содержания закона установить нельзя.
Дисциплинарно-кадровую сущность Закона подтверждает статья 12, устанавливающая, что «для обсуждения вопросов, связанных с совершенствованием организации работы суда, выражения законных интересов судей, а также для проведения в случаях, установленных настоящим Федеральным законом, выборов делегатов на съезд (конференцию) судей, в каждом суде не реже чем один раз в год могут созываться общие собрания судей. По решению общего собрания может быть избран совет судей данного суда».
На пути преодоления проявлений дисгармонии в законотворческой фазе принципиальной видится ориентация на гармонизацию законов. Однако прежде важно выяснить социальную обусловленность такой деятельности, ее ценность, полезность, что слагается из решения ряда базовых вопросов, таких как:
— должна ли проводиться гармонизация законов, какие для этого есть социальные условия и предпосылки;
— каким путем, какими методами и средствами, в каких формах должна проводиться гармонизация;
— кто может и должен проводить гармонизацию;
— каковы должны быть результаты проведения гармонизации и каковы критерии оценки ее эффективности;
На законотворческом этапе важно ответить и на такие вопросы, как:
— какова должна быть полнота проведения гармонизации;
— следует ли проводить максимально широкую гармонизацию (тотальную) или, наоборот, более узкую, оставляющую некоторое юридическое пространство вне данного процесса;
— всегда ли гармонизация должна проводиться и есть ли ограничения для этого феномена;
— имеются ли у данного феномена специфические черты применительно к различным отраслям законодательства?
Ответы на эти вопросы позволяют видеть не только достоинства процесса гармонизации, но и его недостатки и тем самым упреждать дисгармоничность в целом законотворчества.
Макарейко Н.В., начальник кафедры административного права и процесса Нижегородской академии МВД России, кандидат юридических наук, доцент — «Пути повышения качества законодательства об административных правонарушениях»
Качество нормативного правового регулирования является обязательным условием реализации прав граждан и их объединений. Не случайно качество законодательства вошло в число шести агрегированных индексов, отражающих различные параметры государственного управления, ежегодно определяемые Всемирным банком. «Качество законодательства (Regulatory Quality), — по оценке этой международной организации (The World Bank), — индекс включает показатели, измеряющие способность государства
1 СЗ РФ. 2002. № 11, ст. 1022.
Межвузовский научно-практический круглый стол «Качество современного российского законотворчества: состояние и пути повышения»
