CC BY
89
ления долговой стоимости единицы номинала целевого долгового обязательства Российской Федерации» настоящий Федеральный закон устанавливает базовую стоимость необходимого социального набора.
Статья 1. Базовая стоимость необходимого социального набора устанавливается в сумме 464 рублей СССР.
Статья 2. Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.
Статья 3. Предложить Президенту Российской Федерации привести свои указы в соответствие с настоящим Федеральным законом.
Правительству Российской Федерации привести свои нормативные правовые акты в соответствие с настоящим Федеральным законом».
Между тем, несмотря на наличие в названии закона словосочетания «с изменениями», никаких изменений данный закон не претерпел. Не было изменено даже наименование государства. Практически данный акт так и не был введен в действие благодаря неизменно повторяющемуся приостановлению федеральными законами: от 24 декабря 2002 года № 176-ФЗ — с 1 января по 31 декабря 2003 года; от 23 декабря 2003 года № 186-ФЗ — с 1 января по 31 декабря 2004 года; от 23 декабря 2004 года № 173-ФЗ — с 1 января по 31 декабря 2005 года; от 26 декабря 2005 года № 189-ФЗ — с 1 января по 31 декабря 2006 года.
В сфере законотворчества зачастую обнаруживается диспропорция целей — дисбаланс внимания, отводимого различным направлениям и задачам, указанным в законе. Указывая в качестве приоритета несколько целей, вопросы их реализации определяются выборочно при явном акценте на одну их них.
Статья 4 Федерального закона от 14 марта 2002 года № 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации»1 определяет, что среди основных задач органов судейского сообщества первое место занимает «содействие в совершенствовании судебной системы и судопроизводства».
Основной же акцент в законе сделан исключительно на организационной стороне совершенствования судебной власти и ничего не говорится о совершенствовании непосредственно юридических актов, принимаемых судами, выносимых ими решений.
Так, статья 10 указанного Закона к числу полномочий советов судей относит изучение, обобщение и распространение опыта работы органов судейского сообщества, разработку рекомендаций по совершенствованию их деятельности».
В каких формах реализуется это полномочие, насколько эти формы эффективны и полезны, из содержания закона установить нельзя.
Дисциплинарно-кадровую сущность Закона подтверждает статья 12, устанавливающая, что «для обсуждения вопросов, связанных с совершенствованием организации работы суда, выражения законных интересов судей, а также для проведения в случаях, установленных настоящим Федеральным законом, выборов делегатов на съезд (конференцию) судей, в каждом суде не реже чем один раз в год могут созываться общие собрания судей. По решению общего собрания может быть избран совет судей данного суда».
На пути преодоления проявлений дисгармонии в законотворческой фазе принципиальной видится ориентация на гармонизацию законов. Однако прежде важно выяснить социальную обусловленность такой деятельности, ее ценность, полезность, что слагается из решения ряда базовых вопросов, таких как:
— должна ли проводиться гармонизация законов, какие для этого есть социальные условия и предпосылки;
— каким путем, какими методами и средствами, в каких формах должна проводиться гармонизация;
— кто может и должен проводить гармонизацию;
— каковы должны быть результаты проведения гармонизации и каковы критерии оценки ее эффективности;
На законотворческом этапе важно ответить и на такие вопросы, как:
— какова должна быть полнота проведения гармонизации;
— следует ли проводить максимально широкую гармонизацию (тотальную) или, наоборот, более узкую, оставляющую некоторое юридическое пространство вне данного процесса;
— всегда ли гармонизация должна проводиться и есть ли ограничения для этого феномена;
— имеются ли у данного феномена специфические черты применительно к различным отраслям законодательства?
Ответы на эти вопросы позволяют видеть не только достоинства процесса гармонизации, но и его недостатки и тем самым упреждать дисгармоничность в целом законотворчества.
Макарейко Н.В., начальник кафедры административного права и процесса Нижегородской академии МВД России, кандидат юридических наук, доцент — «Пути повышения качества законодательства об административных правонарушениях»
Качество нормативного правового регулирования является обязательным условием реализации прав граждан и их объединений. Не случайно качество законодательства вошло в число шести агрегированных индексов, отражающих различные параметры государственного управления, ежегодно определяемые Всемирным банком. «Качество законодательства (Regulatory Quality), — по оценке этой международной организации (The World Bank), — индекс включает показатели, измеряющие способность государства
1 СЗ РФ. 2002. № 11, ст. 1022.
Межвузовский научно-практический круглый стол «Качество современного российского законотворчества: состояние и пути повышения»
Межвузовский научно-практический круглый стол «Качество современного российского законотворчества: состояние и пути повышения»
формулировать и реализовывать рациональную политику и принимать законодательные акты, допускающие и способствующие развитию частного сектора»1. Наряду с этим Всемирный банк установил еще один показатель — «верховенство закона (Rule of Law)». «Верховенство закона, — констатирует Всемирный банк, — индекс включает в себя показатели, измеряющие степень уверенности разных субъектов в установленных законодательством общественных нормах и соблюдения ими этих норм, в частности, качество принудительного исполнения договорных обязательств, соблюдения права частной собственности, работы полиции и судов, противодействия преступлениям и жестокости»2.
Вышеизложенное позволяет заключить, что качество законодательства является не научной абстракцией, а реальным показателем состояния нормативного правового регулирования общественных отношений, действенным фактором повышения эффективности правового регулирования. Особенно важным является качество законодательства, регламентирующего меры государственного принуждения, так как это сопряжено с наступлением правоограничений. Среди широкого арсенала принудительных мер значительное место отводится административной ответственности, что предопределено потенциалом данного вида государственного принуждения, его ролью в обеспечении общественного порядка и общественной безопасности.
Анализ состояния законодательства об административных правонарушениях и сложившейся правоприменительной практики позволяет сформулировать следующие предложения, направленные на повышение его качества. Мы полагаем, что необходимо провести качественную кодификацию законодательства об административных правонарушениях, то есть реализацию положения статьи 1.1 КоАП РФ, где закреплено, что законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. В этой связи следует внести нормы, устанавливающие административную ответственность и содержащиеся в налоговом, банковском, бюджетном законодательстве, в указанные источники3.
Следует в значительной мере переработать содержание правового статуса отдельных субъектов административных правонарушений. Необходимо внести изменения и дополнения в статьи 1.4, 2.6 КоАП РФ с тем, чтобы исключить освобождение от административной ответственности депутатов, судей, прокуроров, следователей Следственного комитета, то есть обеспечить реализацию принципа равенства перед законом и правоприменителем. Изменения должны быть внесены и в статью 2.5 КоАП РФ, которой определены особенности привлечения к административной ответственности военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, и лиц, имеющих специальные звания. Мы полагаем, что данные категории физических лиц должны нести административную ответственность на общих основаниях за исключением применения отдельных административных наказаний (административного ареста, обязательных работ). Это позволит реально разграничить административную и дисциплинарную ответственность, реализовать принцип равенства (ст. 19 Конституции РФ).
Значительным дефектом законодательства об административных правонарушениях, который несет существенный коррупционный потенциал, является возможность освобождения от административной ответственности в связи с малозначительностью деяния (ст. 2.9 КоАП РФ). Действующая редакция указанной статьи позволяет освободить от ответственности практически за любое административное правонарушение, невзирая на его степень общественной опасности (за исключением ст. 12.8, 12.26 КоАП РФ)4. Для нормализации ситуации следует детально установить критерии малозначительности, которыми могут быть совершение административного правонарушения впервые и наличие в санкции соответствующей нормы предупреждения или административного штрафа.
Значительные изменения следует внести в главу 3 КоАП РФ, нормы которой закрепляют характеристику административных наказаний. В частности, следует расширить перечень специальных прав, которых может быть лишено физическое лицо в порядке применения административного наказания, установленного статьей 3.8 КоАП РФ, и распространить возможность применения данной меры в отношении юридических лиц, то есть придать ей универсальный характер. При этом целесообразным является устранение такого технико-юридического недостатка, как отсутствие перечня прав, которые могут выступать в качестве объекта правоограничения.
Важной проблемой административной ответственности является определение конкретной меры административного наказания за совершенное административное правонарушение. Вопросы назначения административных наказаний изложены в главе 4 КоАП РФ, но при детальной проработке правовых норм указанной главы очевидным видится наличие существенного правового пробела. Речь идет об отсутствии
1 Цит. по.: Нисневич Ю.А. Государство XXI века: тенденции и проблемы развития. М., 2012. С. 211.
2 Цит. по.: Там же. С. 211 —212.
3 См.: Кирин А.В. Об актуальности разработки новой редакции КоАП РФ // Административное право и процесс. 2012. № 4. С. 26.
4 См. Пункт 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 октября 2006 года № 18 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Российская газета. 2006. 8 ноября.
детального механизма учета обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную ответственность. В этих условиях для субъекта административной юрисдикции открываются, по существу, безграничные возможности для злоупотребления, не выходя при этом за рамки правоприменительного усмотрения.
Детальной ревизии требуют нормы Особенной части КоАП РФ. Бесконечное внесение изменений и дополнений привело к нарушению ранее установленной системы. Здесь реформирование должно идти следующим образом. Во-первых, следует закрепить нормы, устанавливающие административную ответственность за конкретные административные правонарушения, с учетом регионального законодательства об административных правонарушениях. Во-вторых, закрепить в санкциях административные наказания с учетом степени общественной опасности административных правонарушений. Очевидно, что с учетом инфляционных процессов ряд наказаний, особенно в виде административного штрафа, перестают выполнять соответствующие функции административной ответственности. В то же время ответственность за ряд административных правонарушений в сфере экономики существенно превышает степень общественной опасности совершенных деяний и несет необоснованные правовые ограничения. В-третьих, следует в максимальной мере ограничить применение относительно определенных наказаний в пользу абсолютно определенных, заключенных в альтернативных санкциях. Это позволит в значительной мере предупредить злоупотребления в ходе административно-юрисдикционной деятельности. В-четвертых, необходимо устранить ряд технико- юридических погрешностей. Отдельные статьи Особенной части КоАП РФ должны быть сокращены, так как включают в себя значительное число частей (ст. 7.30, 9.16, 14.34, 15.231, 15.29, 19.5, 20.4 и др. КоАП РФ). Часть 3 статьи 14.6 КоАП РФ лишена санкции, что недопустимо. Речь в данном случае идет, очевидно, не о части статьи, а о примечании к статье, но законодатель по непонятной причине это должным образом не оформил. В-пятых, следует расширить перечень статей с квалифицированными составами, то есть установить повышенную ответственность за повторное совершение в течение года подобного правонарушения, что выступит в качестве мощного профилактического инструментария. В-шестых, следует провести значительный объем работы по доработке нормативных правовых актов, за нарушение которых установлена административная ответственность. Это предопределено тем, что в большинстве случаев объектом административно-правовой охраны выступают бланкетные диспозиции. Примером такой дисгармонии является закрепление так называемой нулевой промилле, которая была установлена в 2010 году. Такое положение противоречит рекомендациям специалистов и на практике приводит к правоприменительным ошибкам и, как результат, к необоснованным лишениям права управления транспортными средствами. Законопроект № 186587-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу усиления ответственности за совершение правонарушений в сфере безопасности дорожного движения», подготовленный по инициативе Председателя Комитета Госдумы РФ по безопасности и коррупции И. Яровой, оставляет нулевой промилле, что весьма опасно ввиду наличия технической погрешности применяемых специальных технических средств1. В-седьмых, следует устранить ситуации, когда правонарушитель избегает административной ответственности в силу особого статуса (беременность, отсутствие специального права и т. п.)2. В-восьмых, следует устранить имеющие место правовые пробелы. В частности, необходимо закрепить административную ответственность за совершение дорожно-транспортного происшествия, повлекшего причинение имущественного ущерба.
В рамках реформирования законодательства об административных правонарушениях следует сократить количество субъектов административной юрисдикции, которое только на федеральном уровне превысило семьдесят видов (глава 23 КоАП РФ). Наиболее эффективным выходом из создавшейся ситуации могло бы стать формирование института административной юстиции, то есть административных судов как самостоятельного административно-юрисдикционного органа. Это позволило бы повысить качество выносимых постановлений по делам об административных правонарушениях, а также практически разделить функции сбора доказательств по делам об административных правонарушениях и разрешения их по существу.
В значительных изменениях нуждаются нормы, регламентирующие первую стадию производства по делам об административных правонарушениях — возбуждение дела об административном правонарушении. Необходимо более детально прописать требования, предъявляемые к процессуальным документам и, прежде всего, к протоколу об административном правонарушении. Применение толкования Пленума Верховного Суда РФ по данному вопросу не дает исчерпывающего ответа на возникающие при этом вопросы. Так, пунктом 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 года № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» закреплено, что существенным недостатком протокола является «отсутствие данных, прямо перечисленных в ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ, и иных сведений (курсив наш. — Н.М.) в зависимости от их значимости для данного конкретного дела об административном правонарушении (например, отсутствие данных о том, владеет ли лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном
1 Тихомиров В. Дамоклов ноль // Огонек. 2012. 18 февраля. С. 18 — 19.
2 См.: Абземилова З.Р. О проблемах применения административных наказаний // Административное право и процесс. 2012. № 9. С. 32—34.
Межвузовский научно-практический круглый стол «Качество современного российского законотворчества: состояние и пути повышения»
Межвузовский научно-практический круглый стол «Качество современного российского законотворчества: состояние и пути повышения»
правонарушении, языком, на котором ведется производство по делу, а также данных о предоставлении переводчика при составлении протокола и т. п.). Несущественными являются такие недостатки протокола, которые могут быть восполнены при рассмотрении дела по существу, а также нарушение установленных статьями 28.5 и 28.8 КоАП РФ сроков составления протокола об административном правонарушении и направления протокола для рассмотрения судье, поскольку эти сроки не являются пресекательными, либо составление протокола в отсутствии лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, если этому лицу было надлежащим образом сообщено о времени и месте его составления, но оно не явилось в назначенный срок и не уведомило о причинах неявки или причины неявки были признаны неуважительными»1.
Нуждается в детальной регламентации процедура извещения лиц, участвующих в производстве по делам об административных правонарушениях, о месте и времени составления процессуальных документов и рассмотрения дела об административном правонарушении. При этом следует предусмотреть их извещение с использованием современных средств коммуникации (Интернета, телефонной связи), ввести ответственность должностных лиц почтовой связи за ненадлежащее исполнение своих обязанностей. Целесообразно предусмотреть возможность составления протокола об административном правонарушении в присутствии представителя, а не законного представителя юридического лица, так как реализовать установленное в настоящее время требование в ряде случаев не представляется возможным.
Учитывая то обстоятельство, что итогом производства по делам об административных правонарушениях является исполнение вынесенного постановления по делу, повышенное внимание должно быть уделено его заключительной стадии. Одним из действенных шагов по нормализации сложившейся ситуации могла бы стать оптимизация применения мер административно-процессуального обеспечения, которые направлены на исполнение вынесенных по делу постановлений. С этой целью можно было бы применять залог в случае если за совершение административного правонарушения юридическое лицо может быть подвергнуто штрафу, применение ареста товаров, транспортных средств и иных вещей до реальной уплаты административного штрафа. Действенной мерой явилось бы внесение дополнений в статью 27.10 КоАП РФ, предусмотрев изъятие водительского удостоверения, когда за правонарушение предусмотрено применение лишения права управления транспортным средством, а также административного штрафа. Важным позитивным стимулом могло бы стать уменьшение размера административного штрафа при условии его досрочной уплаты, что позитивно зарекомендовало себя в ряде зарубежных государств.
Заслуживает внимания предложение о разработке единого процессуального кодифицированного нормативного правового акта2. Мы полагаем, что в перспективе производство по делам об административных правонарушениях должно претерпеть принципиальные изменения, особенно стадия рассмотрения дела об административном правонарушении. Речь идет о реализации перспективной идеи административного судопроизводства3, то есть претворение в действие идеи состязательности в производстве по делам об административных правонарушениях.
Говоря о реформировании законодательства об административных правонарушениях, следует отметить такую опасную тенденцию, как сокращение административно-юрисдикционных полномочий органов внутренних дел (полиции) в сфере экономики. Анализ статьи 23.3 КоАП РФ позволяет заключить, что административно- юрисдикционые полномочия ОВД (полиции) распространяются исключительно на часть 2 статьи 14.4.1, части 2.1 и 3 статьи 14.16, статью 14.26 КоАП РФ. В значительной мере сокращено количество дел об административных правонарушениях, по которым сотрудники ОВД вправе составлять протоколы об административных правонарушениях (ст. 28.3 КоАП РФ). Думается, что накопленный ОВД опыт в экономической сфере может и должен быть использован. Это особенно важно в свете того, что отсутствует правопреемственность, так как на смену ОВД приходят неподготовленные субъекты, которые не имеют опыта работы по противодействию экономическим правонарушениям, что приводит к необоснованному нарушению, ограничению прав и свобод граждан в экономической сфере.
Очевидно, что названные предложения нуждаются в дополнительном осмыслении и могут быть стимулом в процессе реформирования законодательства об административных правонарушениях.
Маштаков K.M., начальник адъюнктуры (докторантуры) Нижегородской академии МВД России, кандидат юридических наук, доцент — «Качество законодательного использования запретов в частном и публичном праве»
В настоящее время Россия вступила в очередной этап преобразования всех сфер общественной жизни. В этой связи важно выработать эффективный механизм противодействия различным явлениям деструк-
1 О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 года № 5 // Российская газета. 2005. 19 апреля.
2 Масленников М.Я. Российский административно-процессуальный кодекс — реальный и самодостаточный // Административное право и процесс. 2012. № 2. С. 22—29.
3 Более подробно см.: СтариловЮ.Н. От административной юстиции к административному судопроизводству. Воронеж, 2003.
