CC BY
175
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
Н.А. Власенко, М.В. Залоило
Власенко Николай Александрович — доктор юридических наук, профессор, заведующий отделом теории законодательства
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Залоило Максим Викторович — кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела теории законодательства
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Состояние законодательства, уровень законодательной культуры и стандартизация законотворчества
Динамика российского законодательства. На современном этапе развития российского законодательства наблюдается рост законодательного массива. По итогам работы за период весенней сессии законотворческий портфель Г осударственной Думы РФ шестого созыва включал 5222 законов и законопроектов, что на 15% больше, чем в Государственной Думе РФ пятого созыва за сопоставимый период. При этом Федеральным Собранием Российской Федерации за период весенней сессии 2015 года принято 272 федеральных закона, что на 19 законов меньше, чем в 2014 году за сопоставимый период. Статистические данные о количестве принятых за несколько лет федеральных законов показывает, что интенсивность законотворческого процесса по принятию федеральных законов в 2015 году остается достаточно высокой (см. табл. 1 и рис. 1).
Таблица 1
Число законов, принятых Федеральным Собранием Российской Федерации за период весенних сессий с 2012 по 2015 год
2012 г. (весенняя сессия) 2013 г. (весенняя сессия) 2014 г. (весенняя сессия) 2015 г. (весенняя сессия)
Принято законов (в том числе о внесении изменений) 152 255 291 272
350 300 250 200 150 100 50 0
2012 г. (весенняя 2013 г. (весенняя 2014 г. (весенняя 2015 г. (весенняя сессия) сессия) сессия) сессия)
Рис. 1
Полученные данные свидетельствует о том, что пик законотворческой активности пришелся на весеннюю сессию 2014 года — принято 291 федеральный закон. Отчетливо видно, что активность за-
Юридическая техника. 2016. № 10
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
конотворческой деятельности Федерального Собрания в период весенней сессии 2015 года незначительно снизилась. Вместе с тем, проявлена большая активность по сравнению с 2012 (почти в два раза) и 2013 годами.
Очевидным приоритетом в законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации в весенней сессии 2015 года было конституционное законодательство (см. п. 1 табл. 2), что объясняется принятием и введением в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующего порядок осуществления судами общей юрисдикции административного судопроизводства, потребовавшем приведения в соответствие с Кодексом отдельных положений правовых актов конституционного законодательства.
Обширные изменения вносятся в действующее законодательство, регулирующее деятельность уполномоченных по правам человека. Изменения законодательства были направлены на усиление координации и взаимодействию Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, организационному укреплению института уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации и установление единых законодательных основ их деятельности, постепенное расширение круга их полномочий.
Большое внимание уделяется вопросу трудовой деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, уточняются обязательные действия иностранных граждан при смене фамилии, имени, отчества либо реквизитов документов, удостоверяющих личность иностранного гражданина на территории Российской Федерации.
Таблица 2
Приоритеты законотворческой деятельности Федерального Собрания Российской Федерации в 2015 году (весенняя сессия) в зависимости от классификации законов, принятых (одобренных) Федеральным Собранием Российской Федерации по отраслям законодательства, в порядке убывания
№ Отрасль законодательства Принято законов (включая законы об изменениях)
1 Конституционный строй 39
2 Хозяйственная деятельность 30
3 Финансы 28
4 Основы государственного управления 19
5 Международные отношения. Международное право 18
6 Уголовное право. Исполнение наказаний 12
7 Безопасность и охрана правопорядка 12
8 Природные ресурсы и охрана окружающей природной среды 10
9 Здравоохранение. Физическая культура и спорт. Туризм 8
10 Правосудие 8
11 Оборона 8
12 Труд и занятость населения 8
13 Образование. Наука. Культура 7
14 Семья 7
15 Г ражданское право 7
Власенко Н.А., Залоило М.В. Состояние законодательства, уровень...
79
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
Тематический анализ принятых нормативных правовых актов показывает, что в рамках конституционного законодательства основными стали вопросы государственного строительства и конституционных прав граждан (см. табл. 3).
Таблица 3
Основной тематический блок нормативных правовых актов, принятых Федеральным Собранием Российской Федерации в 2015 году (весенняя сессия)
по конституционному законодательству
Отрасль законодательства Основной тематический блок законопроекта
Конституционный строй Государственное строительство и конституционные права граждан
Принято законов (включая законы об изменениях) 39 32
В законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации в весенней сессии 2015 года существенное внимание также уделялось финансовому законодательству (п. 3), международному (п. 5) и уголовному праву (п. 6). Менее всего законов было принято в социальных отраслях законодательства (п. 9, 12, 13), а также в семейном и гражданском праве (п. 14, 15).
Другой не менее важный вопрос заключается в том, насколько полно выдерживались приоритеты законодательной деятельности на протяжении рассматриваемого периода. В этой связи проанализируем массив законов, принятых Государственной Думой РФ шестого созыва (весенние сессии с 2012 по 2015 гг.), в зависимости от классификации законов по 15 приоритетным отраслям законодательства (см. табл. 4 и рис. 3).
Анализ приоритетов в их динамике показал, что картина далеко не так проста, как могло показаться на первый взгляд. Конституционное законодательство не опускалось ниже второй отметки по приоритетности развития и развивалось зигзагообразно. Тенденция роста объема конституционного законодательства с 2012 по 2014 год (в 2012 г. принято 20 законов, в 2013 г. — 42, в 2014 г. — 49) сменилась в 2015 году постепенным снижением (в 2015 г. принято 39 законов, что на 10 законов меньше по отношению к 2014 г.). Точно так же можно сказать о финансовом законодательстве, рост которого сменился в 2015 году снижением (15 законов принято в 2012 г., 28 — в 2013 г., 54 — в 2014 г., 28 — в 2015 г.).
Юридическая техника. 2016. № 10
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
Таблица 4
Приоритеты законотворческой деятельности весенних сессий Государственной Думы РФ шестого созыва (2012—2015 гг.) в зависимости от числа законов, принятых (одобренных) Г осударственной Думой РФ по 15 отраслям законодательства, в порядке убывания
№ 2012 (весенняя сессия) 2013 (весенняя сессия) 2014 (весенняя сессия) 2015 (весенняя сессия)
1 Международные отношения. Международное право(33) Конституционный строй (42) Финансы (54) Конституционный строй(39)
2 Конституционный строй(20) Хозяйственная деятельность (29) Конституционный строй (49) Хозяйственная деятельность (30)
3 Хозяйственная деятельность (20) Финансы (28) Хозяйственная деятельность (30) Финансы (28)
4 Финансы (15) Международные отношения. Международное право(24) Основы государственного управления (21) Основы государственного управления (19)
5 Правосудие(9) Основы государственного управления (23) Международные отношения. Международное право(21) Международные отношения. Международное право (18)
6 Основы государственного управления(7) Правосудие(14) Безопасность и охрана правопорядка (15) Уголовное право. Исполнение наказаний (17)
7 Уголовное право. Исполнение наказаний(7) Гражданское право (13) Уголовное право. Исполнение наказаний Безопасность и охрана правопорядка(12)
8 Образование. Наука. Культура(5) Социальное обеспечение и социальное страхование(12) Правосудие (13) Природные ресурсы и охрана окружающей природной среды (10)
9 Г ражданское право (5) Природные ресурсы и охрана окружающей природной среды (11) Труд и занятость населения (11) Здравоохранение. Физическая культура и спорт. Туризм (8)
10 Социальное обеспечение и социальное страхование (5) Безопасность и охрана правопорядка(9) Гражданское право (9) Правосудие (8)
11 Безопасность и охрана правопорядка(4) Уголовное право. Исполнение наказаний Социальное обеспечение и социальное страхование(9) Оборона(8)
12 Природные ресурсы и охрана окружающей природной среды (4) Труд и занятость населения (8) Оборона(7) Труд и занятость населения (8)
13 Здравоохранение. Физическая культура и спорт. Туризм (4) Здравоохранение. Физическая культура и спорт. Туризм (7) Образование. Наука. Культура(7) Образование. Наука. Культура(7)
14 Оборона(4) Оборона(6) Природные ресурсы и охрана окружающей природной среды (5) Семья (7)
15 Труд и занятость населения (4) Образование. Наука. Культура(3) Здравоохранение. Физическая культура и спорт. Туризм (5) Гражданское право (7)
Наблюдается снижение приоритета и объема международного права (33 закона принято в 2012 г., 24 — в 2013 г., 21 — в 2014 г., 18 — в 2015 г.).
Обращает на себя внимание устойчивый рост темпов развития предпринимательского законодательства (20 закона принято в 2012 г., 29 — в 2013 г., 30 — в 2014 г., 39 — в 2015 г.).
Власенко Н.А., Залоило М.В. Состояние законодательства, уровень...
81
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
В исследовании динамики интенсивности законотворческого процесса представляет безусловный интерес результативность законодательного процесса. Результативность законодательного процесса можно оценить, если иметь в виду такие показатели, которые позволяют представить законодательный процесс в определенном разрезе: сколько внесено законодательных инициатив, сколько из них принято к рассмотрению Государственной думой РФ и сколько было рассмотрено, какое число принятых законов Государственной думой РФ и сколько из них стало законами. Объединение статистических данных в определенной последовательности позволяет представить результативность законодательного процесса следующим образом (см. табл. 5 и рис. 4).
Таблица 5
Результативность законодательного процесса в Г осударственной Думе РФ весенних сессий шестого созыва (2012—2015 гг.)
2012 г. (весенняя сессия) 2013 г. (весенняя сессия) 2014 г. (весенняя сессия) 2015 г. (весенняя сессия)
Внесено инициатив 706 937 1036 953
Принято к рассмотрению ГД РФ 574 730 857 760
Рассмотрено ГД РФ 388 639 706 711
Принято ГД РФ 154 261 295 278
Стало законами 152 255 291 272
Вместе с тем тенденция роста количества законодательных актов прослеживается не только за последний период, но и на протяжении всего современного развития российского законодательства. Об этом свидетельствуют анализ динамики законодательного процесса Государственной Думы РФ с 1996 по 2015 год1.
1 Подробнее об этом см.: Власенко Н.А., Залоило М.В. Динамика законодательства в контексте социальноэкономического развития // Научные концепции развития российского законодательства: монография. 7-е изд., доп. и перераб. / отв. ред. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2015. С. 30—43.
Юридическая техника. 2016. № 10
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
2012 г. (весенняя 2013 г. (весенняя 2014 г. (весенняя 2015 г. (весенняя сессия) сессия) сессия) сессия)
Рис. 4
Стало законами
Рис. 5
С одной стороны, наблюдается активное использование права законодательной инициативы законодательной (представительной) и другими ветвями власти, что сделало возможным создание и модернизацию нормативной базы законодательства, охватывающего все стороны общественной и государственной жизни, отвечающего новым принципам общественных отношении и запросам построения жизни в Российской Федерации. С другой стороны, встречаются попытки увеличения нормативно-правового массива ради его увеличения, когда нормотворческая активность государственных органов демонстрируется по своей инициативе без необходимости, что нередко приводит к противоположному эффекту — потере связи законодательства с реальным процессом, и первое развивается как бы самостоятельно, в отрыве от последнего. В законодательстве нарастают признаки несистемности, разобщенности, даже избыточности нормативного вмешательства государства в общественные отношения, появляются отдельные законы невысокой общественной значимости. В таких случаях хаотичные изменения законодательства ведут к дальнейшей дестабилизации его системы и правовой системы в целом, утрачивается ощущение значимости регулирующего воздействия. Законодательные решения воспринимаются как неоправданные, несправедливые, в результате возникает недоверие общества к базовым институтам, к закону как фактору устойчивости правовой системы России, растет общественное недовольство.
Иными словами, тенденция количественного увеличения приводит к различным негативным качественным изменениям, к снижению уровня законодательной культуры, проблемам юридической техники, качества и эффективности законов, обеспечения их верховенства, доктринальной обеспеченности практической законопроектной деятельности.
Власенко Н.А., Залоило М.В. Состояние законодательства, уровень...
83
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
Ситуацию усугубляет отсутствие концептуального единообразия многих сфер законодательства, принятие законов без расчета на их применение, что стало фактором, дестабилизирующим правоприменительную практику.
В связи с тенденцией роста законодательной массы становятся актуальными попытки найти механизмы сдержек и противовесов, средства удержания динамики на определенном уровне.
Современные экономические, социальные и политические процессы будут продолжать оказывать влияние на динамику законодательства, которая может актуализироваться в зависимости от изменения приоритетов государственного и общественного развития или форс-мажорных событий1. Последние, как правило, требуют принятия оперативных мер и правового опосредования, особенно в тех случаях, если речь идет о масштабах какой-либо отрасли или страны в целом. Особенно заметно это на примере интеграции новых субъектов Российской Федерации — Республики Крым и города федерального значения Севастополя — в правовую систему Российской Федерации в 2014—2015 годах, когда практически во всех сферах жизнедеятельности новых субъектов Российской Федерации требовалось урегулировать правовые вопросы, установить особенности применения российского законодательства на этих территориях, предусмотреть определенные условия для переходного периода.
Другим наиболее ярким примером является финансово-экономический кризис в России, начавшийся в середине 2014 года из-за валютного кризиса, повлиявший на состояние экономики, перспективы динамики которой приобрели всеобъемлющее значение для жизни всей страны, в том числе и для законодательной сферы. Правительство РФ утвердило план первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году, каждое из которых опосредованно юридической формой — принятием того или иного федерального закона, подзаконного акта Правительства РФ и др.
В целях создания стройной и бесконфликтной системы источников позитивного права, соответствующих идеалам правовой государственности, необходимо обратить внимание на идею разработки юридической стратегии законодательного развития2, концепции принятия федеральных законов «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» — за идею принятия которого долгое время выступает Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации — и «О Федеральном Собрании Российской Федерации»3, совершенствование юридической техники и современных юридических технологий4. В совокупности воплощенные в жизнь, они способным выступить основой оптимального структурирования процесса законотворчества, «фильтрации» законопроектов, эффективного правового регулирования, избегания будущих ошибок в правотворчестве и правоприменении, предупреждения правовых рисков.
Стандарты и стандартизация законодательной деятельности и уровень правовой культуры разработчиков законопроектов. Принятие вышеуказанных мер позволит говорить о своего рода новых стандартах законотворчества — образцах правовой культуры в области организации и деятельности законотворческих органов, системе требований к качеству законопроекта, соблюдение которых предшествует созданию эффективного закона.
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации в обязательном порядке осуществляют правовую экспертизу проектов технических заданий на разработку законопроектов и авторам статьи неоднократно приходилось сталкиваться с тем, как на практике разработчики законопроектов не соблюдают ряд стандартов, разработанных в юридической технике и прочно вошедших в правовую культуру. Например, принятым стандартом можно считать принцип «законодательного пакета», когда подготовка проекта основного нормативного правового акта происходит вместе с подготовкой проектов дополнительных нормативных правовых актов. Основной и дополнительные акты вносятся совместно, что называется законодательным пакетом. К сожалению, принцип «законодательного пакета» не всегда соблюдается.
В процессе проведения правовой экспертизы также часто встречаются следующие нарушения стандартов законотворческой деятельности, свидетельствующие о необходимости повышения законодательной культуры:
— в законотворческой деятельности не учитываются правотворческие идеи и разработки ученых, научно обоснованные предложения и научные концепции развития законодательства;
1 Подробнее об этом см.: Власенко Н.А., Залоило М.В. Динамика законодательства в контексте социальноэкономического развития // Научные концепции развития российского законодательства: монография. 7-е изд., доп. и перераб. / отв. ред. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2015. С. 30—43.
2 См.: Власенко Н.А. Разумность и определенность в правовом регулировании: монография. М., 2014. С. 38.
3 О современных путях совершенствования статуса и порядка деятельности палат Федерального Собрания — Совета Федерации и Государственной Думы см.: Khabrieva T.l., Narychkine S.E. Le statut de i'Assembiee federaie de la Federation de Russie // Revue frangaise de Droit constitutionnei. № 101.2015 (Avrii). Р. 87—96.
4 См., например: Юридическая техника / под ред. Н.А. Власенко. М., 2015; Тихомиров Ю.А. Право: прогнозы и риски: монография. М., 2015.
Юридическая техника. 2016. № 10
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
— перечень нормативных правовых актов, подлежащих отмене или изменению в связи с будущим законом, не всегда отвечает требованиям полноты, а проектируемый нормативный правовой акт не учитывает те или иные нормативные правовые акты по тематике проекта, которые были приняты и действовали до него, то есть проектируются изменения несистемного характера;
— часто вызывает замечания пояснительная записка к законопроекту, содержание которой кратко повторяет текст законопроекта или излагается довольно декларативно и недостаточно обоснованно. В этом случае пояснительная записка не служит цели обоснования — необходимости принятия нормативного правового акта;
— при внесении изменений в правовое регулирование редко учитывается имеющийся положительный зарубежный опыт правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений;
— в исключительных случаях дается прогноз социальных, экономических, юридических, политических и иных последствий его реализации проектируемого нормативного правового акта.
Есть замечания и к другим документам, подлежащим разработке вместе с законопроектом (финансово-экономическое обоснование и т. п.)
Усложнение законодательной культуры и феномен законотворческого консалтинга. В настоящее время многие законодательные акты вышли на новый уровень юридической техники по дифференцированности их структуры, систематизации, специализации и конкретизации применяемой терминологии, произошло существенное усложнение их текстов для непрофессионального восприятия (то есть язык закона зачастую становится средством общения между профессионалами).
На V Петербургском Международном юридическом форуме (27—30 мая 2015 года) обсуждались вопросы, возникающие в законотворческой деятельности в связи с вышеуказанными факторами, ростом темпов модернизации российского законодательств, отмечалась постепенная институционализация в мире законотворческого консалтинга и повышение его уровня, необходимость участия в законотворческой деятельности квалифицированных специалистов и экспертов, обладающих соответствующей теоретической подготовкой и практическими навыками. Безусловно, такие специалисты и эксперты присутствуют в государственных структурах и прежде всего в органах законодательной и исполнительной власти.
Ключевой вопрос здесь — это обеспечение высокого уровня квалификации специалистов и экспертов, вовлеченных в процесс подготовки законопроектов. Подготовка законопроекта (а тем более эффективного законопроекта) — это творческая, коллективная деятельность. Соответственно для написания законопроекта требуется создание творческого коллектива, в котором должны присутствовать как ученые правоведы — специалисты по теме законопроекта и юридической технике, так и практические работники, которые могут оценить практический потенциал идей и нормативных решений законопроекта.
Привлечь авторитетных правоведов, специалистов из ведущих юридических научных учреждений и вузов, имеющих опыт подготовки и экспертизы законопроектов, для полноценной работы по подготовке законопроекта, обеспечить им достойные условия труда — это непростая задача, но ее решение является безусловно необходимым для «запуска» процесса эффективного законотворчества.
К основным проблемам законотворческого консалтинга в России можно отнести:
— погрешности в прогнозировании законотворческой деятельности на среднюю и более длительную перспективу;
— неразвитость механизмов правовых оценок действующего законодательства;
— невысокое качество разрабатываемых законопроектов;
— недостаточное ресурсное обеспечение в сфере законотворческой деятельности субъектов РФ.
Качество законодательного предвидения, роль современных юридических технологий и
юридической науки. Как было показано в начале настоящей статьи, интенсивность законопроектной работы остается достаточно высокой. В Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации ежегодно поступает около двух тысяч законопроектов.
Основная содержательная сторона научно-правовой экспертизы заключается в объективном изучении проблемы, в преодолении того положения, когда отстаиваются заранее данные ответы. В настоящее время мы наблюдаем глубокий разрыв между юридической наукой и законотворчеством. В рамках экспертно-аналитической деятельности наука ставит перед собой задачу исследования факторов, способствующих повышению эффективности принимаемых решений, определения приоритетных направлений общественного и государственного развития. Системному анализу подвергаются факторы, негативно влияющие на качество и результативность действия принимаемого решения, разрабатываются способы их нейтрализации, а также позитивно влияющие факторы, которые свидетельствуют о положительном опыте в решении того или иного вопроса. В качестве обязательного компонента научный анализ включает в себя прогностические оценки, способствующие выстраиванию будущей системы соответствующих отношений. Выявляются системные проблемы (нарушения) юридического, социально-экономического, политического характера, что позволяет избегать их
85
Власенко Н.А., Залоило М.В. Состояние законодательства, уровень...
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
возможных негативных последствий. В свою очередь субъекты законодательной инициативы не учитывают многие указанные факторы и положения юридической доктрины.
Отсутствует четкая увязка прогнозирования законопроектной деятельности с основными направлениями стратегического планирования осуществления государственной социальной и экономической политики в стране. В этой связи актуально применение комплексных управленческих и правовых технологий в правотворческом процессе, к которым можно отнести стратегическое планирование и прогнозирование.
Планирование законопроектной деятельности в России нуждается в совершенствовании, и в первую очередь в усилении роли перспективного планирования; развитии долгосрочного планирования и прогнозирования; развитии нормативно-правового обеспечения планирования; улучшении координации планирования основных субъектов права законодательной инициативы; повышении согласованности кратко- и среднесрочного планирования законопроектной деятельности, программирования социально-экономического развития и бюджетного планирования.
Достигнуто понимание того, что законы должны не только исходить из реалий настоящего, но и основываться на прогнозах развития государства и общества. Учет прогнозов в законодательстве задает высокий стандарт законотворчества, позволяющий определить прогнозируемый уровень и качество законопроектной работы в соответствии с современными потребностями социальноэкономического развития.
Социальная потребность в правовом прогнозировании объясняется все более активной нормотворческой деятельностью органов государственной власти, эффективность которой в значительной мере определяется итогами прогнозирования, основанного на анализе процессов правотворчества и правоприменения и ориентированного на своевременное определение круга общественных отношений, нуждающихся в правовом регулировании.
Право как один из важнейших элементов социальной системы функционирует только во взаимодействии с ее другими компонентами, и потому следует изучать право в действии, развивать методы социологического и психологического анализа в юриспруденции. Результаты обобщения реальной юридической практики и запросов общества должны стать важным фактором дальнейшего развития правовой науки.
Тенденции и перспективы динамики системы законодательства. Несмотря на принятие многих систематизированных и кодифицированных актов, российское законодательство в современный период остается подвижным и — по ряду вопросов правового регулирования общественных отношений — нестабильным, противоречивым и пробельным.
Механизму законодательного регулирования необходимы процессы обновления, выделения, укрупнения нормативных правовых массивов, формирования новых правовых институтов и нормативных комплексов. Стремительный рост нормативных правовых массивов требует их упорядочения и выдвигает на передний план потребность в их систематизации.
Данный процесс в зависимости от особенностей работы с нормативным материалом и от правового статуса документа может быть как консолидацией (без изменения содержания действующих норм), так и кодификацией законодательства (с изменением содержания действующих норм).
В любом случае последствия систематизации весьма позитивны как в оптимизации нормативного правового массива, так и в решении проблем неполноты, противоречивости, дублируемости норм.
В связи с этим чрезвычайно актуально определение дальнейших возможных направлений систематизации и кодификации законодательства Российской Федерации, юридически обоснованных способов их осуществления, поиск теоретических решений, касающихся дальнейшего совершенствования правового регулирования.
Активная систематизационная или кодификационная деятельность стала одним из определяющих направлений реформ, проводимых в Российской Федерации. Новые условия, ориентиры и направления общественного развития, стимулирующие развитие российского законодательства, определяют возможные направления дальнейшей систематизации и кодификации законодательства Российской Федерации.
От эффективности систематизации и кодификации законодательства зависит как развитие российской правовой системы, так и социально-экономическое развитие государства.
В современных условиях особое место отводится консолидации как форме систематизации законодательства. Специфика нынешней консолидации российского законодательства заключается прежде всего в том, что она должна быть ориентирована на органичное сочетание упорядочения законодательства путем объединения, укрупнения правового материала с его обновлением. На первое место должна ставиться идея существенной модернизации нормативно-правовых актов. Речь идет о создании укрупненных актов, которые не только объединяют нормы действующих по одним и тем же вопросам актов, но и будут содержать значительные новеллы правового регулирования. Такие акты станут хорошим исходным материалом и для дальнейшей кодификации законодательства. В частности, с целью оптимизации нормативного правового массива, решения проблем неполноты, противо-
Юридическая техника. 2016. № 10
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
речивости, дублируемости при прогнозировании дальнейшего развития консолидация будет весьма позитивна, например, в области экологического, энергетического, миграционного, пенсионного законодательства.
Кодифицированные отрасли законодательства на современном этапе нуждаются в модернизации, то есть в совершенствовании, раскрытии потенциала и выработке механизмов реализации. Кодексы уже стали и должны оставаться основой развития в государстве цивилизованных общественных отношений, эффективным механизмом защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц. В связи с этим наблюдается их детализация и дальнейшая систематизация, в частности, в административном законодательстве следует систематизировать законодательство о разрешительной системе, в гражданском законодательстве — законодательство о юридических лицах (корпоративное законодательство) и др. Так, основной тенденцией развития законодательства Российской Федерации о разрешительной системе последних лет является принятие мер, направленных на систематизацию и упорядочивание этой системы: уточняются разрешительные процедуры, вводятся новые и отменяются старые; сама разрешительная система усложняется при упрощении процедур и порядка осуществлении разрешительной деятельности, повышается транспарентность разрешительной деятельности. В юридической науке модернизация законодательства о разрешительной системе видится в создании системы, сбалансированной и предсказуемой для бизнес-структур, минимизирующей расходы бизнеса, свободной от коррупции, но при этом эффективно обеспечивающей защиту прав и законных интересов граждан. Этому должна предшествовать выработка концепции развития разрешительной системы, целью которой будет определение основ системного подхода к проектированию модели разрешительной системы как одного из важнейших инструментов государственного управления, систематизация принципов правового регулирования и организации контроля, разработка методологических аспектов организационно-правовой базы разрешительной деятельности.
Действующее кодифицированное законодательство подвергается и системным изменениям, что приводит к необходимости дальнейшей систематизации. Так, имеющиеся коллизии в сфере корпоративного законодательства могут быть решены только посредством систематизации.
Возникают и случаи, когда рост изменений действующего кодифицированного законодательства и расширение правового регулирования общественных отношений обусловливают возможность разработки и принятия новых кодексов. Эта тенденция характерна для административного законодательства, когда бессистемные изменения и внутренняя противоречивость в регулировании комплекса определенных общественных отношений подталкивает к идее о разработке и принятии нового Кодекса об административных правонарушениях. В юридической литературе неоднократно указывалось на бессистемность и хаотичность внесения поправок в КоАП РФ, чрезмерную интенсивность нормативного правового регулирования института административной ответственности, увеличение количества составов административных правонарушений и их сложность. Сказанное выше свидетельствует об острой необходимости кардинального пересмотра действующего КоАП РФ либо о разработке проекта нового Кодекса1.
В ряде отраслей законодательства актуализируется вопрос о принятии основ законодательства, например, «Основ процессуального законодательства Российской Федерации» (по вопросам систематизации норм гражданского, арбитражного и административного судопроизводства) или «Основ финансового законодательства». Так, например, в связи с объединением высших судов в юридической науке была выдвинута идея принятия единого для судов общей юрисдикции и арбитражных судов Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации. Концепция этого Кодекса одобрена решением Комитета по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству Государственной Думы от 8 декабря 2014 года № 124(1).
Таким образом, в процессуальном законодательстве возникли проблемы, связанные со сложившейся противоречивой ситуацией: наличие проекта нового процессуального кодекса (административного судопроизводства), по сути выделяемого из ГПК РФ, с одной стороны; разработка нового «единого» процессуального кодекса, который предполагает и регулирование производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, с другой стороны.
Однако в конце февраля 2015 года Г осударственная Дума приняла КАС РФ, 8 марта 2015 года его подписал Президент РФ; одновременно были приняты законы о введение в действие КАС РФ с 15 сентября 2015 года и о внесении изменений в ряд законодательных актов (ГПК РФ и др.).
В результате получилось три процессуальных кодекса: АПК, ГПК, КАС, — действующих практически в общей сфере, и концепция единого ГПК.
Надо отметить, что, несмотря на принятие Кодекса административного судопроизводства, в науке обосновываются подходы к систематизации норм судопроизводства в целом. Такая концепция развития судопроизводства в целом заслуживает внимания.
1 Подробнее об этом см.: Концепции развития российского законодательства / отв. ред. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров. М., 2014; Научные концепции развития российского законодательства / отв. ред. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров. М., 2015.
Власенко Н.А., Залоило М.В. Состояние законодательства, уровень...
87
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
Важно и критическое осмысление перманентных изменений того или иного правового режима в Российской Федерации, обусловленного поиском гибкой, восприимчивой и адекватной нашей экономике правовой модели и ее правовой регламентации. Требуется согласование правовых норм, принципов, установлений и предписаний с экономическими реалиями в различных сферах деятельности, а также со смежными общественными отношениями. В частности, вектор развития законодательного регулирования отношений в сфере миграции во многом будет определяться логикой и направлениями развития смежных отраслей законодательства (конституционного, административного, трудового, гражданского законодательства, законодательства о социальной защите и др.). В перспективе межотраслевые связи будут только углубляться.
Прогнозируя дальнейшее развитие миграционного законодательства, нельзя не признать, что на первый план выходит потребность в его систематизации. Данный процесс в зависимости от особенностей работы с нормативным материалом (с изменением содержания первоначальных норм или без него) и от правового статуса получившегося в результате акта, может быть как консолидацией, так и кодификацией. С точки зрения более длительной перспективы одним из вариантов решения проблемы систематизации миграционного законодательства могло бы стать принятие миграционного кодекса Российской Федерации. Это потребует проведения качественной переработки миграционного законодательства, в основе которой должны лежать новые подходы к его построению и юридико-техническому оформлению. Однако использование данной формы регулирования осложняется тем фактором, что не по всем вопросам развития миграционного законодательства можно провести полную кодификацию, то есть охватить содержанием кодекса всю или по крайней мере подавляющую часть норм соответствующей сферы общественных отношений.
Вместе с тем, отсутствие единого подхода к проблемам совершенствования правового регулирования, общей концепции и стратегии развития законодательства, четкого представления об этапах и основных направлениях государственной стратегии развития законодательства приводит к бессистемному обновлению норм в различных отраслях законодательства, неравномерности развития его отдельных институтов (некоторые институты законодательства развиваются активнее, чем другие), к дублированию.
В условиях трансформации современной системы международных отношений получают импульс современные интеграционные процессы, и становится необходимой систематизация международноправового материала. Возникает объективная потребность не только в исследовании их правовой природы и механизмов деятельности, но и в выявлении их влияния на иные правовые регуляторы, в том числе осознается необходимость определить масштабы и характер воздействия на национальное законодательство государств, участвующих в формирующихся межгосударственных объединениях.
Таким образом, к общим тенденциям и перспективам современного развития российского законодательства Российской Федерации относятся следующие:
— дальнейшая модернизация традиционных отраслей законодательства и сложившихся в законодательстве правовых массивов (наполнение их новым содержанием);
— появление и юридическое оформление выходящих за рамки традиционных отраслей новых правовых образований, новых правовых общностей, соответствующих задачам, стоящим перед Российской Федерацией;
— усиление процессов интеграции и дифференциации в системе законодательства, способствующих формированию новых законодательных комплексов;
— развитие внутрисистемных связей, взаимопроникновение нормативных предписаний разных отраслей законодательства, преодоление внутрисистемных диспропорций, повышение качества правового регулирования;
— активное взаимодействие национальной правовой системы и международного права (в частности, усиление сотрудничества между государствами, регионами во всех основных сферах жизни, тенденция глобализации современного мира);
— формирование правовых систем в интеграционных объединениях государств.
При этом одна из главных — интенсивное развитие наряду с устойчивыми, базовыми отраслями российского законодательства (конституционным, гражданским, уголовным, административным, трудовым и др.) комплексных отраслей законодательства, а также формирование новых, комплексных правовых образований (энергетического, корпоративного, миграционного и др.).
Таким образом, на протяжении всего современного развития российского законодательства прослеживается тенденция роста количества законодательных актов, наблюдается попытки «описать в законе все» применительно к конкретной возникшей проблеме, что влечет за собой фрагментацию законодательства. Усиливается несистемность, разобщенность, даже избыточность нормативного вмешательства государства в общественные отношения, появляются отдельные законы невысокой общественной значимости. Следствием этого становится утрата понимания смысла, целей и назначения закона, который перестал быть основой не только какой-то конкретной ситуации сегодня, но и ситуации завтрашнего дня. Закон не опирается на прогнозы развития ситуации, на научный анализ
Юридическая техника. 2016. № 10
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
проблемы, включающий в себя прогностические оценки, способствующие выстраиванию будущей системы соответствующих отношений и предвидения возможных негативных или позитивных последствий. В противном случае, изменение ситуации делает необходимым изменение приятого закона. Растет число поправок в недавно принятые законодательные акты, что также осложняет понимание, толкование и применение законодательных актов.
Современная общественная практика должна стремиться к принятию управленческих решений и выработке законотворческих инициатив на основе научно обоснованных данных, учету положений юридической доктрины как вспомогательного источника права, что должно сопровождаться повышением требований к юридическому образованию, к развитию высокой правовой культуры и совершенствованию правового воспитания.
Параллельно наблюдается усложнение языка закона, когда содержательно формулировки законов трансформируются в очень конкретные и узкие по своему содержанию нормы, что ведет к совершенствованию техники законотворчества и нормотворчества. Законодательные акты выходят на новый уровень юридической техники по дифференцированности структуры, систематизации, специализации и конкретизации отдельных положений и терминологии. Тем самым, закон становится все более сложным для непрофессионального восприятия (становится средством общения между профессионалами).
Рост темпов модернизации российского законодательства ведет к постепенной институционализации в мире законотворческого консалтинга, необходимости участия в законотворческой деятельности квалифицированных специалистов и экспертов, обладающих соответствующей теоретической подготовкой и практическими навыками.
В современной ситуации требуется разработать и внедрить новые стандарты законотворчества — образцы правовой культуры в области организации и деятельности законотворческих органов, системы требований к качеству законопроекта, соблюдение которых предшествует созданию эффективного закона.
Власенко Н.А., Залоило М.В. Состояние законодательства, уровень...
89
