CC BY
513
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
Н.А. Власенко
Власенко Николай Александрович — доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, заведующий отделом теории законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Кризисные тенденции в законотворчестве современной России
Предыдущий доклад начинался с иллюстрации нарастающих хаотических явлений в правовой системе России, международном праве и международной юстиции1. Тем самым хотелось показать усиливающиеся тенденции «сбоев», некую «неразбериху» и «компанейщину» в формировании права, которые есть констатация того, что неразумно устроенное является слабо работающим и малоэффективным. Отступление от разумного особенно чревато в социальных институтах и таких важнейших, как государство и право, в принципе определяющих условия и качество человеческой жизни. Подчеркнем, только разум и разумные действия человека могут противостоять губительным последствиям кризисных явлений. Несомненно и то, что в числе основных средств противодействия кризису могут и должны выступить правовые механизмы как продукт разумного мышления2. В настоящем выступлении (одноименной публикации) тема кризисных тенденций анализируется относительно законотворческого процесса. Законотворчество — одно из мощнейших правообразующих средств, и «сбои» в его механизме особенно социально вредны для функционирования и развития правовой системы России. Остановимся на наиболее значимых кризисных тенденциях в законодательном процессе.
Отсутствие законотворческой стратегии и доминирование субъективных тенденций. Эффективность правового регулирования в современной России падает, роль законотворчества и закона снижается. К сожалению, проблема качества правового регулирования пока не стала объектом комплексного исследования юридической науки, о чем уже приходилось отмечать3. Между тем кризисные тенденции в праве приобретают системный характер, охватывают все новые моменты и грозят стать серьезной девальвацией данного института, без которого цивилизованное общество существовать не может.
Относительно правовой системы России говорить о кризисных явлениях корректно как о тенденциях негативного характера, накапливающихся и в силу этого представляющих опасность уничтожения основного качества права — регулятивных свойств. Аналогичное следует сказать и о законотворчестве.
В настоящее время немало споров о правовом качестве закона, попыток «измерить» «уровень права» в действующем законодательстве4. Действительно, наличие в современных законах правового, и особенно в принимаемых, — вещь тонкая, не сразу очевидная и для оценки часто требующая апробации в практической жизни, думается, эти рассуждения — для отлаженных и активно работающих экономики и правовой систем. В условиях доминирования кризиса, охватившего в том числе и государственно-властные механизмы, многие ответы на вопрос «правовой и неправовой закон» — очевидны. Однако и видеть в законодательной или исполнительной государственной власти некого «вредителя» представляется также неверным и вряд ли серьезным. Тем не менее топтание на месте в деле новаций в сфере правового регулирования продолжается, как и рост кризисных явлений. Российское право отстает от потребностей времени и в экономике, и в социальной сфере, и в международных отношениях и др. В.Д. Зорькин справедливо отмечает: «Обострение проблемы соотношения права и социальной справедливости в современных условиях в значительной мере порождено именно отставанием права от потребностей меняющейся под влиянием глобализации социальной реальности»5.
1 См.: Власенко Н.А. О кризисных тенденциях в праве // Юридическая техника. 2014. № 8. С. 40—45; Его же. Развитие регионального и муниципального права как гарантия антикризисных явлений // Вестник Тюменского госуниверситета. 2011. № 3; Его же. Кризис права: проблемы и подходы к решению // Журнал российского права. 2013. № 8.
2 См.: Власенко Н.А. Разумность и определенность в правовом регулировании. М., 2014. С. 17—50.
3 Там же. С. 17—38.
4 См.: Придворов Н.А., Трофимов В.В. Правообразование и правообразующие факторы в праве. М., 2012. С. 61—74.
5 Зорькин В.Д. Правовое регулирование экономики: глобальные тенденции и российский опыт // Российская газета. 2012. 1 июля.
Власенко Н.А. Кризисные тенденции в законотворчестве современной России
175
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
Прежде следует выделить так называемые органические кризисные тенденции, это те, которые своими корнями уходят в другие явления — нравственность, экономику, социальную сферу и т. д. К органическим кризисным явлениям следует отнести кризис, возникающий, например, в связи с действием права и нравственности как важнейших социальных регуляторов, в связи со значением и соотношением с международным правом, в связи с ролью закона и законотворчества в практической жизни и др. Кризисные явления, возникающие внутри правового регулирования, можно именовать собственными. Заметим лишь, что грань между органическими и собственными кризисными явлениями в праве условна'.
С.С. Алексеев верно замечал: «право приобрело — как ранее власть (к счастью, с иными знаками) — самостоятельное и самодостаточное значение. Более того, непосредственно в силу разума (как его прямое проявление) оно обрело свойства, способные противостоять негативным «сбоям» в развитии человечества, стать фактором, обуздывающим власть в ее негативных проявлениях, и одновременно обеспечить реальность и раскрытие потенциала последовательно демократических цивилизаций»2. Слова автора глубоко правильны, между тем неразумное использование правовых средств, пренебрежение их ценностью, а особенно, когда это становится системой, неизбежно нанесет праву, его механизму серьезный ущерб.
Следует обратить внимание и на то, что законотворчество стало нередко выступать средством контроля институтов гражданского общества (этатистские тенденции) со стороны государства, результатом чего явилось установление ограничений реализации прав и свобод человека и гражданина, что нередко мотивируется реально возникающими угрозами безопасности общества и государства3. В этой связи В. Плигин верно отмечает: «Говоря о личных правах, следует понимать, что сейчас не только в России, но и вообще в мире вопрос частного подвергается исключительно серьезному воздействию. Под различного рода лозунгами — борьбы с криминалом, терроризмом, предотвращением какого-то внешнего вмешательства все государства наращивают проникновение в частную жизнь»4. Об этом свидетельствует развитие законодательства о публичных мероприятиях, которое с учетом возможных угроз общественной безопасности, существующих в современном мире, достаточно обосновано. В то же время применение императивных начал в регулировании взаимоотношений между органами публичной власти и гражданином, и институтами гражданского общества не должно переходить разумные пределы. Позитивное регулирование обеспечивает защиту самостоятельности граждан и их объединений при реализации принадлежащих им прав, обеспечивает необходимую свободу выбора. Только последовательная реализация данного принципа правового регулирования способна развивать и укреплять демократические основы общества.
Проблему злоупотребления механизмами права, в том числе законодательством, можно поставить значительно шире, не только в связи с ограничением прав и свобод граждан. О возможности манипулирования правовыми механизмами отмечал В.М. Баранов в интересной статье «Деструктивное воздействие права и национальные интересы», в частности автор подчеркивал: «В самом общем плане деструктивное воздействие права на функционирование национальных интересов России — это проявление неспособности правовых механизмов решать задачи по своевременному выявлению, формулированию и обеспечению реализации национальных интересов». И далее ученый констатирует: «С сожалением приходится констатировать явный субъективизм правовой регламентации национальных интересов»5. В последующем автор не продолжил исследование этой проблемы, о чем приходится также сожалеть.
Обновление российского законодательства, проводимое в последние годы на основе Конституции Российской Федерации, привело к значительному увеличению массива нормативных правовых актов, в том числе и такой его части, как законодательство. Между тем несбалансированное расширение и углубление правового регулирования порождают бессистемное развитие отраслей законодательства. Во многом именно по этой причине происходит и «размывание» отраслей права, состоящее в стремлении «втиснуть» в однородные правовые комплексы нормы, регулирующие различные общественные отношения. Выработанные десятилетиями такие критерии, как предмет и метод отрасли права, попросту не замечаются или попираются. «Размывание» предмета правового регулирования
' См.: Власенко Н.А. Кризис права: проблемы и подходы к решению // Журнал российского права. 20'3. № 8. С. 43—54.
2 Алексеев С.С. Вселенная и человек. Попытка понимания (фрагменты). Собрание сочинений. М., 20'0. Т. 9. С. 263.
3 Подробнее о динамике конституционного законодательства в сфере прав человека см.: Институты конституционного права / под ред. А.Е. Постникова, Л.В. Андриченко. М., 20''. С. 73—88; авторы книги также подмечают «тенденцию некоторого законодательного ограничения отдельных политических и личных прав» (с. 75).
4 Плигин В. Штрафы по переписке // Российская газета. 20'3. 5 сентября.
5 См.: Баранов В.М. Деструктивное воздействие права и национальные интересы // Журнал российского права. 2005. № '2. С. 84.
Юридическая техника. 2015. № 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
есть условие утраты отраслью внутреннего единства и системности, без которых их самостоятельное существование, обособленное от других законодательных образований, проблематично.
Стихийность динамики законодательного массива и отраслевая «неразбериха» вызваны отсутствием качественных долгосрочных прогнозов развития законодательства1 при обилии концепций долгосрочного социально-экономического развития2, которые, однако, не заменяют собой целостной стратегии развития российского законодательства. В этой связи следует подчеркнуть вклад Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, который на протяжении многих лет готовит концепции развития российского законодательства, являющиеся важными прогнозно-аналитическими источниками доктринального характера3. Таким образом, очевидна потребность в наличии юридической стратегии законодательного развития, способной выступить основой эффективного правового регулирования, избежания будущих ошибок в правотворчестве и правоприменении, предупреждения рисков конституционных нарушений.
Следующая тенденция — включение индивидуального правового регулирования в законодательный массив. В последнее время возрастает число нормативных правовых актов, в которых, по сути, закрепляется специальный режим регулирования отдельных общественных отношений или статуса конкретных субъектов, что нарушает природу права в смысле «равного масштаба». Например, в Федеральном законе «О Государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”» (от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ) индивидуализирован правовой статус корпорации. В Законе установлены принципы организации, цели создания и деятельности, порядок управления, процедура реорганизации и ликвидации и др. Аналогичное можно сказать и о недавно принятом Федеральном законе от 27 сентября 2013 года № 253-ФЗ «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»4. Попытки так называемого индивидуального правового регулирования проникают и на уровень конституционного законодательства. Речь идет о проекте закона РФ о поправке к Конституции РФ № 557038-6 «Об Администрации Президента Российской Федерации». Предлагается внести в Конституцию РФ следующее изменение: дополнить гл. 4 новой статьей 931, посвященной Администрации Президента5. Эти примеры можно продолжить6.
О кризисе тематики и концепций законопроектов говорит, в том числе Примерная программа законопроектной работы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в период осенней сессии 2014 года в части законопроектов, подлежащих первоочередному рассмотрению7. Госдума планировала рассмотреть в различных сферах практической жизни 99 законопроектов. Что интересно? Из них — 81 о внесении изменений в действующие законы и только 11 являются тематическими и содержат какое-то концептуальное решение проблемы. Многие из них рассматриваются во втором или третьем чтении. Больше всего предлагается изменений в Кодекс об административных правонарушениях — 4, Налоговый кодекс — 5, Гражданский, Уголовный и Уголовно-процессуальный — 7, Земельный, Градостроительный и т. д. — 10, транспортное законодательство — более 5. Остальные законопроекты программы (7 законопроектов) о принятии и исполнении бюджета и ратификации международных договоров. Следует заметить, что аналогичная ситуация имела место в 2013 году, о чем нам уже приходилось писать ранее8. Анализируя программу законопроектной деятельности Государственной
1 В этой связи неслучайно появилась идея моратория на принятие законов. См.: Харатьян К. «Не кажется ли Вам целесообразным объявить мораторий на принятие новых законов?» // Ведомости. 2013. 2 июля.
2 «Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» (разработан Минэкономразвития России); «Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года» (разработан Минэкономразвития России); Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р (ред. от 08.08.2009) «О Концепции долгосрочного социальноэкономического развития Российской Федерации на период до 2020 года»; Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
3 См.: Концепции развития российского законодательства / Н.В. Андриченко [и др.] / отв. ред. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров. М., 2014; Концепции развития российского законодательства / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. М., 2010; Концепции развития российского законодательства / под ред. Л.А. Окунькова, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М., 1994; Концепции развития российского законодательства / ред. кол. Л.А. Окуньков, Ю.А. Тихомиров, Ю.П. Орловский. 3-е изд., перераб. и доп. М., 1998; Концепции развития российского законодательства / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М., 2004.
4 О противоречии законопроекта о реорганизации Российской академии наук основополагающим принципам права см.: Бордунов В. Верховенство власти над правом // Ведомости. 2013. 4 сентября.
5 См.: ИЗиСП при Правительстве РФ. Вх. № 3113 от 23 сентября 2014 г.
6 Интересный факт по этому поводу приводит газета «Ведомости» (17 октября 2013 г.). Речь идет о проекте Федерального закона «Об особенностях акционирования «Почты России». См.: URL: www.vedomosti.ru
7 Примерная программа законопроектной работы ГД ФС РФ в период осенней сессии 2014 г. в части законопроектов, подлежащих первоочередному рассмотрению. См.: URL: http://asozd2.duma. gov. ru/main.nsf/(sitelist)Open Agent&primprogv
8 См.: Власенко Н.А. О кризисных тенденциях в праве // Юридическая техника. 2014. № 8. С. 40—45; Тихомиров Ю.А. Проверим правописание // Российская газета. 2014. 28 октября.
Власенко Н.А. Кризисные тенденции в законотворчестве современной России
177
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
Думы России, можно рассуждать по-разному. Например, логика может быть таковой: базовые отрасли сформировались, и сейчас наступил период, когда они совершенствуются. Однако, на мой взгляд, это не убедительный ответ на вопрос. Да, с этим можно было бы согласиться, если не кризис в управлении, экономической, социальной политике и т. д. Поэтому на повестке дня концептуальные изменения базовых отраслей законодательства и разработка новых, способных решить кризисные явления и преодолевать застой и коррупцию.
Руководство Государственной Думы характеризует работу парламента в настоящее время как «переломную» в смысле роста законодательных инициатив со стороны депутатского корпуса и региональных парламентов. Действительно, статистика неумолимо говорит в пользу того, что в 2013 году сократилась доля законопроектов, «проведенных» Правительством РФ (с 56 до 50%) и Президентом (с 13,2 до 8,5%)', между тем это показатель лишь количественный. Несомненно, нужно смотреть качество законопроектов, их роль в жизни общества, политических процессах, экономической динамики, борьбе с коррупцией и др.
В этой связи возникает и другой важный вопрос — юридико-техническое несовершенство нормативного правового массива2. Многое было сделано для решения этой проблемы в последние годы. Техническое качество законодательства выросло. Вместе с тем, еще не все преодолено. Законодатель по-прежнему увлекается конструированием несовершенных дефиниций, излишним дублированием юридических положений и др.3 Это вызвано тем, что при разработке законодательных актов не учитываются многие положения, связанные с использованием технико-юридических средств, приемов и правил юридической техники. В этой связи можно привести пример Налогового кодекса Российской Федерации, сложность и неоднозначность которого, динамично и перманентно вносимые в него изменения влекут его нестабильность и непредсказуемость для субъектов налоговых правоотношений и иных участников гражданского оборота4. Несомненно, законодательство должно совершенствоваться, особенно в период глубоких социально-экономических преобразований, однако для любой правовой системы весьма значима и стабильность как важнейшее условие ее эффективности.
Сказанное позволяет считать, что, к сожалению, в современной России отсутствует законодательная стратегия, практически нет и научных разработок в данной сфере. Это создает условия для развития субъективных тенденций, отдельные из которых мы постарались показать выше.
Нарушение (игнорирование) баланса между социальным и законодательным регулированием. Недостатки культуры и воспитания, стагнацию духовности и мировоззрения исправить с помощью права, в том числе институтами юридической ответственности, вряд ли возможно. Попытки превратить правовые механизмы в средство решения нравственных «прорех» в обществе бесперспективны и социально вредны, в том числе и для самого права. Политика «запугивания» устойчиво формирует у населения нигилистическое отношение к правовым ценностям и их роли в обществе. Между тем тенденция «поправить» нравственность населения при помощи законодательных мер в последние годы все более устойчива. Примером могут служить дополнения в УК РФ положений об ответственности за оскорбление чувств верующих. Сразу возник вопрос: как квалифицировать эти действия? Баталии среди ученых-специалистов, депутатского корпуса были достаточно остры. С моей точки зрения, эффективность действия данных положений в УК РФ невелика. Как очевидно, прививать уважение к чувствам верующего нужно в семье, детском саду, школе и т. д. За недостатки в таком воспитании, несомненно, отвечает государство и общество5.
Другой пример на эту же тему. Это предложения об «усовершенствовании» уголовной и административной ответственности для призывников, не явившихся в военкомат. Уклонение от службы в армии демонстрирует кризис современной морали и патриотизма; такого явления, в смысле масштабности, практически не было ни в русской армии, ни в советской. Отклоняться от армии считалось гре-
1 См.: Г осдума возвращается к переломной работе (редакционная статья) // Ведомости. 2013. 28 августа.
2 Председатель Госдумы С. Нарышкин о технико-юридических недостатках, избыточной идеологизации права, насыщении права «внеправовыми элементами», негативно влияющих на эффективность правовой системы. Более резко в части характеристики современной отечественной системы права С. Нарышкин выступил в сентябре 2013 г. в МГЮА им. Кутафина. См.: Нарышкин С. Верховенство права и развитие России // Российская газета. 2013. 12 ноября; ПРАВОги. URL: http://pravo.rU/review//view/88230/05/09/2013
3 См.: Юридическая техника / под ред. Т.Я. Хабриевой, Н.А. Власенко. М., 2009. С. 46—99; Нормотворческая юридическая техника / под ред. Н.А. Власенко. М., 2011. С. 85—105.
4 См.: Тихомиров Ю.А. Последствия правовых актов: оценка и коррекция // Вопросы государственного и муниципального управления. 2010. С. 140—148.
5 См.: Шкель Т. Чувствам не место в Уголовном кодексе // Российская газета. 2013. 16 апреля; Вишневский Б. Свержение светского строя. Госдума приняла в первом чтении законопроект, вводящий уголовную ответственность за «оскорбление религиозных чувств и убеждений» // Новая газета. 2013. 12 апреля. Автор — Б. Вишневский — верно замечает: «невозможно «оскорбить чувства или убеждения» человека. Чувства — это эмоциональная реакция на происходящее вокруг, убеждения — сознательная позиция»; об итогах дискуссии см.: Козлова Н. Новая редакция 148-й статьи УК карает за оскорбление верующих // Российская газета. 2013. 2 июля.
Юридическая техника. 2015. № 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
хом (и не только моральным)1. Законодательная идея подключить правовые регуляторы, конечно же уголовные, с тем, чтобы обеспечить явку призывников в военкоматы представляется малодейственной. Аналогичное можно сказать и о существующем варианте законопроекта о запрете реабилитации нацизма, одобренного Государственной Думой (04.04.14) в первом чтении. Здесь вводится запрет на критику действий СССР во время Второй мировой войны, на отрицание фактов, установленных Нюрнбергским трибуналом2 и др.
Очевидно, право не может заменить мораль, нравственность и другие социальные регуляторы. Кроме того, чрезмерное регулирование специальными правилами одного и того же обстоятельства успеха не принесет, ибо далеко не всегда всякое поведение нуждается в столь массивном регламентировании неодинаковыми по своей природе правилами. Необходимо гармонично сочетать правовые и неправовые приемы воздействия, при этом не наделять право функциями «полицейского».
Девальвация роли закона как источника права. Практика законодательных инициатив и особенно спешно принимаемых законов свидетельствует о сложившейся негативной тенденции решения того или иного вопроса исключительно посредством принятия законодательных актов. Тенденция «тиражирования» законов девальвирует его значение и роль; неприемлема и часто встречающаяся ситуация, когда закон подменяет подзаконные или ведомственные акты, особенно в случае содержания в нем чрезмерно детализированного регулирования общественных отношений. Известно, что закон по своей юридической природе должен регламентировать принципиально важные и устойчивые отношения в обществе. Аксиомой является и то, что закон представляет собой документ высшей юридической силы и имеет прямое действие. Изобилующая декларативность положений закона также умаляет его значение как фундаментального правового регулятора. Закону необходимо вернуть такие его качества, как нормативность и юридическая обязательность.
Относительно негативных тенденций в законотворческой практике отметим следующее.
Федеральный законотворческий процесс превратился в некое «латание дыр»: принимаются сотни поправок, дополнений и изменений. Разработка самостоятельных законопроектов концептуального характера стала редкостью. В Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации ежегодно поступает свыше двух тысяч законопроектов, и только 3—4 имеют концептуальный характер, самостоятельны и предлагают новое решение. Пусть не всегда, в конечном итоге, успешны, но тем не менее (О парламентском контроле в Российской Федерации, О добровольчестве (волонтерстве) и др.). В настоящее время тенденция такова: действующие законы, не проработав сколько-нибудь долго, подвергаются критике и реформируются.
Речь идет о бесконечном внесении дополнений и изменений в действующее законодательство. О вреде спешности в законотворчестве отмечает Д. А. Медведев: «Очень опасна иллюзия того, что любая социально-экономическая проблема, чрезвычайная ситуация может быть разрешена спешным изданием очередного закона. Такой «легизм» ведет не просто к казуистичности правового регулирования, а разрушению правовой системы». И далее автор справедливо дополняет: «Это вызывает у людей недоверие и неуважение к закону, создает разрыв нормативного акта с жизнью»3.
В. Плигин также сокрушается по поводу постоянных изменений и дополнений в Кодекс об административных правонарушениях, о все более нарастающем количестве таких законопроектов: «Есть один кодекс, который определяет жизнь всего общества больше, чем любой другой, — Кодекс РФ об административных правонарушениях. КоАП РФ касается всего населения страны и в то же время просто уже не существует как кодекс. Он стал какой-то отчетной единицей субъектов Российской Федерации, депутатов Госдумы да и Правительства РФ тоже. То есть все авторы пытаются внести туда изменения, смысл которых чаще всего направлен на повышение ответственности вне зависимости от анализа ситуации»4. Проблема все-таки не только в том, что авторы не до конца анализируют ситуацию и предлагают дополнения и изменения Кодекса об административных правонарушениях. Анализ законодательных инициатив (2013 г.) говорит в пользу того, что авторы пытаются внести законодательные новеллы с тем, чтобы решить те или иные региональные проблемы. Однако Россия — огромное государство, имеющее диаметрально противоположные территории с позиции климатических условий (Север—Юг), географических условий, менталитета проживающего населения и т. д. И решать все проблемы, возникающие в сфере административных проступков, посредством единого законодательного документа, коим является КоАП РФ, невозможно. Очередь в Государственной Думе на принятие поправок и дополнений в данный Закон как была, так и останется. Механизм «совместно-
1 Интересное историко-правовое исследование о роли морали и права в обеспечении воинской обязанности проводит Н.А. Маслов. См.: Маслов Н.А. Обязанность по защите Отечества как юридическая категория // История государства и права. 2009. № 23; Его же. Роль морали, религиозных и иных норм в реализации воинской обязанности в современной России // Сибирский юридический вестник. Иркутск, 2012. № 2; Его же. Субъект воинской обязанности в России в XIX—XX вв.: историко-правовое исследование // Журнал российского права. 2012. № 11.
2 См.: Бочарова С. Запретная критика // Ведомости. 2014. 7 апреля.
3 МедведевД. 20 лет: путь к осознанию права // Российская газета. 2013. 11 декабря.
4 Плигин В. Штрафы по переписке // Российская газета. 2013. 5 сентября.
Власенко Н.А. Кризисные тенденции в законотворчестве современной России
179
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
го ведения» нужно ремонтировать и запускать для реальной работы. Субъекты Федерации должны иметь полновесное законодательство об административных деликтах.
По авторитету закона как источника права «бьет» и то, что до сих пор не выработано критериев, с помощью которых можно определить, где грань или уровень федерального законотворчества и подзаконного нормотворчества. Огромный пласт законов, содержащих регламентные правила, технические нормы и др., — удел правительственных постановлений, министерских приказов и т. д. Обратим внимание еще на одну деталь. Технико-правовое регулирование не является специфической чертой настоящего времени, и тем более — не дань «нормотворческой моде». Техническое регламентирование имеет длительную историю; имеющийся исторический опыт регулирования этой сложной сферы особенно важно учитывать в настоящее время, когда резко возросла потребность в современных технических регламентах. Н.В. Ковалева в этой связи верно отмечает: «исследование истории технического регулирования в России должно стать предметом детального изучения юридической науки»1.
Загромождение содержания законов и использование законотворчества не по назначению, несомненно, девальвируют данные общественно важные институты.
Отсутствие реального федерализма и законотворчества субъектов Федерации. Российский федерализм предопределяет развитие законодательства на двух уровнях — федеральном и региональном, а также наличие предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, о чем уже шла речь. Здесь заметим следующее. На первом этапе, длившемся примерно с 1993 по 2003 год, существенную роль в построении взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов играли механизмы децентрализованного регулирования, что, в частности, выражалось в рамочном характере федеральных законов в самых различных сферах. Последующая коррекция действующего законодательства повлекла значительную централизацию федеративных отношений, в том числе детализацию полномочий и порядка деятельности органов власти субъектов Федерации, местного самоуправления идр.
Таким образом, в контексте динамики многоуровневого регулирования можно констатировать усиление начала централизации в праве, что, в первую очередь, выражается в увеличении доли федерального правового вмешательства в разные сферы общественных отношений и уменьшении участия субъектов Федерации в развитии правовых процессов. Например, избирательное законодательство субъектов РФ с 1994 по 2002 год развивалось достаточно самостоятельно в соответствии с общими ориентирами, содержащимися в Конституции РФ и федеральном избирательном законодательстве. Однако с 2002 года и по настоящее время постоянно усиливается регламентация федеральным законодательством всего объема избирательных процедур и основных элементов избирательных систем, применяемых при проведении выборов в субъектах РФ.
Оценивая действующее избирательное законодательство как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, следует признать высокую степень регламентированности основных избирательных процедур в федеральном законодательстве, что само по себе представляет серьезную предпосылку для эффективной защиты избирательных прав. Однако, как показывают результаты мониторинга применения избирательного законодательства, не все его институты в полной мере отвечают задачам модернизации политической системы, созданию механизма эффективной демократии. В настоящее время актуальными остаются вопросы совершенствования избирательной системы, применяемой на выборах всех уровней, уточнение нормативного содержания института ответственности за нарушения избирательного законодательства, дальнейшее развитие процедур, обеспечивающих общественный контроль за определением итогов голосования и результатов выборов2.
Централизация правового регулирования в сфере федеративного устройства предполагает усиление иерархических связей между всеми институтами публичной власти, в том числе посредством установления механизмов ответственности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления за реализацию федерального законодательства.
Просматривается тенденция корректировки регионального законодательства с учетом верховенства федерального законодательства. Федеральное законодательство в части организации государственной власти в субъектах Российской Федерации сохраняется и нарастает. К настоящему времени большинство нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (в том числе конституций и уставов), устанавливающих статус органов власти субъектов Российской Федерации, претерпело коренные изменения.
1 Ковалева Н.В. Техническое регулирование в законодательстве Российской империи. XIX — начало XX вв. Кострома, 2012. С. 21.
2 См.: Постников А.Е. Избирательное законодательство: необходимо четкое разделение полномочий между различными уровнями власти при проведении выборов // Журнал российского права. 2002. № 5; Его же. Актуальные направления развития избирательного законодательства // Журнал российского права. 2004. № 2; Его же. Тенденции развития институтов конституционного права // Журнал российского права, 2011. № 10.
Юридическая техника. 2015. М 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
Глубочайший кризис переживает законотворчество субъектов РФ, по сути, оно сведено к нулю. С тем, чтобы как-то «поддерживать статистику» в части законотворческой «активности», Государственная Дума пошла по пути инициирования законодательных инициатив субъектами Российской Федерации. Но вопрос, каких? Речь идет о законопроектах об утрате юридической силы законов СССР, РСФСР, Российской Федерации в связи с принятыми законами РФ (в 2012 г. их вносили Архангельская, Мурманская, Калининградская области, Республика Северная Осетия и др., в 2013 г. — в основном министерства и ведомства, например, Роспотребнадзор, Минюст, МИД России). Иначе говоря, субъектам РФ «доверили» техническую работу по «расчистке» законодательства. Да, это важно. Но, неужели уровень регионального парламентаризма в России таков, что им нельзя доверить разработку какого-либо законопроекта в сфере как исключительного, так и совместного ведения? Или хотя бы внести готовый законопроект, но не технико-юридического плана. Разве это не пример кризиса законотворчества в сфере прежде всего совместного ведения и не настала ли пора пересмотреть юридический механизм принятия законов по предметам совместного ведения? Конструкция по принятию законов в сфере совместного ведения, предложенная в середине 1990-х годов, не оправдала себя и ударила по основам российского федерализма, нивелировав тем самым качество права1.
Между тем, по оценке специалистов, процесс разграничения полномочий нельзя считать завершенным раз и навсегда. Появляются новые сферы отношений, нуждающиеся в дополнительном разграничении. Требует уточнения, как отмечалось, сложившееся разграничение полномочий между органами власти. Все это говорит о необходимости более совершенного правового механизма в сфере «совместного ведения».
О необходимости легитимной классификации нормативных правовых актов. В России отсутствует официальная классификация нормативных правовых актов, что особенно важно в условиях федеративного устройства государства, множества субъектов правотворчества, сложной системы управления в стране. Помимо «видовой» упорядоченности, необходимо создать строгую иерархию нормативных правовых актов, где Конституция России явилась бы системообразующим документом. Тем не менее в нормативном правовом массиве появляется немало документов с не вполне определенным статусом. Так, однозначно затруднительно определить юридическую природу программноцелевых актов (Концепции, Программы и др.), несмотря на то что они исходят от органов государственной власти. Оценка их правовой природы только исходя из формы акта представляется малоприемлемой. Юридическое значение таких документов часто бывает более значительным, чем это вытекает из используемой для придания им официального характера правовой формы. Проблема юридических регулятивных документов с неясным статусом и сложной государственно-правовой природой требует специального изучения и оценки специалистов.
Практически важным направлением повышения эффективности законодательного регулирования и обеспечения его стабильного поступательного развития может стать принятие федерального закона о нормативных правовых актах в Российской Федерации. Указанный федеральный закон позволит преодолеть юридические противоречия между законом и иными правовыми актами, предотвращать нарушения законности в деятельности государственных органов, бизнес- структур и иных организаций. Процессы правотворчества и правоприменения получат прочную нормативную базу, отражающую в полной мере принципы Конституции Российской Федерации и современного международного права.
С учетом этого Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в инициативном порядке подготовлен проект Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», который пока не нашел практической реализации2.
О законотворческом романтизме и необходимости легитимных «фильтров» для законодательных инициатив. Современную жизнь России в какой-то мере захлестнула волна законотворческих инициатив как официальных, так и неофициальных («любительских», как иногда их называют). Работая в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, приходится с сожалением наблюдать активность ведомств, депутатов разных уровней и др., предлагающих урегулировать с помощью правовых норм самые разнообразные стороны современной общественной жизни. Особенно чувствительны эти всплески в период каких-то неблагоприятных ситуаций (случай в Храме Христа Спасителя с женским вокальным ансамблем, взрывы в Волгограде и т. д.).
1 Подробнее об этом: Власенко Н.А. Развитие регионального и муниципального права как гарантия антикризисных явлений // Вестник Тюменского госуниверситета. 2011. № 3. С. 17—20.
2 См.: проект федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» (инициативный законопроект). Авторский коллектив — Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров, Н.А. Власенко и др. М., 2013; Рафалюк Е.Е. Концепция законопроекта «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» // Журнал российского права. 2012. № 8. С. 121 —125; О проекте федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» (Редакционный материал) // Журнал российского права. 2013. № 3.
Власенко Н.А. Кризисные тенденции в законотворчестве современной России
181
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
Это легко заметить и по информации в средствах массовой информации. Однако давно известно, и об этом уже шла речь, что право не всесильно и не является «палкой во дворе», с помощью которой в один миг можно навести порядок. Право — сложный механизм, и с ним надо работать квалифицированно, в противном случае эффекта не достичь. Интересно, что проблема нормотворческих инициатив была известна и в начале девятнадцатого века. Так, известный юрист И.В. Михайловский писал по этой проблеме следующее: «Составление вздорных проектов только тогда может быть названо невинным занятием, когда законодательное учреждение не будет обязано тратить свое время на рассмотрение этих плодов юридического творца. Если же мы завалим это учреждение кучами проектов, если каждый желающий будет иметь право отнимать у него время и заставлять работать для рассмотрения нелепых писаний, то мы совершенно парализуем работу важнейшего из государственных учреждений, не дадим ему возможности посвятить свои силы для его важного, ответственного дела, требующего спокойствия и неторопливости»1.
Законотворческий романтизм не такая в социальном плане безупречная вещь. Во-первых, это достаточно эмоциональное явление и особенно остро воспринимается маргинальными слоями населения как нечто негативное, способное вмиг изменить ситуацию. Часто это делается для поддержания депутатского «авторитета» по принципу «я ведь предлагал», но не решили. У населения создается впечатление, что законы всесильны, но кто-то не хочет их понять и использовать. Романтизм в деле законотворчества девальвирует уважение к закону и к законотворчеству, вводит в заблуждение население во всесильности законодательных механизмов.
1 Михайловский И.В. Очерки философии права. Томск. 1914 // Теория государства и права: хрестоматия: в 2 т. М., 2004. Т. 1. С. 355.
Юридическая техника. 2015. № 9
