CC BY
82
УДК 338.24
гармонизация российского
и международного
природоохранного законодательства: проблемы и решения
Н. В. КРУЧИНИНА,
кандидат экономических наук,
доцент кафедры бухгалтерского учета
и экономической информатики
E-mail: twins_77@inbox. ru
Московский государственный университет
путей сообщения
В статье отмечается, что планируемое вступление России в ВТО актуализирует задачу повышения конкурентоспособности производства и продукции, прежде всего в разрезе соблюдения экологических стандартов. Промышленность должна осуществить переход на новый технологический уровень, законодательство в области охраны окружающей природной среды отражает поэтапный характер такого перехода. Тенденция к сближению российского и международного природоохранного законодательства поддерживается соглашениями о партнерстве и сотрудничестве между Россией и Евросоюзом, положениями «Дорожной карты» по общему экономическому пространству, утвержденными на саммите Россия — ЕС.
Ключевые слова: природоохранное законодательство, управление охраной окружающей среды, комплексные природоохранные разрешения, оценка воздействия на окружающую среду, экологическая экспертиза.
Эффективно проводимая гармонизация российского законодательства и норм международного права в области охраны окружающей природной среды является необходимым условием совершенствования управления природоохранной деятельностью. Россия и Евросоюз образуют единое территориальное пространство, имеют общие границы и водные экосистемы, а потому проблема трансгра-
ничных переносов загрязнения чрезвычайно актуальна. Между тем европейское законодательство в области охраны окружающей природной среды и природопользования в настоящее время признано наиболее прогрессивным, а опыт природоохранного управления показал значительные успехи.
Процесс сближения экологических законодательств России и ЕС представляется гораздо более сложным, чем прямой перенос директив ЕС в национальное законодательство. Только поэтапное развитие российского законодательства в сторону европейских нормативных требований в области охраны окружающей природной среды и природопользования позволит обеспечить максимальную эффективность управления природоохранной деятельностью.
Резервы, которые таит в себе гармонизация законодательств ЕС и РФ в области охраны окружающей природной среды, заключаются:
— в улучшении состояния здоровья населения в связи с сокращением воздействия загрязняющих веществ;
— в повышении эффективности деятельности по охране природной среды;
— в снижении риска ущерба природным ресурсам, особенно таким как почвы и подземные воды;
— в росте производительности труда в связи с внедрением новых технологических процессов,
-69
способствующих экономному ресурсопотреблению, вторичному использованию и переработке материалов и сокращению загрязнения окружающей среды;
— в повышении культуры хозяйствования за счет лучшей осведомленности об экологических рисках, что особенно актуально для такой отрасли, как АПК;
— в снижении эксплуатационных расходов за счет сокращения затрат на дополнительную очистку ресурсов.
Страны ЕС на сегодняшний день могут обеспечить единую координированную процедуру управления природоохранной деятельностью на основе использования таких инструментов управления, как обязательная оценка воздействия, комплексное предотвращение и контроль за загрязнением, экологический мониторинг. Однако анализ показывает, что в РФ в настоящее время отсутствует подобная синергия инструментов экологического управления. А наибольший эффект, несомненно, даст гармонизация всех основных подотраслей экологического законодательства.
Право гражданина на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу гражданина экологическими правонарушениями, гарантируется Конституцией РФ.
Вместе с тем директива «Комплексное предотвращение и контроль загрязнений» (далее — Директива КПКЗ) устанавливает ряд принципов, которые с успехом могут быть использованы в российском законодательстве в области охраны окружающей природной среды. Это, во-первых, принцип улучшения координации между органами, выдающими природоохранные разрешения. Во-вторых, принцип предупреждения загрязнения, а не ликвидации его последствий. В-третьих, принцип взаимосвязи процедур оценки воздействия на окружающую среду с природоохранными разрешениями [4].
Необходимость использования наилучших доступных технологий (НДТ) при осуществлении хозяйственной деятельности регламентируется российскими законодательными и нормативными актами различного уровня, а также ведомственными документами. Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — Закон № 7-ФЗ) устанавливает требование по использованию наилучших существующих тех-
нологий по отношению ко всем субъектам хозяйствования, оказывающим негативное воздействие на окружающую среду. В ст. 36 Закона № 7-ФЗ сказано, что при проектировании зданий, сооружений и иных объектов должны применяться ресурсосберегающие, безотходные и иные наилучшие существующие технологии [7]. Федеральный закон от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» (далее — Закон № 96-ФЗ) обязывает юридических лиц, имеющих стационарные источники выбросов вредных веществ, внедрять малоотходные и безотходные технологии [6].
В Концепции совершенствования государственной политики в области обеспечения промышленной безопасности с учетом необходимости стимулирования инновационной деятельности предприятий на период до 2020 г. упоминаются инновационные производственные технологии.
На федеральном уровне действуют санитарно-эпидемиологические правила и нормативы, обязательные к исполнению. Они также содержат требование об использовании наилучших доступных технологий (НДТ), но под НДТ подразумеваются малоотходные и безотходные технологии.
В аспекте внедрения в промышленном секторе НДТ можно упомянуть государственный стандарт ГОСТ Р ИСО 14001-98 «Системы управления окружающей средой. Требования и руководство по применению», в котором указано, что система управления окружающей природной среды должна стимулировать организации к переходу на наилучшие существующие технологии там, где это целесообразно и экономически приемлемо [1].
Система нормативных актов регионального уровня РФ также устанавливает требования к внедрению НДТ для промышленных предприятий, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. Например, закон Томской области «Об охране атмосферного воздуха на территории Томской области» вводит ответственность собственника предприятия за невыполнение обязанностей по финансированию расходов по внедрению НДТ. Законы «Об охране окружающей среды на территории Курской области» и «Об охране окружающей среды на территории Пермской области» обязывают субъектов хозяйственной деятельности предусматривать в проектах строительства, реконструкции, консервации и ликвидации производственных и иных объектов применение наилучших существующих технологий.
Министерство природных ресурсов РФ выпустило распоряжение от 23.04.2003 № 197 «О проведении работы по подписанию соглашений между Министерством природных ресурсов Российской Федерации РФ и администрациями субъектов Российской Федерации», которое предусматривало использование водопользователями наилучших существующих технологий, способствующих охране водных ресурсов. Однако эта инициатива не получила широкого распространения, и в настоящее время такое соглашение заключено только с администрацией Ивановской области [4].
Требования к внедрению НДТ установлены также и в некоторых субъектах РФ на муниципальном уровне.
В 2006 г. приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) был создан специальный орган в структуре органов управления ООС — Управление государственного экологического надзора, в сферу ведения которого входит внедрение наилучших существующих технологий. Однако, по сути, Управление государственного экологического надзора является структурным подразделением Ростехнадзора, действует по принципу пообъектной охраны окружающей среды и не может выполнить возложенную на него задачу — организовать подготовительную работу по внедрению в РФ наилучших доступных технологий.
Таким образом, в настоящее время в РФ существует целый ряд проблем гармонизации с директивой КПКЗ. В законодательных актах РФ разного уровня нет единства терминологии, что приводит к различному толкованию понятия НДТ, а это, в свою очередь, приводит к затруднению понимания законодательных требований не только предприятиями, но подчас и самими государственными органами управления в области ООС. Как следствие — снижается эффективность управления природоохранной деятельностью.
Нужно подчеркнуть, что в российском законодательстве само понятие «наилучшие доступные технологии» используется без институциональной основы, т. е. в законодательных актах понятие нашло отражение, а в структуре управления ООС — практически нет.
Институциональное закрепление концепции НДТ, несомненно, является ключевым фактором формирования четкого представления о ней как на уровне регулирующих органов, так и на уровне
предприятий. На уровне органов управления ООС и природопользованием еще необходимо осуществить планирование по переходу к комплексному контролю за загрязнениями и их предотвращению на основе НДТ, с тем чтобы предприятия, в свою очередь также могли устанавливать реально достижимые сроки и последовательность действий по такому переходу.
В РФ в настоящее время насчитывается более 24 тыс. государственных стандартов, около 1 тыс. строительных норм и правил (СНиПов) и почти столько же санитарных правил и норм (СанПиНов). Общее количество нормативных актов, включая отраслевые стандарты, составляет порядка 60 тыс. При этом ведомственные документы не доступны большинству предприятий, поскольку не публикуются. Как следствие, хозяйствующие субъекты зачастую не знают параметров, которые должны соблюдать при организации и ведении своей экономической деятельности. А существующая система контроля качества продукции и услуг чрезвычайно дорогостоящая и неэффективная, так как более половины стандартов не выполняются.
Возможными путями гармонизации законодательства в области КПКЗ, по мнению автора, могут быть:
• принятие нового закона о комплексной разрешительной процедуре;
• внесение изменений в действующее законодательство, регулирующее процедуры выдачи природоохранных разрешений.
Прежде всего необходимо внести изменения и дополнения в Закон № 7-ФЗ в части уточнения понятийного аппарата в области НДТ, с тем чтобы сблизить российскую терминологию с нормами международного права. Так, понятие «наилучшая существующая технология», используемое в Законе № 7-ФЗ, должно быть не просто заменено на «наилучшую доступную технологию», но в законе необходимо установить критерии отнесения технологии к НДТ и условия применения НДТ в системе технологического нормирования допустимого воздействия на окружающую среду.
В Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании», на взгляд автора, требуется внести следующие изменения:
— внести в технические регламенты требования по обеспечению экологической безопасности наряду с химической и биологической безопасностью;
— установить в качестве объектов регулирования процессы воздействия на атмосферный воздух, водные объекты и почвы;
— закрепить требование об использовании принципов НДТ при разработке технических регламентов.
Национальный стандарт РФ ГОСТ Р 521042003 «Ресурсосбережение. Термины и определения» также требует корректировки в части понятийного аппарата, касающегося НДТ.
Использование комплексного подхода к управлению ООС и природопользованием, основой которого является концепция комплексного контроля и предотвращения загрязнения, повлечет за собой совершенствование всех управленческих функций, и прежде всего нормирования допустимого воздействия на окружающую среду.
В странах ЕС нормирование в области ООС базируется на использовании наилучших доступных технологий. Технологический принцип нормирования качества окружающей среды в РФ предусмотрен Законом № 7-ФЗ и Законом № 96-ФЗ, а также международными конвенциями, ратифицированными РФ. Так, Россия ратифицировала следующие международные конвенции, регламентирующие технологическое нормирование в процессе управления ООС:
• Конвенция по защите природной морской среды района Балтийского моря (Хельсинкская конвенция, 1992 г.);
• Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер;
• Стокгольмская конвенция о стойких органических загрязнителях (Стокгольм, 2001 г.);
• Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением;
• Рамочная конвенция по защите морской среды Каспийского моря;
• Киотский протокол. В соответствии с Киотским протоколом в основе инвентаризации парниковых газов лежат коэффициенты эмиссии, которые, по сути, являются нормативами качества окружающей среды.
Таким образом, введение технологического принципа нормирования воздействия на окружающую среду в правовом поле РФ требует внедрения наилучших доступных технологий, нормативного регулирования снижения техногенной нагрузки на окружающую среду в источнике загрязнения,
использования более чистых видов топлива и исходного сырья. Вместе с тем концепция наилучших доступных технологий также отражена в российском экологическом законодательстве. Однако наличие специального законодательства не стимулирует природоохранной деятельности и перехода на экологически чистые технологии. Методы программно-целевого планирования в области ООС и природопользования на федеральном уровне в РФ в настоящее время не используются.
Основной целью системы нормирования является регламентация антропогенных воздействий различных видов экономической деятельности на окружающую среду. Модернизация системы нормирования допустимого воздействия на окружающую среду в РФ должна осуществляться за счет перехода на нормативы, соответствующие НДТ, в разрезе видов экономической деятельности.
Существующая система нормирования воздействия на среду, основанная на предельно допустимых концентрациях, дополняемая требованиями законодательства, например о запрете сброса сточных вод с неустановленным ПДК, создает трудности в реализации такой функции управления, как контроль. Ограниченность контроля приводит к формированию не соответствующей действительности информации о реальном состоянии окружающей среды.
Поэтому в новой системе нормирования допустимого воздействия должны быть четко определены полномочия ведомств и вопросы межведомственной координации. Следствием законодательной гармонизации РФ и ЕС в вопросе нормирования допустимого воздействия на окружающую среду будет коренная перестройка национальной системы стандартов. При этом необходимо будет решить следующий круг задач:
1) законодательно закрепить нормативы допустимого воздействия для приоритетного перечня наиболее опасных загрязняющих веществ;
2) четко определить подходы и критерии, на основании которых должно осуществляться развитие нормативов.
В РФ с 2010 г. начата работа по реформированию системы управления ООС. В частности подготовлен проект закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хо-
зяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий)».
Согласно проекту закона при определении мер регулирования в зависимости от уровней и объемов воздействия на окружающую среду выделено три группы предприятий:
1) объекты со значительным уровнем воздействия (экологически особо опасные объекты);
2) объекты с умеренным уровнем воздействия;
3) объекты с незначительным уровнем воздействия.
При незначительном и умеренном уровне воздействия вводятся положения о декларировании субъектами хозяйственной деятельности объемов воздействия на окружающую среду. Декларация должна будет содержать сведения о качественном составе и годовых массах (объемах) воздействия. Предприятиями с умеренным уровнем воздействия в составе декларации будет представляться расчет нормативов допустимого воздействия на окружающую среду.
Для предприятий со значительным уровнем воздействия устанавливается выдача комплексных разрешений. В законопроекте установлены все требования к таким объектам. Полномочия госорганов и порядок их взаимодействия с хозяйствующим субъектом при выдаче разрешений будут установлены Правительством РФ.
Поскольку в РФ отсутствует опыт законодательного закрепления предельных значений для выбросов (сбросов) загрязняющих веществ, обязательных к исполнению, то потребуется создание методических рекомендаций для органов управления ООС и предприятий. Естественно, что перечень показателей загрязняющих веществ не будет идентичен перечню директивы КПКЗ. Поэтому на начальном этапе совершенствования системы нормирования допустимого воздействия на окружающую среду позволительно и целесообразно использование нормативных значений выбросов (сбросов) на основе международных обязательств, принятых в рамках конвенций и договоров, ратифицированных РФ.
Правовое регулирование оценки воздействия на окружающую среду в РФ разделено на две подсистемы: оценка воздействия планируемой деятельности, проводимая разработчиком проекта, и экологическая экспертиза, проводимая уполномоченным государственным органом.
Оценка воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду
(далее — ОВОС) — это процесс, способствующий принятию экологически ориентированного управленческого решения о реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности посредством определения возможных неблагоприятных воздействий, оценки экологических последствий, учета общественного мнения, разработки мер по уменьшению и предотвращению воздействий.
Оценка воздействия на окружающую среду осуществляется инициатором хозяйственной деятельности, начиная с самых ранних стадий ее планирования. И, если государственная экологическая экспертиза представляет собой правовое средство обеспечения учета и выполнения экологических требований на стадии принятия управленческого решения, то ОВОС — это есть главное правовое средство обеспечения учета и выполнения этих требований на стадии подготовки соответствующего хозяйственного решения.
В странах ЕС (в отличие от РФ) оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза — это единая система, называемая EIA (Environmental Impact Assessment).
Оценку воздействия планируемой деятельности на окружающую среду регламентирует Закон № 7-ФЗ, предусматривающий обязанность проведения процедуры ОВОС в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду. Требования к материалам оценки устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим управление в области ООС.
В результате изменений, внесенных в 2006 г. в Градостроительный кодекс РФ, утратил силу п. 2 ст. 32 Закона № 7-ФЗ, устанавливающий обязанность проведения ОВОС при разработке всех альтернативных вариантов предпроектной, предынвес-тиционной и проектной документации с участием общественных объединений [7].
Приказ Госкомэкологии России от 16.05.2000 № 372 «Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации» регламентирует процесс проведения ОВОС намечаемой хозяйственной и иной деятельности по объектам государственной экологической экспертизы. А проведение государственной экологической экспертизы регулируется Федеральным законом от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (далее — Закон № 174-ФЗ). При этом
ст. 4 Закона № 174-ФЗ называет два ее вида: государственную и общественную [8].
Исходя из целей проведения ОВОС, важным представляется определение объектов, для которых ее проведение обязательно, поскольку оценка — это дорогостоящая и трудоемкая процедура. Представляется заслуживающим внимания опыт ЕС и Всемирного банка по ранжированию объектов в соответствии с их экологической значимостью. Объем проводимой оценки зависит от категории объекта, а процедуры точно описаны. Причем участие общественности осуществляется на этапе слушаний результатов ОВОС.
В российском законодательстве по поводу ОВОС не закреплен правовой механизм этого участия, а именно, в какой форме должна общественность выражать свое мнение по вопросу намечаемой хозяйственной деятельности и как это мнение должно быть учтено заказчиком.
Экологическая экспертиза — это логическое продолжение оценки воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду и обеспечения учета экологических требований при ее проектировании и планировании. Но одновременно правовое значение экологической экспертизы — более широкое. Задача государственной экологической экспертизы — гарантировать, что в процессе ОВОС будут предусмотрены меры по охране окружающей среды, адекватные требованиям законодательства [8].
Помимо Закона № 174-ФЗ экологическая экспертиза регламентируется рядом нормативных актов санитарного, строительного, ресурсного законодательства. Ни Закон № 7-ФЗ, ни Закон № 174-ФЗ не устанавливают четко взаимоотношений между специально уполномоченным органом государственной власти и разработчиком проекта как при проведении ОВОС, так и при экологической экспертизе. Специально уполномоченный орган управления не определяет технического задания и объема работ, а разработчик не наделен правом устанавливать конкретные цели к проведению работ по оценке. И, таким образом, основной целью экспертизы становится получение положительного заключения, а не выявление значимых воздействий. Как следствие — недостаточное качество данных и низкая аналитическая обеспеченность изысканий.
Отсутствие инструктивно-методических документов, неоправданно малое внимание к процедурным вопросам и консультациям с общественностью
в рамках системы «ОВОС — экологическая экспертиза» определяют ее декларативный характер, и как следствие — недостаточный кадровый и технический уровень.
Имеющиеся очевидные проблемы российского законодательства в области процедур ОВОС и экологической экспертизы, а также значимость этих инструментов управления ООС и природопользованием определили необходимость формирования предложений по гармонизации российского законодательства в этой сфере. Автору представляется целесообразным объединение ОВОС и государственной экологической экспертизы в единую систему на основе дифференцированного подхода к экологической оценке. В этой связи все объекты и виды деятельности можно разделить на четыре группы по критерию экологической значимости.
Для наиболее опасных объектов (видов деятельности), которые оказывают значительное воздействие на окружающую среду, необходимо предусмотреть обязательность ОВОС с последующей экологической экспертизой. Для объектов второй группы должна быть предусмотрена процедура ОВОС по сокращенной программе, например оценка воздействия на одну из сред. Третья группа объектов будет подвергаться ОВОС в упрощенной форме (на стадии подготовки заказчиком декларации о воздействии на окружающую среду). При этом экологическая экспертиза по объектам (видам деятельности) второй и третьей групп может проводиться, если, например, деятельность не соответствует целевому назначению. Объекты, отнесенные к четвертой группе, не должны проходить экологическую экспертизу. Причем особо опасные объекты и виды деятельности должны устанавливаться федеральным законодательством, а все остальные — на уровне субъектов РФ.
Дифференцированный подход к оценке вызывает необходимость использования таких процедур, как скрининг и скоппинг, которые широко используются в международной практике. Скрининг — это стадия ОВОС, в рамках которой определяется необходимость проведения оценки и ее детализация, а скоппинг — это выявление проблем и сферы влияния проекта, а также установление источника информации для проведения оценок.
Другим направлением гармонизации законодательства РФ в области проведения ОВОС и экологической экспертизы будет определение состава работ в рамках процедуры «ОВОС — экологическая экспертиза».
Устранение унифицированного подхода к объектам разного типа даст возможность эффективно развить нормативно-методическую базу, которая в настоящее время отсутствует.
В РФ накоплен значительный опыт проведения государственного экологического контроля, однако процедуры внутреннего контроля чрезвычайно сложны для предприятий. Несколько тысяч инспекторов Ростехнадзора контролируют предприятия по не определенному законодательно перечню требований, поскольку нет нормативного документа, устанавливающего требования к проведению и организации производственного экологического контроля. Таким образом, с одной стороны, они создают излишние административные барьеры, а с другой — не достигают декларируемых целей контроля. При этом затраты на проведение мониторинга достаточно велики как для самого предприятия, так и для государства. Приведем пример: предприятие по производству минеральных удобрений в Германии мощностью 65 000 т/год и объемом сточных вод 12 000 м3 в сутки тратит ежегодно на производственный экологический контроль порядка 200 тыс. евро, а расходы на выполнение программ мониторинга государственными органами (4—6 инспекций в год) составляют порядка 7 тыс. евро в год [5].
В своем выступлении на Байкальском экономическом форуме в 2008 г. министр природных ресурсов и экологии Ю. П. Трутнев заявил, что система производственного экологического контроля будет изменена радикальным образом [2]. Однако до настоящего времени единого нормативного документа, посвященного экологическому мониторингу в РФ, нет.
Между тем экомониторинг является неотъемлемым условием действия системы комплексных природоохранных разрешений. Во-первых, экомони-торинг необходим для оценки соответствия установленным требованиям, а, во-вторых, для реализации экологической отчетности перед компетентными органами. Ответственность за проведение мониторинга, как правило, разделяют компетентные органы и промышленные предприятия. В этой связи очень важным моментом является распределение обязанностей между соответствующими сторонами.
Российская Федерация сохранила определенный потенциал в сфере мониторинга, но последний осуществляется без учета потребностей, что означает, что данные по ключевым направлениям экологической политики являются неполными или
просто отсутствуют. Проиллюстрируем это на примере Саратовской области.
В Саратовской области за период с 2006 по 2010 г. за счет бюджетных средств было увеличено число стационарных пунктов наблюдения за состоянием атмосферного воздуха на 4 ед., а гидрологических постов — почти в 3 раза [3]. Комитет охраны окружающей среды и природопользования Саратовской области ежегодно готовит и публикует доклады о состоянии и охране окружающей среды в области, где дается подробный анализ уровня загрязнения окружающей среды с учетом территориальных и климатических особенностей. Правительством Саратовской области принята Концепция экологической безопасности Саратовской области на 2010—2020 гг., действуют целевые программы. Однако ни в одном из документов не установлены целевые параметры снижения загрязнения и не прописаны конкретные мероприятия по их достижению с соответствующими источниками финансирования. Те мероприятия, которые называются в качестве природоохранных, носят в основном декларативный характер и являются мероприятиями «на конце трубы». В РФ ежегодно публикуются государственные доклады о состоянии окружающей среды, но доступ общественности к ним ограничен из-за малых тиражей, и, соответственно, функция информирования общества о состоянии окружающей среды также не реализуется. Поэтому понятно, что целевая установка экологического мониторинга — служить основой для принятия управленческих решений в сфере ООС и природопользования — не достигается.
Прежде чем приступать к мониторингу, и промышленные предприятия, и компетентные органы должны четко представлять цели его проведения. И тогда сопоставление полученных данных с соответствующими целевыми показателями в рамках систематического анализа позволит проверить степень достижения установленных параметров.
Таким образом, совершенствование управления ООС и природопользованием на основе комплексного подхода можно рассматривать в качестве компромисса между интересами промышленного развития (с одной стороны) и охраны окружающей среды (с другой). Принцип единства социально-экономического развития и эффективного управления в области природопользования и охраны окружающей среды отражен в политике, стратегии и тактике международных организаций (ООН, ВОЗ, ЮНЕП, ИСО, ЮНИДО и др.). Российская Феде-
Направления гармонизации законодательства в области природоохранных разрешений на основе НДТ
Характеристика существующих процедур Целевая установка
Условия выдачи природоохранных разрешений одинаковы для всех предприятий и не учитывают степень воздействия на окружающую среду Дифференцированный подход: комплексное природоохранное разрешение необходимо только для объектов, оказывающих существенное воздействие на окружающую среду, для остальных — упрощенная процедура
Длинный перечень нормируемых показателей загрязнения Выделение наиболее опасных, приоритетных для контроля вредных веществ
Цель разрешений — достижение нормативов за счет использования технологий и объектов очистки на «конце трубы» Цель разрешений — предотвращение загрязнения у источника
Пообъектный принцип ООС (результатом является свое разрешение для каждого компонента среды (на выбросы, на сбросы, на отходы) Комплексный принцип ООС — одно комплексное природоохранное разрешение, учитывающее воздействие сразу на все среды
Ограниченный круг регулируемого загрязнения (только выбросы, сбросы и отходы) Включение в природоохранные разрешения дополнительных условий (шум, излучение)
Выдача разрешений — это компетенция многих органов управления (недостаточный уровень их координации) Создание единого исполнительного органа, который должен заниматься природоохранными разрешениями (так называемый принцип «одного окна»)
Цель установления лимитов на выбросы/сбросы — взимание платы (лимиты рассчитываются на основе сложных методик) Цель нормативов качества окружающей среды — стимулировать природопользователей к улучшению природоохранных показателей
Отсутствуют четкие требования по внутреннему экологическому мониторингу (мониторинг не увязан с целями экологической политики) Разработка четких процедур контроля и описание их в разрешительной документации
Ограниченное участие общественности Широкое участие общественности
рация подписала ряд международных конвенций и соглашений, в соответствии с которыми должна сокращать негативное воздействие на окружающую среду. Реализовать столь масштабную задачу в современных условиях можно за счет применения концепции наилучших доступных технологий. В этой связи целесообразна гармонизация экологической политики РФ с европейскими нормами.
Рамочная директива ЕС по комплексному предотвращению и контролю за загрязнениями, представляющая собой ядро природоохранного законодательства ЕС, определяет комплексный подход к управлению ООС. Данный подход заключается в дифференцированном по степени воздействия на окружающую среду регулировании деятельности промышленных объектов с применением НДТ.
В законодательстве РФ нормы «наилучшая существующая технология» и «технологический норматив» носят декларативный характер, поскольку отсутствуют критерии отнесения технологии к НДТ, обоснование выбора НДТ, норм их использования в системе природопользования и технологическом нормировании.
Логика перестройки системы выдачи природоохранных разрешений, оптимально соответствующих как правовым и институциональным механизмам, так и эколого-экономическим приоритетам,
76-
должна быть согласована с методологическим подходом ЕС. Причем основные усилия в настоящее время должны быть сосредоточены на достижении экологических стандартов и норм экономически эффективными способами. В этой связи актуализируется задача: ликвидировать имеющиеся правовые пробелы в системе выдачи природоохранной разрешительной документации (см. таблицу)
Список литературы
1. ГОСТ Р ИСО 14001-98. Системы управления окружающей средой. Требования и руководство по применению. М.: Госстандарт. 1998.
2. Доклад министра природных ресурсов и экологии РФ Ю. П. Трутнева на Байкальском экономическом форуме. Сентябрь 2010. URL: http://www/baikalforum. ru.
3. Доклад о состоянии и об охране окружающей среды Саратовской области в 2010 г. / Правительство Саратовской области, 2011. URL: http://www. Saratov. gov. ru/.
4. Доклад «Гармонизация экологических стандартов II» / Евростат. 2007. URL: http://epp. eurostat. ec. europa. eu/.
5. Общие принципы мониторинга. Справочный документ. URL: http://www. eippcb. jrc. es.
6. Об охране атмосферного воздуха: Федеральный закон от 04.05.1999 № 96-ФЗ (ред. от 18.07.2011).
7. Об охране окружающей среды: Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 18.07.2011).
8. Об экологической экспертизе: Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ (ред. от 19.07.2011).
