CC BY
111
УДК 338 РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДООХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ В ЕВРОПЕЙСКИХ СТРАНАХ В УСЛОВИЯХ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ
Кручинина Н.В.
Обеспокоенность стран Евросоюза состоянием окружающей среды связана со значительным «вкладом» Европы в создание глобальных проблем и ее уязвимостью перед их последствиями. Разрешение противоречий в системе «общество - окружающая среда» невозможно без эффективного управления охраной окружающей среды. В этой связи цель работы - анализ европейского опыта управления природоохранной деятельностью в условиях устойчивого развития, признанным мировым сообществом наиболее эффективным.
Новизна работы состоит в факторологической оценке практики управления природоохранной деятельностью в странах Евросоюза, данной автором.
Результатом исследования является обоснование стратегических приоритетов, реализация которых позволяет повысить эффективность управления природоохранной деятельностью в условиях устойчивого развития: комплексный подход, внедрение наилучших доступных технологий. Актуальность результатов исследования подтверждается активизацией деятельности по выработке эффективной природоохранной политики в РФ в современных условиях.
Ключевые слова: управление, природоохранная деятельность, структура управления, европейское экологическое законодательство, устойчивое развитие.
DEVELOPMENT OF ENVIRONMENTAL MANAGEMENT IN EUROPEAN COUNTRIES IN A SUSTAINABLE DEVELOPMENT
Kruchinina N.V.
EU concern for the environment associated with a significant "contribution" of Europe in the creation of global problems and its vulnerability to the impacts. Resolution of the contradictions in the system of "society - environment" is impossible without effective environmental management.
In this context, the purpose of work - an analysis of the European experience of environmental management in the context of sustainable development, the world has recognized the most effective.
The novelty of the paper is to estimate faktorologicheskoy practice of environmental management in the EU, of the author.
The result of the study is to validate the strategic priorities, the implementation of which can increase the effectiveness of environmental management in the context of sustainable development: an integrated approach, the implementation of best available technologies. Relevance of the study results confirmed the increasing activities to develop effective environmental policy in Russia at present.
Keywords: management, environmental protection, management structure, the European environmental legislation, sustainable development.
Возрастающий глобальный характер экологических проблем диктует необходимость масштабных подходов и международного партнерства для их решения. Еще одним доказательством растущей международной взаимосвязи, особенно в европейском регионе, заключается в нарушении баланса между потреблением и доступностью природных ресурсов. Растущее потребление энергии вызвало сильную зависимость между странами Евросоюза и Восточной Европы. Так, доля РФ в поставках газа в Германию составляет более 40% от ее потребления [1, с. 124]. Зависимость Евросоюза от природных ресурсов третьих
стран обуславливает необходимость гарантий экологически обоснованного использования ресурсов как в европейском регионе, так и за его пределами. Таким образом, задачи охраны окружающей среды (далее - ООС) и рационального природопользования актуальны для европейских государств.
ЕС не без оснований претендует на мировое лидерство в этой области, будучи единственным международным объединением, выступающим в таких соглашениях в качестве главного действующего лица. Европейский Союз фактически инициировал подписание Монреальского протокола о защите озонового слоя Земли и Киотский протокол. Более того, ЕС стал инициатором появления новых международных норм в области управления охраной окружающей среды. Например, Рамочная конвенция ООН об изменении климата появилась во многом благодаря активным усилиям Европейского Союза. Система принятия общих обязательств с последующим их перераспределением среди стран ЕС была использована в Киотском протоколе, согласно которому каждая страна
- член ЕС обязалась снизить выбросы парниковых газов к 2010 году на 8%. Фактически страны ЕС договорились перераспределить обязательства в рамках названной общей для ЕС квоты [2, с. 186].
В качестве стратегических целей в области управления ООС предложены следующие:
- интеграция приоритетов экологии и устойчивого развития на международном уровне;
- постановка фиксированных количественных целей в области охраны окружающей среды и глобального развития;
- повышение эффективности действий на уровне стран и усиление международного мониторинга.
Наряду с сотрудничеством в глобальных масштабах ЕС предпринимает немало усилий и на региональном уровне. ЕС участвует в Дунайской и Рейнской конвенциях, в Хельсинкской конвенции по защите Балтийского моря, в Европейской конвенции о сохранении дикой природы, в Конвенции о трансгра-
ничном загрязнении воздуха, в Боннском соглашении по предотвращению загрязнения Северного моря.
Достижение устойчивого развития невозможно без рационального управления ООС с тем, чтобы преодолеть экологические проблемы Европы. Поэтому страны Евросоюза продолжают интеграцию усилий по формированию и развитию системы управления ООС в соответствии с принципами устойчивого развития. С этой целью действует межправительственный процесс «Окружающая среда для Европы» для совместной деятельности по решению проблем ООС в Европе.
На уровне Евросоюза цели экологической политики определены в Стратегии устойчивого развития и обновленной Лиссабонской стратегии экономического роста, повышения занятости и конкуренции.
В рамках стратегии лучшего регулирования Европейским Парламентом и Европейским Советом принимаются программы действий в области окружающей среды. Шестая программа природоохранных мер Европейского сообщества на 2002-2012 гг. предусматривает следующие приоритетные стратегии: Воздух, Предотвращение образования отходов, Охрана морской среды, Почва, Пестициды, Природные ресурсы, Г ородская окружающая среда. (Рисунок.)
Управление ООС и природопользованием
Экологическая нормативная база
Стратегия лучшего регулирования
Приоритетные стратегии
- Воздух
- Предотвращение образования отходов
- Охрана морской среды
- Почвы
- Пестициды
- Природные ресурсы
- Г ородская окружающая среда
Планирование, организация, контроль, содействие соблюдению и принудительному исполнению, оценка
Установление экологических стандартов
!=)
¡3
Оценка воздействия, оценка экономических, социальных и экологических последствий различных вариантов политики
Процесс принятия управленческих решений для определения экологических целей развития
Тестирование состояния ресурса на соответствие экологическим стандартам
соответствие
Т
не соответствие
Установление целевых показателей
Разработка мероприятий по не ухудшению ситуации
- анализ причин и разработка мероприятий,
- тестирование мероприятий на экономическую целесообразность,
- разработка плана достижения целевых показателей
Рисунок. Формирование экологических целей в рамках Стратегии лучшего регулирования в Евросоюзе
Таким образом, проблема формирования эффективного управления ООС в Евросоюзе актуализирована на самом высшем уровне.
Экологическое законодательство ЕС разрабатывалось в течение последних 30 лет. В структуре экологического законодательства ЕС можно выделить:
1.Регламенты, описывающие административную структуру (механизмы создания комитетов и структур, проведения единообразных процедур). Примером могут быть положение о производстве сельскохозяйственной продукции с использованием органических удобрений, схема проведения экологического аудита.
2. Регламенты, трансформирующие положения международных конвенций по ООС в акты ЕС. Их цель - содействие международной торговле, поэтому не существует отдельных регламентов по защите вод, атмосферного воздуха, почв. Примерами таких регламентов могут быть регламент об озоноразрушающих веществах, о транспортировке отходов, о запрете импорта и экспорта химикалиев.
3. Директивы - их целью является обеспечение ООС и рационального природопользования в ЕС. Обязанность каждой из стран-участниц ЕС -перенести положения директив в национальное законодательство с тем, чтобы эти положения действовали на всей территории страны, но формат документа при этом каждая страна определяет самостоятельно (акт парламента, инструкция и т.д.). К настоящему времени в ЕС действует порядка 70 Директив.
4. Решения - это документы природоохранной политики. Обычно они принимаются в связи с учреждением комитетов или организаций.
5.Рекомендации Комиссии используются в работе международных организаций (ООН, ОЭСР, Совет Европы), но обязательной силы не имеют.
6. Экологические программы действий ЕС. Их основной эффект, прежде всего, политический, поэтому они содержат правовые положения, содержащие цели, задачи, меры для их решения и период времени, в течение которого раз-
работанные меры должны быть реализованы. С 1973 года по настоящее время в ЕС было одобрено V природоохранных программ действий [3].
Все нормы европейского природоохранного права обязательно должны быть воплощены в национальном законодательстве стран-участниц ЕС. В каждой Директиве определяется период времени, необходимый для перевода и применения ее положений в национальном праве государства- члена ЕС. Таким образом, предписания Директив не только вводятся во внутригосударственное право, но и фактически исполняются. Надзор за исполнением Директив ЕС осуществляет Европейская Комиссия. Преобразование экологических Директив происходит согласно закону или распоряжению, чтобы обеспечить всестороннее применение Директивы и избежать неточностей из-за правового или фактического содержания перенесенных дефиниций, например, по причине различного толкования терминологии в разных странах.
В некоторых странах ЕС законодательная инициатива принадлежит регионам, землям, провинциям, поэтому перенесение положений Директивы может осуществляться путем принятия не одного правового акта. Однако внутригосударственное распределение компетенций не составляет проблемы, влияющей на исполнение государством обязательств перед ЕС. За нарушение общеевропейского права предусмотрены жесткие санкции.
Положения Директив ЕС должны четко исполняться на территориях стран-участниц. Причем если после перенесения положений Директивы во внутригосударственное законодательство, страна хочет ужесточить нормы по защите окружающей среды, это будет позволено Еврокомиссией только в следующих случаях:
- мера объективно необходима;
- будет достигнуто решение специфической проблемы этого государства;
- проблема, которую необходимо решить, возникла после принятия Директивы ЕС;
- сделаны новые научные открытия.
Во всех остальных случаях не допускается устанавливать отличные от общеевропейского права по ООС нормы, поскольку это может отрицательно сказаться на функционировании внутреннего рынка или ограничить международную торговлю. Таким образом, формирование единого законодательного пространства в области управления ООС в Евросоюзе отличается от политики США.
Вектор управления природоохранной деятельностью в настоящее время направлен на действия по предотвращению загрязнения или сокращению его настолько, насколько это возможно. Простого снижения концентрации загрязняющих веществ в окружающей среде уже недостаточно. Иными словами принципы профилактики и предотвращения загрязнения должны иметь преимущественную силу над мерами контроля. Одним из основных нормативных документов ЕС, на которых стоится управление природоохранной деятельностью является Директива 96/61/ ЕС «Комплексное предотвращение и контроль загрязнений» (далее - КПКЗ), в основе которой лежит принцип контроля загрязнения у его источника в рамках технических и финансовых возможностей. Директива КПКЗ была принята в 1996 году, и странам ЕС было дано 3 года для внесения соответствующих изменений во внутригосударственное законодательство. В 2008 году Директива ККПЗ была кодифицирована, в нее были внесены поправки, начиная с 1996 года, с учетом развития законодательной базы ЕС, но ее суть изменена не была, а в 2010 году она была преобразована.
Директива ККПЗ использует комплексный подход к управлению природоохранной деятельностью. В соответствии с Директивой промышленные и сельскохозяйственные предприятия, обладающие значительным потенциалом воздействия на окружающую среду должны получать разрешение на такое воздействие и сами несут ответственность за предотвращение и уменьшение загрязнения. Для получения разрешения промышленные и сельскохозяйственные предприятия должны удовлетворять следующим требованиям:
- использовать наилучшие доступные технологии, иначе говоря все меры по предотвращению загрязнения в источнике;
- предотвращать крупномасштабные и трансграничные загрязнения;
- предотвращать образование отходов, а если это невозможно, то размещать их в окружающей среде наименее опасным способом;
- эффективно использовать сырье, водные ресурсы, энергию;
- снижать риски возникновения аварий;
- осуществлять мониторинг эмиссий;
- производить рекультивацию после ликвидации деятельности.
Директива ККПЗ предусматривает комплексные разрешения на эмиссии
во все среды (вода, атмосфера, почвы), а также шум, вибрацию, тепловое электромагнитное воздействие. Комплексные природоохранные разрешения содержат не только требования к минимизации эмиссий, но и обязательства к проведению их мониторинга с указанием методологии и частоты проведения оценок.
Комплексные природоохранные разрешения основаны на следующих принципах:
- принцип предотвращения загрязнения предполагает использование наилучших доступных технологий, позволяющих повысить эффективность использования ресурсов, исключить применение вредных материалов, предупреждать аварии, с тем, чтобы максимально исключить возможность загрязнения окружающей среды;
- принцип устранения загрязнения у его источника означает переход от мер «на конце трубы» к инновационным технологическим процессам, позволяющим минимизировать загрязнение;
- принцип учета конкретных региональных экологических условий позволяет рассматривать предприятие в единой системе с уже существующими хозяйствующими субъектами данного региона и учесть уже имеющийся уровень загрязнения;
- принцип комплексности и прозрачности разрешений исходит из рассмотрения окружающей среды как единой системы компонентов (сред) и открытости процесса получения природоохранного разрешения.
Процедуры получения разрешений при проведении оценки воздействия на окружающую среду в странах-членах ЕС разные. Самый продолжительный срок -19 месяцев действует в Италии, а самый короткий - 10 месяцев - в Испании [2].
Одной из важнейших функций государственного управления природоохранной деятельностью в Европе является мониторинг состояния окружающей среды. Решением Еврокомиссии и в соответствии с Директивой ККПЗ в 2000 году был создан общеевропейский регистр промышленных выбросов в атмосферу и водную среду (EPER). Страны-участницы ЕС обязаны раз в 3 года представлять отчет о выбросах и сбросах. В 2007 году EPER был заменен на Европейский регистр выбросов и переноса загрязнителей (E-PRTR), который решает следующие задачи:
- обеспечивает широкому кругу лиц, участвующих в процессе принятия управленческих решений в области ООС и природопользования надежную аналитическую базу;
- расширяет доступ общественности к природоохранной информации, тем самым реализуя положения Орхусской Конвенции;
- способствует предотвращению и сокращению загрязнения.
Основными целями управления природоохранной деятельностью, с точки зрения Директивы ККПЗ, являются: обеспечение комплексного подхода к управлению, регулирование качества окружающей среды и обеспечение высокого уровня ее защиты на основе использования наилучших доступных технологий. В результате возникла необходимость обмена информацией между госу-дарствами-участницами ЕС, заинтересованными во внедрении наилучших доступных технологий, и связанном с этим обменом мониторинге. Появление новых функций в управлении природоохранной деятельностью привело к обра-
зованию новых органов управления на уровне ЕС. Так, было учреждено Европейское Бюро по предотвращению и контролю загрязнения окружающей среды, под эгидой которого был организован форум по обмену информацией в области наилучших доступных технологий.
Основным результатом деятельности Европейского Бюро стали справочные документы по наилучшим доступным технологиям, цель которых - оказать помощь исполнительным (разрешительным) органам управления ООС. Очень важно подчеркнуть, что справочники по наилучшим доступным технологиям содержат технологические нормативы, то есть диапазон значений эмиссий в окружающую среду, присущих наилучшим доступным технологиям в данной отрасли промышленности или сельского хозяйства. Срок разработки справочника по наилучшим доступным технологиям -3-5 лет, а пересмотр - каждые 5-7 лет [5, с. 13].
В 2010 году была принята еще одна важная Директива «О промышленных выбросах/сбросах», которая объединила в себе положения 7 Директив, в том числе и Директиву ККПЗ. Директива «О промышленных выбросах/сбросах» устанавливает более строгие ограничения на загрязнение атмосферного воздуха и обновляет правила комплексного предотвращения и контроля загрязнений. Так, установлены более жесткие нормативы на выбросы двуокиси азота, двуокиси серы и тонкодисперсных частиц. Кроме того, изменились в сторону уменьшения пороги (по некоторым объектам более, чем в 2 раза), по достижении которых предприятие подпадает под действие Директивы, а значит должно получать комплексное природоохранное разрешение. Действие Директивы начнется с 2016 года
Еще одна цель новой Директивы - оптимизация управления природоохранной деятельностью за счет упрощения законодательных норм, сокращения административных государственных расходов. Для достижения цели планируется максимально сократить число инспекций установок, проверок выданных разрешений и отчетность. По оценкам экспертов эти меры позволят полу-
чить экономию в 30 млн. евро за счет уменьшения административных государственных расходов при выдаче природоохранных разрешений и 2 млн. евро в год - за счет сокращения числа проверок и объема отчетности [2, с. 59].
Органами управления природоохранной деятельностью в ЕС являются: Европейская Комиссия, в частности Директорат по окружающей среде; министерства по ООС стран-участниц; эксперты стран-членов, Европейское бюро по предотвращению и контролю загрязнения окружающей среды.
Европейская Комиссия учредила форум для обмена информацией (IEF), с целью организации обмена информацией между государствами-членами ЕС и отраслями промышленности в области НДТ, что повышает роль экологического мониторинга.
15 мая 2007 г. вступила в силу Директива 2007/2/ЕС Европейского парламента и Совета Европы по созданию инфраструктуры пространственной информации Европейского союза (Директива INSPIRE).
Тем самым был создан инструмент, упрощающий доступ к пространственным данным граждан, административных органов и хозяйствующих субъектов и их надлежащее использование. Для исполнения директивы страны - члены ЕС в течение двух лет разработали и приняли необходимые правовые и организационные меры [4, с.397].
Директива INSPIRE создала эффективную электронную систему отчетности в рамках природоохранного законодательства и политики ЕС, которая способствует устранению дублирования работ и избыточности процедур, что в свою очередь помогает оптимизировать природоохранное финансирование.
Принятию грамотных управленческих решений на всех уровнях способствует получение более точной и своевременной информации, основанной на эффективных системах мониторинга и отчетности. Экологический мониторинг способствует:
- выполнению требований законодательства ЕС,
- демонстрации того, что при осуществлении технологических процессов применяются необходимые методы снижения воздействия на окружающую среду,
- получению данных, которые компетентные органы могут использовать как доказательство соблюдения (несоблюдения) природоохранных разрешений,
- инвентаризации выбросов, сбросов,
- получению данных о выбросах, сбросах для обсуждения условий и осуществления торговли квотами,
- информированию общественности в соответствии с Орхусской конвенцией.
Под эгидой Европейского бюро по комплексному предотвращению и контролю загрязнений окружающей среды был разработан Справочный документ по общим принципам мониторинга, который регулярно пересматривается. Целевая установка развития экомониторинга - гармонизация процедур мониторинга по всей Европе, что позволит упростить сопоставимость данных мониторинга как внутри ЕС, так и между различными секторами промышленности. Особенно важными моментами являются - выбор периодичности мониторинга, сопоставление расходов на мониторинг между странами-участницами ЕС и секторами промышленности, унификация процедур оценки соблюдения природоохранных требований.
Расширение Евросоюза и не равномерный уровень развития отдельных стран-участниц создают определенные проблемы, поэтому Парламентом Евросоюза принято решение о том, что в течение следующего десятилетия стратегии ООС и устойчивого развития разных стран будут постоянно тестироваться на предмет преодоления разрыва между решениями и достижением целей -«разрыва внедрения».
Таким образом, принцип единства социально-экономического развития и эффективного управления в области охраны окружающей среды не только отражен в политике, стратегии и тактике стран Евросоюза, но и реально дейст-
вует. Рамочная Директива Европейского союза по комплексному предотвращению и контролю загрязнения, представляющая собой ядро природоохранного законодательства ЕС, определяет комплексный подход к управлению охраной окружающей среды, который на сегодняшний день является самым эффективным.
Список литературы
1. Акишин А.С. Экологическая политика зарубежных стран и России. Волгоград: Издательство ВолГУ, 2003. 228 с.
2. Доклад «Гармонизация экологических стандартов II». Евростат. 2007.
260 с.
3. Доклад ЮНЕП «Глобальная экологическая перспектива -3 (ГЭО-3)» // Экология - ХХ век. 2002. № 4(9), т.2.
4. Пахомова Н.В. Ресурсно-экологические проблемы России и других стран с переходной экономикой: взгляд зарубежных специалистов // Проблемы современной экономики. 2006. №4. С. 395-399.
5. Перфильева Е. Экостандарты в гармонии // Эко-бюллетень ИНЭКА. 2009. № 2. С. 12-14.
References
1. Akishin A.S. Jekologicheskaja politika zarubezhnyh stran i Rossii [Environmental policy of foreign countries and Russia].Volgograd, 2003. 228 p.
2. Doklad «Garmonizacija jekologicheskih standartov II» [Report on "Harmonization of Environmental Standards II]. Evrostat. 2007. 260 p.
3. Doklad JuNEP «Global'naja jekologicheskaja perspektiva -3 (GJeO-3)». Jekologija - HH vek 2, no. 4 (2002).
4. Pahomova N.V. Problemy sovremennoj jekonomiki, no. 4 (2006): 395-399.
5. Perfil'eva E. Jeko-bjulleten'INJeKA, no. 2 (2009): 12-14.
ДАННЫЕ ОБ АВТОРАХ
Кручинина Наталья Викторовна, кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры Учета, анализа и аудита
Московский государственный университет путей сообщения ул. Часовая, д. 22/2, г. Москва, 125993, Россия e-mail: [email protected]
DATA ABOUT THE AUTHOR
Kruchinina Natalia Viktorovna, Ph.D., associate professor. Associate Professor of Accounting, analysis and audit
Moscow State University of Railway Transport 22/2, Chasovaya st., 125993, Moscow, Russia e-mail: [email protected]
Рецензент:
Колотырин К.П., д.э.н., профессор кафедры «Экономика и организация предприятий АПК» Саратовский государственный аграрный университет им. Вавилова Н.И.
