CC BY
56
М. А. Пономарёва
ВОЗМОЖНОСТИ ВОСПРИЯТИЯ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА ВНЕДРЕНИЯ НАИЛУЧШИХ ДОСТУПНЫХ ТЕХНОЛОГИЙ В РОССИЙСКИХ РЕГИОНАХ
Аннотация
Статья посвящена проблеме стимулирования снижения негативного воздействия на окружающую среду в регионах Российской Федерации. Осуществляется анализ действующей в странах Европейского Союза системы внедрения наилучших доступных технологий, которая может быть внедрена в российскую практику управления устойчивым развитием регионов. Обосновывается возможность внедрения данных принципов в российскую систему выдачи экологических разрешений и определяются основные препятствия и возможности восприятия данного опыта в российских регионах.
Ключевые слова
Региональная социально-экономическая система, наилучшие доступные технологии, устойчивое развитие региона, экологические разрешения.
M. A. Ponomaryova
POSSIBILITIES OF PERCEPTION OF FOREIGN EXPERIENCE OF INTRODUCTION OF BEST AVAILABLE TECHNOLOGIES
IN RUSSIAN REGIONS
Annotation
The article deals with the problem of incentives to reduce negative impacts on the environment in the regions of the Russian Federation. Analysis of the current system in the countries of the European Union introduction of best available technologies that can be implemented in the Russian practice of management of sustainable development of the regions is given. The opportunity to implement these principles in the Russian system of issuing environmental permits and identifies the main obstacles and opportunities of this experience in the Russian regions.
Keywords
Regional socio-economic system, the best available technologies, sustainable development of the region, environmental permits.
Достижение устойчивого развития российских регионов неразрывно связано с обеспечением адекватного качества окружающей среды и экологической безопасности. Важное место в российский системе регулирования снижения негативного антропогенного воздействия на окружающую среду занимает инструментарий так называемых экологических разрешений на сбросы / выбросы / размещение отходов, обеспечи-
вающий соблюдение экологических нормативов в процессе производства и создающий стимулы к снижению сбросов и выбросов загрязняющих веществ в окружающую среду. Тем не менее, как показывает российская практика, данный инструмент не способствует реализации заложенных в нем целей, в связи с чем требуется выработка новых подходов к его совершенствованию.
В последнее десятилетие в странах ЕС активно ведется работа в этом направлении. В практике стран ЕС действует механизм регулирования негативного воздействия на окружающую среду, основанный на выдаче так называемых комплексных экологических разрешений (КЭР) на основе наилучших доступных технологий (НДТ), который в некоторых принципиальных моментах кардинально отличается от действую-
щего в настоящее время в России. В то же время осуществляемые в нашей стране реформы в данной области, частично были ориентированы на его использование в связи с чем существуют достаточно надежные предпосылки для его эффективного внедрения в российских регионах.
Схематично данный механизм можно представить следующим образом (рис. 1).
Обязанность снижать показатели негативного воздействия на окружающую среду
Промышленные предприятия (установки)
Анализ финансового с остояния предприятия
1 г
Анализ требуемых технологических улучшений исходя из Справочников по НДТ и финансовых возможностей
Опр еделение и планирование целевых показателей воздействия на окружающую среду предприятия (нормативов сбросов/выбросов и т. п.)
Обновление каждые 5 лет группой независимых экспертов
Рисунок 1 — Механизм снижения негативного воздействия на окружающую среду основе комплексных экологических разрешений и наилучших доступных технологий
Основным отличием данного механизма регулирования негативного воздействия на окружающую среду от российского является то, что КЭР являются разрешениями на деятельность, и в случае несоблюдения указанных в них параметров воздействия на окружающую среду к предприятию могут быть применены достаточно строгие санкции, вплоть до запрета деятельности.
При этом параметры воздействия определяются исходя из следующих соображений: предприятие обязано внедрять экологически чистые (энергоэффективные) технологии; степень их внедрения определяется исходя из возможностей (в первую очередь, финансовых) предприятия в соответствии с договоренностью с регулирующим органом; основой для принятия решений регулирующим органом о целесообразности внедрения того или иного технологического процесса (технологии) на предприятии являются справочники по наилучшим доступным технологиям; конкретные параметры воздействия предприятия на окружающую среду определяются (т. е. нормативы сбросов / выбросов / образования и размещения отходов) как планируемыми технологическими изменениями в производственных процессах, так и режимом использования природных объектов на данной территории (например для водоемов, используемых в нуждах рыбоводства и рыболовства, нормативы воздействия могут быть более строгими в отношении ряда загрязняющих веществ).
Комплексные экологические разрешения в Европейском Союзе санкционированы Директивой 96/61/ЕС о Комплексном Предотвращении и Контроле Загрязнений (далее — Директива КПКЗ), в соответствии с которой они обеспечивают решение следующих задач [1]:
• выдача разрешений промышленным объектам в индивидуальном
порядке с учетом местных особенностей;
• реализация комплексного подхода к выдаче разрешений (означающего необходимость учета всех видов воздействия промышленной и иной деятельности на окружающую среду в целом, а не каждого из ее элементов в отдельности; проведение оценки с точки зрения потребления энергии и минимизации отходов, рассмотрение воздействия производственной установки с учетом всех этапов ее жизненного цикла; учет факторов потребления сырьевых материалов, в том числе воды; принятие мер по предотвращению риска загрязнения после вывода установки из эксплуатации) и к защите окружающей среды в целом (недопущение случайного или непреднамеренного попадания загрязнений из одной среды в другую);
• возможность общественности участвовать в процессе принятия решения о выдаче разрешения и доступа к информации;
• применение «наилучших доступных технологий»;
• акцент на предотвращение и снижение загрязнений в источнике в отличие от очистки и контроля «на конце трубы»;
• предотвращение аварий и минимизация последствий аварий;
• минимизация вреда окружающей среде при закрытии объекта.
Если предприятие выполняет установленные в КЭР требования, запланированные для улучшения показателей воздействия на окружающую среду, то оно освобождается от любых финансовых санкций (в виде штрафов в зарубежной практике и в виде экологических платежей — в российской). Такие санкции возникают только в том случае, если по вине предприятия запланированные работы не были выполнены и установленные лимиты не были достигнуты.
Центральную роль в предлагаемом механизме играют «наилучшие доступные технологии», под которыми понимаются «технологии и организационные мероприятия, которые позволяют свести к минимуму воздействие на окружающую среду в целом и осуществление которых не требует чрезмерных затрат» [2]. Понятие «наилучшие доступные технологии» (НДТ) определены в Директиве КПКЗ как «самая эффективная и передовая стадия развития производственной деятельности и методов эксплуатации установок, которая свидетельствует о практической пригодности определенных методов (методик, технических приемов) для создания принципиальной основы для обеспечения предельных величин выбросов / сбросов, предназначенных для предотвращения и, если это нереально, общего снижения выбросов / сбросов и сокращения воздействия на окружающую среду в целом» [1]. Статья 21(11) Директивы ККПЗ раскрывает понятие НДТ.
1. Понятие «Технология» включает в себя как саму используемую технологию, так и ее разработку, строительство, введение в эксплуатацию, работу и вывод из эксплуатации.
2. Технологии являются «Доступными», если они разработаны в масштабе, необходимом для реализации в соответствующих промышленных секторах, с экономически приемлемыми условиями, на основе выгод и затрат, наличия или применения их в странах ЕС, срока окупаемости, приемлемого для оператора (предприятия).
3. Технологии являются «Наилучшими», если они наиболее эффективны в достижении высокого общего уровня охраны окружающей среды в целом [1].
НДТ описывает технологии и соответствующие предельные величины выбросов. Особенно важным является тезис о том, что при экологизации производственных процессов не требуется
чрезмерных, т. е. невозможных для предприятия затрат.
С точки зрения эффективности принимаемых регулирующим органом решений важными являются критерии, на основании которых можно оценить (либо не оценить) технологию как наилучшую доступную. К числу таких критериев НДТ, кроме соотношения издержек и выгод, в частности, относятся использование малоотходной технологии, веществ, в наименьшей степени опасных для человека и окружающей среды; возможность введения в производственный цикл образующихся побочных продуктов; предыдущее успешное использование в промышленном масштабе сопоставимых процессов, установок, методов управления; технологические преимущества и повышение уровня научных знаний; природа, характер воздействия и удельные значения масс выбросов и сбросов, связанных с процессом; срок ввода в эксплуатацию для новых и существующих установок; сроки внедрения НДТ; потребление и характер сырья (включая воду), используемого в процессе; энергоэффективность; общее негативное воздействие выбросов / сбросов на окружающую среду и связанные с этим риски; вероятность аварий и связанные с этим риски.
Следует отметить, что Директива ККПЗ распространяется на все крупные предприятия, которые относятся к категории предприятий, оказывающих значительное негативное воздействие на окружающую среду и потребляющих большие количества энергии и сырья. В отличие от российской практики, где действует презумпция «виновности» всех предприятий в негативном воздействии на окружающую среду, в странах ЕС определены конкретные отрасли и виды деятельности, регулируемые данной Директивой. Данные предприятия обязаны соблюдать требования Директивы с целью получения комплексных разрешений и жестко
следовать требованиям, описанным в них. При этом все вновь вводимые объекты (не только новые предприятия, но и новые производственные установки на уже существующих предприятиях) с самого начала должны соответствовать требованиям НДТ.
Таким образом, действующий в странах ЕС механизм основан на логической предпосылке — «финансовая возможность», а гарантией для выполнения природоохранных условий и исключения ошибок при принятии конкретных управленческих решений являются справочники по наилучшим доступным технологиям. Модернизация экономики региона, в первую очередь производственной сферы, на основе наилучших доступных технологий (энергоэффективных, экологически чистых), таким образом, становится основным условием и способом перехода к устойчивому развитию.
Внедрение в российскую практику предлагаемых принципов Директивы ККПЗ, может столкнуться с рядом проблем. В Российской Федерации имеются различные препятствия, связанные с внедрением новой системы выдачи КЭР на основе НДТ. По оценкам экспертов, эти препятствия можно условно разделить на три группы [3].
1. Препятствия нормативно-правового характера. В случае децентрализации органов государственного экологического управления, Россия может столкнуться с трудностями конституционального характера; это связано с тем, что подход, предусмотренный Директивой КПКЗ, предполагает подход, который может варьироваться в зависимости от местных условий, в которых функционирует промышленная установка. В то же время это требование может войти в противоречие с Конституцией РФ, определяющей природоохранную сферу как предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов.
2. Административные препятствия. Возможно, в России для практического внедрения процедур выдачи КЭР необходимо будет провести адаптацию применяемых в настоящее время административных и организационных мероприятий. Это может привести не только к значительным «сдвигам» в природоохранной деятельности, но и послужить причиной политической напряженности. Это связано с тем, что органы, исполняющие в настоящее время регулятивные функции в области выдачи разрешительной документации для конкретных установок или природных сред, опасаются потери власти в случае реализации новых мероприятий, связанных с внедрением КЭР.
3. Технические препятствия. Введение технического контроля не только для выбросов / сбросов, но и внедрение такого режима непосредственно в технологический процесс (для обеспечения КПКЗ) может быть связано с трудностями технического характера: рассматриваемые технические проблемы являются достаточно сложными сами по себе. Кроме того, реализация режима ККПЗ и внедрение НДТ требует осмотрительности при воплощении на национальном уровне. Предметом серьезного рассмотрения должно стать приобретение профессиональных знаний и необходимая экспертиза.
Разработка и применение НДТ связаны со значительными «вливаниями» в производственные фонды, а также серьезной поддержкой со стороны регулятивных органов и бизнес-сообщества. Очевидно, что затраты, которые будут осуществлены в промышленной сфере, будут намного большими по сравнению с прямыми затратами, направленными на создание законодательной базы. Примерную оценку затрат, связанных с внедрением в России новой системы выдачи КЭР, можно сделать, основываясь на анализе затрат, произошедших в европейских странах. Данные, получен-
ные в 2001 г. в результате проведенных анкетных опросов, показали, что в Эстонии общие капитальные затраты, необходимые для 141 заинтересованных видов экономической деятельности составят примерно 1,4 млрд евро (21,4 млрд эстонских крон). В Латвии, в период проведения анкетных опросов функционировало 59 предприятий, которые были определены как промышленная категория «А». Эти предприятия обязаны выполнять требования 1РРС-Директивы. Общие планируемые затраты оценивались приблизительно в 714 млн евро, включая энергетические установки, требующие значительную долю общих капитальных затрат. В Польше, по различным оценкам, в период с 2000 по 2006 г. затраты на выполнение требований ГРРС-Директивы потребовали капитальных вложений на сумму примерно 19 452,3 млн евро; сумма общих затрат достигнет 25 960,1 млн евро [4]. Следует в связи с этим предположить, что для РФ эта сумма может составлять на по-рядок-два большую сумму, а период внедрения системы выдачи КЭР на основе НДТ — порядка 10 лет.
Особое значение при этом приобретает вопрос эффективного взаимодействия различных заинтересованных сторон. На сегодняшний момент можно сказать, что каждая из групп субъектов хозяйственных отношений (которые условно можно обозначить как «бизнес», «власть», «наука», «общественность») в значительной степени функционируют автономно, можно даже указать ан тот факт, что представители бизнеса, власти и науки «говорят на разных языках», пользуются друг у друга недостаточным уровнем доверия и при решении конкретных задач в рамках развития региональной экономики редко приходят к совместным решениям. Основными противоречиями при этом являются вопросы финансирования мероприятий и определения прав и обязанностей каждой из сторон в про-
цессе реализации выработанных решений.
Именно поэтому, по нашему мнению, в регионах должны быть созданы прецеденты для успешного (результативного) взаимодействия бизнеса, власти и науки, которое позволит обеспечить за счет четкого распределения обязанностей и ролей в процессе подготовки справочников по НДТ и внедрения принципов Директивы ККПЗ в инфраструктурных секторах региона существенный прорыв в области модернизации и перехода к эколого- и энергоэффективным технологиям.
Для эффективного внедрения в РФ и регионах режима ККПЗ потребуется выработка соответствующих рекомендаций и руководств. Особое внимание должно быть уделено разработке российских Справочников по НДТ. На наш взгляд, процесс принятия решения о выдаче комплексных экологических разрешения на основе НДТ должен осуществляться на региональном уровне при непосредственном содействии местных органов власти. В связи с этим в российских условиях целесообразно создание специальных структур на региональном уровне (региональных экспертных групп по НДТ), в рамках которых также должны быть сформированы региональные центры по НДТ, подчиняющиеся и являющиеся региональными подструктурами общефедерального Центра по НДТ — учреждения, отвечающего за координацию развития в этой сфере и распространение официально изданной документации.
Региональные реестры НДТ могут также формироваться на основе унифицированных машинно ориентированных баз данных, принятых для формирования государственного реестра НДТ и содержащих информацию об организации-разработчике наилучшей доступной технологии, дате и степени промышленного внедрения, технологическом описании и аппаратурном оснащении,
технических нормативах, сбросах, выбросах, образовании отходов.
Процедура непосредственной выдачи КЭР, на наш взгляд, также должна осуществляться на региональном уровне. Сама процедура разработки таких справочников по НДТ потребует целенаправленной работы большого количества специалистов. Кроме того, эта работа не может быть сделана за короткий срок. В связи с этим потребуются серьезные организационно-экономические мероприятий, инициатором которых должно стать федеральное правительство и региональные органы власти.
В силу чрезмерной дифференциации российских регионов по природно-географическим и климатическим ресурсам региональный уровень должен обязательно быть учтен при разработке Справочников по НДТ. На наш взгляд, целесообразно организовать на первом этапе 3-5 пилотных проектов в регионах по разработке таких справочников, которые (регионы) могут быть отобраны на конкурсной основе и должны быть рассчитаны как на создание соответствующей инфраструктуры для разработки справочников, а также на их непосредственную разработку.
Библиографический список
1. Директива о комплексном контроле и предотвращении загрязнения (Директива 96/61/EEC, с учетом поправок, введенных директивами 2003/35/EC и 2003/87EC) [Электронный ресурс] // Материалы Проекта «Гармонизация экологических стандартов — II». Программа сотрудничества «ЕС-Россия». — URL : www.ippc-russia.org.
2. Правовые и регулятивные инструменты выполнения принципов Директивы о комплексном контроле и предотвращении загрязнения — анализ подхода ЕС. Национальная стратегия гармонизации. Анализ пробелов законодательства [Электронный ресурс] // Материалы Проекта «Гармонизация
экологических стандартов — II». Программа сотрудничества «ЕС-Россия». — URL : www.ippc-russia.org.
3. Гармонизация экологических стандартов — II. Программа сотрудничества «ЕС-Россия» [Электронный ресурс]. — URL : www.ippc-russia.org.
4. Институциональная концепция внедрения в РФ новой системы выдачи комплексных экологических разрешений на основе НДТ [Электронный ресурс] // Материалы Проекта «Гармонизация экологических стандартов — II». Программа сотрудничества «ЕС-Россия». — URL : www.ippc-russia.org.
Библиографический список
1. The Directive on integrated control and prevention of pollution (Directive 96/61/EEC with amendments introduced by directives 2003/35/EC and 2003/87EC) [Electronic resource] // Materials of the Project «Harmonisation of environmental standards II». The program of cooperation «EU-Russia». — URL : www.ippc-russia.org.
2. Legal and regulatory instruments of the implementation of the principles of the Directive on integrated control and prevention of pollution — analysis of the EU's approach. The national strategy for harmonization. Gap analysis of legislation [Electronic resource] // Materials of the Project «Harmonisation of environmental standards II». The program of cooperation «EU-Russia». — URL : www.ippc-russia.org.
3. Harmonization of environmental standards II. The program of cooperation «EU-Russia» [Electronic resource]. — URL : www.ippc-russia.org.
4. The institutional concept of introducing in Russia the new system of issuing integrated environmental permits based on BAT [Electronic resource] // Materials of the Project «Harmonisation of environmental standards II». The program of cooperation «EU-Russia». — URL : www.ippc-russia.org.
