CC BY
617
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 6. ЭКОНОМИКА. 2010. № 4
И.Ю. Ховавко1,
канд. экон. наук, доцент кафедры экономики природопользования экономического ф-та МГУ имени М.В. Ломоносова
ОЦЕНКА ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ: РОССИЙСКИЙ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
В статье ставятся следующие основные задачи: определить место и роль оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) в общей системе мер экологического регулирования в РФ, проанализировать тенденции развития этого инструмента в постсоветский период и сравнить его эффективность с передовой международной практикой.
Автор показывает, что внесенные в законодательство РФ изменения, в частности новая редакция Градостроительного кодекса РФ, снизили значение ОВОС как инструмента экологического регулирования, расширили правовую неопределенность и не создали механизмов обратной связи, необходимых для эффективного управления.
Изучение требований финансового сообщества по проведению экологической и социальной оценки инвестиционных проектов в рамках концепции «Принцип экватора» позволяет выявить принципиальные различия между российским и западным подходами к ОВОС. Делается вывод, что баланс между стимулированием развития бизнеса и его экологическим регулированием в России еще не найден.
Ключевые слова: окружающая среда, оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС), процедура ОВОС, экологическое регулирование.
In this article the author defines a place and a role of Environmental Impact Assessment (EIA) in the system of environmental regulation in RF, analyzes tendencies of the development of this tool during the post soviet period and compares its effectiveness with the advanced international practice.
The author has shown that changes in Russian legislation, in particular, the new edition of the Urban code, have impaired EIA importance as a tool of environmental regulation, have broaden legal uncertainty and have failed to provide feedback mechanisms necessary for efficient control.
Analysis of Standards on Social and Environmental Sustainability of financial industry «The Equator Principles» for identification, assessment and management of social & environmental risks related to project financing has revealed fundamental differences between the IFC Performance Standards and Russian legislation requirements to EIA. All the above allows to conclude that currently there is no balance between stimulation of business development and its environmental regulation in Russia.
Key words: environmant, environmental impact assessment (EIA), procedure EIA, environmental regulation.
1 Ховавко Ирина Юрьевна, e-mail: [email protected]
В современном обществе в полной мере осознается важность экологических вопросов, поэтому в большинстве стран разработаны механизмы экологического регулирования хозяйственной деятельности, включающие законодательное оформление экологических требований к ее ведению. Экологические требования представляют собой комплекс ограничений по природопользованию и условиям сохранения окружающей среды, соблюдение которых обязательно в процессе хозяйственной деятельности.
Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) — важнейший элемент системы экологического регулирования хозяйственной деятельности. ОВОС определяется как «вид деятельности по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной деятельности в целях принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления» (ст. 1 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»). Однако возможные последствия намечаемой деятельности должны быть не только своевременно выявлены, но и реально учтены как при принятии решения о возможности реализации проекта, так и в процессе самой реализации проекта. Поэтому часто говорят о процедуре ОВОС, т.е.
06 официально установленном способе и порядке действий при проведении оценки и учете ее результатов.
В РФ декларируется принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой деятельности. Важнейшим элементом хозяйственной деятельности в реальном секторе экономики является инвестиционная деятельность. Воспроизводство и обновление основного капитала осуществляется в форме инвестиционных проектов, направленных на новое строительство, реконструкцию, расширение и техническое перевооружение действующих предприятий2.
Механизм экологического обоснования инвестиционных проектов в РФ включает несколько элементов:
— законодательное оформление экологических норм и требований к хозяйственной деятельности;
— формирование нормативных требований к составу предпро-ектной, проектной и обосновывающей документации с регламентацией процедуры оценки воздействия проектируемых объектов на окружающую среду, включая необходимость обеспечить участие общественности в обсуждении проекта;
— оценку соответствия представленных документов законодательным и нормативным требованиям в процессе государственной экспертизы и/или государственной экологической экспертизы.
2 В РФ ввод в действие, реконструкция и модернизация основных фондов называется капитальным строительством.
7 ВМУ, экономика, № 4 97
Иными словами, для объекта капитального строительства необходимо:
— провести исследование его воздействия на окружающую среду;
— оценить допустимость прогнозируемого уровня воздействия;
— обсудить материалы ОВОС с заинтересованными сторонами (общественностью);
— подтвердить в процессе государственной экспертизы/государственной экологической экспертизы соответствие документации, обосновывающей планируемую деятельность, нормативным требованиям в области охраны окружающей среды.
Исследование по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой деятельности должно включать3:
— определение характеристик намечаемой деятельности и возможных альтернатив (в том числе отказа от деятельности);
— анализ состояния территории, на которую может быть оказано влияние (состояние природной среды, наличие и характер антропогенной нагрузки и т.п.);
— выявление возможных воздействий намечаемой деятельности на окружающую среду с учетом альтернатив;
— оценку воздействий на окружающую среду намечаемой деятельности (вероятность возникновения риска, степень, характер, масштаб, зона распространения, а также прогнозирование экологических и связанных с ними социальных и экономических последствий);
— определение мероприятий, уменьшающих, смягчающих или предотвращающих негативные воздействия, а также оценку их эффективности и возможности реализации;
— оценку значимости остаточных воздействий на окружающую среду и их последствий;
— сравнение по ожидаемым экологическим и связанным с ними социально-экономическим последствиям рассматриваемых альтернатив;
— разработку предложений по программе экологического мониторинга и контроля на всех этапах реализации намечаемой деятельности;
— разработку рекомендаций по проведению послепроектного анализа реализации намечаемой деятельности.
Важнейшие результаты и выводы по оценке воздействия на окружающую среду оформляются в виде резюме нетехнического характера.
3 Приказ Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды от 16.05.2000 № 372 «Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации».
Экологическими ограничениями на ведение хозяйственной деятельности на определенной территории РФ являются:
— условия рассеивания загрязняющих веществ в атмосфере;
— уровень самоочищающей способности водоемов;
— потенциал самовосстановления почв;
— уровень загрязненности и нарушенности компонентов окружающей природной среды;
— повышенная экологическая ценность отдельных территорий (особо охраняемые природные территории);
— наличие редких и исчезающих видов растений и животных, занесенных в Красную книгу;
— наличие зон ограниченной хозяйственной деятельности (водоохранных зон);
— характер землепользования (наличие сельхозугодий).
Таким образом, в российском законодательстве достаточно четко раскрыты порядок и содержание работ по ОВОС.
Процедура проведения ОВОС и состав документации по ОВОС, сформировавшиеся до 2007 г., были значительно изменены после выхода новой редакции Градостроительного кодекса РФ от 29.12.2004 № 190-ФЗ с последующими изменениями и дополнениями, и оценка этих изменений далеко не однозначная.
Прежняя процедура включала ряд этапов проведения ОВОС:
— разработку предварительной оценки воздействия на окружающую среду (на этапе подготовки предпроектной документации4);
— окончательную оценку (на этапе подготовки проектной до-кументации5);
4 Предпроектная документация разрабатывается для обоснования возможности размещения объекта нового капитального строительства (или реконструкции старого) и определения границ земельного участка. Все приводимые на этом этапе сведения о проекте (включая и экологическую информацию) должны были позволить дать принципиальную оценку возможности реализации проекта. Основными видами предпроектной документации выступали Ходатайство (Декларация) о намерениях инвестирования и обоснование инвестиций.
5 Проектная документация представляет собой документацию, определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства и реконструкции объектов капитального строительства. К проектной документации относятся технико-экономическое обоснование проектов (ТЭО), рабочий проект и рабочая документация. В составе проектной документации разрабатывался раздел «Охрана окружающей среды» (ООС), который включал: обосновывающие материалы (в том числе материалы инженерно-экологических изысканий, описания и исследования исходной экологической ситуации), природоохранные рекомендации для проектирования, расчетные данные по воздействию на различные компоненты природной среды, прогноз реализации намечаемой деятельности, природоохранные мероприятия.
— общественные обсуждения проекта (могли осуществляться на любом из вышеупомянутых этапов разработки ОВОС)6;
— государственную экологическую экспертизу7, на которую представлялась вся документация, обосновывающая намечаемую деятельность.
Результаты общественных обсуждений влияли на заключение государственной экологической экспертизы. Ее статус в РФ был очень высок: без положительного заключения никакая хозяйственная деятельность не могла быть разрешена.
По желанию заинтересованной общественности могла проводиться общественная экспертиза (ст. 20 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»). Однако формальное наделение общественных экспертиз полномочиями государственных при отсутствии механизмов реализации этих полномочий привело к тому, что эта форма общественного участия в решении вопросов о реализации инвестиционных проектов не нашла должного развития8.
Новая редакция Градостроительного кодекса (далее — Кодекс) и принятые правовые нормативные акты (в частности Положение о составе разделов проектной документации и требованиях по их содержанию (утв. постановлением Правительства РФ от 16.02.2008 № 87)) поменяли логику экологического обоснования проектов. В Кодексе основные экологические обоснования перенесены на этап планирования развития территорий. Именно на этом этапе
6 Порядок проведения общественных обсуждений установлен Положением об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации (утв. приказом Госкомэкологии РФ от 16.05.2000 № 372). Инициатор проекта обязан обеспечить участие общественности в обсуждении намечаемого проекта. Прежде всего, общественность должна быть проинформирована о намечаемой деятельности и ее возможном воздействии на окружающую среду. Общественные обсуждения могут проводиться в разных формах: в виде слушаний, опросов, референдума и др. Решение о форме проведения общественных обсуждений в каждом конкретном случае, а также решение о дате, месте и времени их проведения принимается органом местного самоуправления при участии инициатора проекта.
7 Экспертиза — это процедура, проводимая в соответствии с определенным регламентом. Объектом экспертизы является документация, которая служит основой для принятия решения уполномоченным органом. Экологическая экспертиза определяется как «установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду» (ст. 1 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»).
8 На практике неясно, кто финансирует проведение общественной экспертизы (публикации в СМИ, оплату труда экспертов и т.д.), как получить информацию об объекте экспертизы, зарегистрировать и утвердить свое заключение в уполномоченном органе и т.п.
предполагается реализовать процесс обсуждения гражданами вопросов, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду и благоприятные условия жизнедеятельности, в форме «публичных слушаний»9.
Подверглись изменению требования к составу предпроектной и проектной документации (включая условия представления материалов ОВОС) и процедуры оценки соответствия документов нормативным экологическим требованиям.
Основные изменения, внесенные новой редакцией Кодекса, можно систематизировать следующим образом:
— существенно сократилось количество необходимых согласований проектной документации10;
— исключено требование проведения всех видов государственной экспертизы предпроектной документации;
— значительно уменьшился перечень объектов государственной экологической экспертизы;
— установлены три вида государственных экспертиз: государственная экспертиза проектной документации, государственная экспертиза результатов инженерных изысканий и государственная экологическая экспертиза проектной документации;
— ОВОС (для объектов, исключенных из перечня объектов государственной экологической экспертизы) сохранилась как часть раздела в проектной документации, который, согласно ст. 48 п. 12 Кодекса, стал называться «Перечень мероприятий по охране окружающей среды» (ПМ ООС).
Первое изменение в российских условиях можно считать однозначно позитивным, поскольку получение большого количества согласований и разрешений не отражало качества разработки проекта, а определялось исключительно «ценой вопроса».
9 Порядок проведения публичных слушаний на конкретной территории определяется уставом муниципального образования (с учетом положений Градостроительного кодекса РФ). В соответствии с Градостроительным кодексом РФ обязательному рассмотрению на публичных слушаниях подлежат:
— проекты генеральных планов поселения и генеральных планов городского округа (ст. 24),
— правила землепользования и застройки (ст. 31);
— вопросы о предоставлении разрешений на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства (ст. 39);
— вопросы о предоставлении разрешений на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства и реконструкции объектов капитального строительства (ст. 40);
— вопросы по отдельным видам планировочной документации, межевания территории (ст. 46).
10 Отменены государственная экспертиза проектов МЧС, санитарно-эпидемиологическая экспертиза проектной документации, экспертиза промышленной безопасности проектной документации на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт опасных производственных объектов, историко-культурная экспертиза, согласование с органами исполнительной власти в области рыболовства, согласование с государственной противопожарной службой.
Согласно новой редакции Кодекса, разрешенные виды землепользования определяются на этапе территориального планирования и зонирования. Требования к составу и содержанию предпроектной документации не регламентируются, а требование о проведении экспертизы предпроектной документации отменено. Вопрос о необходимости проведения предварительной оценки воздействия на окружающую среду и информировании заинтересованных лиц (общественности) о намечаемой деятельности на этом этапе реализации инвестиционных проектов «повис» в воздухе11 (и может решаться чиновниками в каждом конкретном случае на свое усмотрение). Отсутствие законодательных требований к проведению ОВОС на стадии предпроектных разработок снижает возможности эффективного воздействия на процесс принятия решения на ранней стадии реализации проекта.
Перечень объектов государственной экологической экспертизы был сильно урезан12. В настоящее время государственная экологическая экспертиза проектной документации проводится только для объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять:
— в исключительной экономической зоне РФ;
— на континентальном шельфе РФ;
— во внутренних морских водах и территориальном море РФ;
— на землях особо охраняемых природных территорий.
Для объектов капитального строительства, расположенных на суше, упрощен порядок прохождения экспертизы. Проектная документация на эти объекты, а также результаты инженерных изысканий, выполненные для подготовки такой проектной документации, подлежат государственной экспертизе, которая заменила государственную экологическую экспертизу и экспертизу Минстроя13. В на-
11 Практика показывает, что в документах, подаваемых для получения предварительного согласования землеотвода, содержится информация, которая раньше содержалась в Ходатайстве о намерениях и обосновании инвестиций.
12 Перечень объектов государственной экологической экспертизы (ГЭЭ) был установлен ст. 11 и 12 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» и изменен Федеральным законом от 18.12.2006 № 232-ФЗ «О внесении изменений в ГК РФ и отдельные законодательные акты РФ».
13 В дополнение к государственной экспертизе проектная документация и результаты инженерных изысканий любого проекта капитального строительства могут направляться на негосударственную экспертизу на предмет их соответствия требованиям технических регламентов и заданию на проведение инженерных изысканий, проводимую аккредитованными организациями (ст. 50 Градостроительного кодекса РФ). Результатом негосударственной экспертизы является заключение о соответствии/несоответствии предоставленной документации нормативным требованиям. Согласно Положению о проведении негосударственной экспертизы проектной документации и разделов инженерных изысканий (утв. постановлением Правительства РФ от 29.12.2008 № 1070), данные результаты могут прилагаться к заявкам на получение разрешения на строительство.
стоящее время комплексная государственная экспертиза проводится ФГУ «Главгосэкспертиза России».
Результаты ОВОС включаются лишь в природоохранный раздел проектной документации «Перечень мероприятий по охране окружающей среды»14. Видимое упрощение законодательных требований, декларируемое как элемент борьбы с коррупцией, при нестыковке вновь принимаемых и ранее действующих законодательных актов и расплывчивости используемых формулировок реально расширяет коррупционные возможности в экономике. Иногда
14 Согласно постановлению Правительства РФ от 16.02.2008 № 87 «О составе разделов проектной документации и требования к их содержанию» раздел 8 проектной документации «Перечень мероприятий по охране окружающей среды» должен содержать:
а) результаты оценки воздействия объекта капитального строительства на окружающую среду;
б) перечень мероприятий по предотвращению и (или) снижению возможного негативного воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду и рациональному использованию природных ресурсов на период строительства и эксплуатации объекта капитального строительства, включающий:
— результаты расчетов приземных концентраций загрязняющих веществ, анализ и предложения по предельно допустимым и временно согласованным выбросам;
— обоснование решений по очистке сточных вод и утилизации обезвреженных элементов, по предотвращению аварийных сбросов сточных вод;
— мероприятия по охране атмосферного воздуха;
— мероприятия по оборотному водоснабжению — для объектов производственного назначения;
— мероприятия по охране и рациональному использованию земельных ресурсов и почвенного покрова, в том числе мероприятия по рекультивации нарушенных или загрязненных земельных участков и почвенного покрова;
— мероприятия по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке и размещению опасных отходов;
— мероприятия по охране недр — для объектов производственного назначения;
— мероприятия по охране объектов растительного и животного мира и среды их обитания (при наличии объектов растительного и животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации и красные книги субъектов Российской Федерации, отдельно указываются мероприятия по охране таких объектов);
— мероприятия по минимизации возникновения возможных аварийных ситуаций на объекте капитального строительства и последствий их воздействия на экосистему региона;
— мероприятия, технические решения и сооружения, обеспечивающие рациональное использование и охрану водных объектов, а также сохранение водных биологических ресурсов (в том числе предотвращение попадания рыб и других водных биологических ресурсов в водозаборные сооружения) и среды их обитания, в том числе условий их размножения, нагула, путей миграции (при необходимости);
— программу производственного экологического контроля (мониторинга) за характером изменения всех компонентов экосистемы при строительстве и эксплуатации объекта, а также при авариях;
в) перечень и расчет затрат на реализацию природоохранных мероприятий и компенсационных выплат.
Кроме этого, в проекте должны содержаться: обоснование границ санитарно-защитных зон, планы по предупреждению и ликвидации аварийных ситуаций, проект рекультивации земель и др.
это воспринимается как фактическая отмена процедуры ОВОС для объектов, которые не являются объектами государственной экологической экспертизы15. Можно сделать вывод о том, что внесенные в законодательство изменения снизили значение ОВОС в системе мер по регулированию природопользования.
Новые изменения законодательства расширили правовую неопределенность и не создали механизмов обратной связи, необходимых для эффективного управления. Остается предполагать, что авторы внесенных изменений в законопроекты имели благое желание снизить экологическую нагрузку на наш неоперившийся бизнес. Однако здесь уместно вспомнить русскую пословицу о том, что «детей нужно начинать воспитывать, пока они лежат поперек лавки». В полной мере это относится и к бизнесу, если общество ждет от него экологически и социально ответственного поведения.
Российский опыт экологического обоснования проектов интересно сопоставить с тенденциями, имеющими место в международной практике.
Проведение ОВОС (Environmental Impact Assessment — EIA) в западных странах как меры государственного регулирования имеет сорокалетнюю историю. Впервые требование о необходимости проведения исследований о воздействии проектов на окружающую среду и здоровье людей было включено в Закон об охране окружающей среды (National Environmental Policy Act) в 1969 г. в США. Закон обязал разрабатывать заключение о воздействии на окружающую среду (Environmental Impact Statement). С 1970 г. для некоторых федеральных проектов (строительство автотрасс) стало требоваться проведение и оценки воздействия на общество (Social Impact Assessment — SIA).
В Европе первые законодательно установленные требования по проведению ОВОС относятся к 1985 г. Действующая ныне в ЕС Директива 2001 г. устанавливает определенную процедуру проведения обязательной и добровольной ОВОС.
В настоящее время ОВОС стала проводиться по отношению к проектам, осуществление которых может нанести ущерб окружающей среде в других странах16.
15 В литературе ведутся правовые дискуссии о достаточности оснований в российском законодательстве для полноценного проведения ОВОС для объектов, которые не являются объектами государственной экологической экспертизы. См.: Васильев С.А., Кичигин Н.В. ОВОС в свете новых требований // Экология производства. 2008. № 6, 7.
16 25 февраля 1991 г. в Эспо (Финляндия) была принята Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (вступила в силу 10.09.1997). Ее положения предусматривают расширение географического охвата оценок воздействия на среду за пределами границ отдельных государств, когда планируемая деятельность может оказать значительное вредное трансграничное
Новым этапом в развитии ОВОС является включение в этот процесс наряду с государственными органами финансовых институтов. Учитывая, что современная экономика — это финансовая экономика, т.е. в ней доминируют финансы и преобладает власть центральных финансовых субъектов, роль финансовых организаций в развитии экологически и социально обоснованного бизнеса особенно велика.
Первооткрывателем в этой области стал Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР), который сформулировал свою экологическую политику еще в 1991 г. Одним из стратегических направления работы ЕБРР является включение природоохранных соображений в цикл разработки и выполнения проекта17. Данный подход был развит Всемирным банком. Нормы Всемирного банка, определенные директивами Международной финансовой корпорации (МФК)18, заняли сегодня центральное место в экологической регламентации бизнеса. Основой политики МФК является стимулирование устойчивого развития путем включения социальной и экологической оценок проектов в процесс принятия решений об их финансировании. То есть для получения кредитного финансирования проект должен соответствовать определенному набору экологических и социальных требований (стандартов), отражающих национальные природоохранные нормы, экологические требования ЕС (если это применимо к проекту) и передовую международную практику19. Эти требования должны соблюдаться на протяжении всего инвестиционного цикла. В противном случае банк имеет право приостановить кредитование проекта.
воздействие. Конвенция дает возможность минимизировать риски от возможных экологических ущербов и существенно повысить инвестиционную привлекательность проектов для бизнеса. Конвенция Эспо базируется на соблюдении принципов Орхусской конвенции 1998 г. (конвенция Европейской экономической комиссии ООН «О доступе к информации, участию общественности в принятии решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды». Целью Орхусской конвенции является поддержка прав человека на благоприятную для его здоровья окружающую среду, на право общественности участвовать в процессе принятия рпшений по вопросам, касающимся воздействия на окружающую среду, на право доступа к экологической информации и к правосудию. Данная конвенция накладывает обязательства на государственные органы стран, ратифицировавших ее, по обеспечению прав общественности и отдельных лиц на здоровую окружающую среду, определяет конкртные механизмы по соблюдению этих прав и формирует ответственность чиновников за принятие экологически значимых решений.
17 Политика ЕБРР в отношении окружающей среды. Лондон, 2003.
18 Международная финансовая корпорация (МФК) — международный финансовый институт, входящий в группу Всемирного банка, созданный в 1956 г. для обеспечения притока частных инвестиций в развивающиеся страны.
19 Руководящие принципы достаточно подробно конкретизированы по отношению к отдельным отраслям производства с указанием основных экологических характеристик наилучших имеющихся технологий.
Природоохранные и социальные стандарты МФК легли в основу концепции «Принцип экватора» — комплекса добровольных принципов, разработанных и принятых банками для оценки экологических и социальных рисков при предоставлении проектного финансирования. В 2003 г. 10 крупнейших мировых банков, аккумулирующих треть всех кредитных ресурсов мира, договорились соблюдать «экваториальные принципы» при выборе приоритетов финансовой поддержки в различных сферах экономической активности. Сегодня этими принципами руководствуются около 40 мировых банков, осуществляющих около 89% проектного финансирования в мире20. Таким образом, от позиции невмешательства банки перешли к осознанию своей роли и ответственности в области рационального природопользования и регулирования социальных аспектов экономической деятельности.
При применении «экваториальных принципов» в рамках конкретного проекта исходными пунктами для предоставления банком кредита становятся:
— изучение экологических и социальных воздействий и рисков, связанных с данным проектом, и присвоение проекту определенной категории с точки зрения экологических и социальных рисков21;
— проведение оценки воздействия на окружающую среду с использованием количественных экологических показателей (для проектов с повышенным уровнем риска);
— постоянный контроль за соответствием установленным требованиям в процессе реализации проекта.
МФК разработала 8 стандартов (стандартных условий) социальной и экологической устойчивости проектов, выполнение которых
необходимо для принятия положительного решения о кредито-
22
вании22:
20 Официальных данных о присоединении российских банков к концепции «Принцип экватора» нет. Упоминается о трех банках, ведущих переговоры на эту тему.
21 Данная классификация МФК выглядит следующим образом:
— проекты категории А: проекты с потенциально значительными неблагоприятными социальными и экологическими воздействиями;
— проекты категории В: проекты с ограниченным числом потенциально неблагоприятных социальных и экологических воздействий;
— проекты категории С: проекты с минимальными неблагоприятными социальными и экологическими воздействиями;
— проекты категории И: все проекты с участием финансовых посредников (ФП). Требования МФК к клиентам ФП соразмерны уровню потенциального риска осуществляемых проектов.
22 Стандарты 2—8 детализируют положения стандарта 1. Необходимость применения стандартов 2—8 выясняется в процессе выполнения социальной и экологической оценки согласно стандарту 1, которая проводится для проектов категории А и В. (Политика и Стандарты деятельности по социальной и экологической устойчивости Международной финансовой корпорации, 2006).
Стандарт деятельности 1 «Социальная и экологическая оценка»;
Стандарт деятельности 2 «Рабочий персонал и условия труда»;
Стандарт деятельности 3 «Предотвращение и уменьшение загрязнения окружающей среды»;
Стандарт деятельности 4 «Здоровье и безопасность населения»;
Стандарт деятельности 5 «Приобретение прав землепользования и вынужденное переселение»;
Стандарт деятельности 6 «Сохранение биологического разнообразия и устойчивое управление природными ресурсами»;
Стандарт деятельности 7 «Коренное население»;
Стандарт деятельности 8 «Культурное наследие».
Стандарт 1 «Социальная и экологическая оценка» включает требования относительно:
1) комплексной оценки социальных и экологических воздействий (рисков) для основных этапов цикла реализации проекта;
2) программы управления;
3) организационных ресурсов;
4)обучения;
5) вовлечения общественности в процесс принятия решений (community engagement);
6) мониторинга;
7) отчетности.
В рамках комплексной оценки социальных и экологических воздействий (рисков) проекта, проводимой клиентом, должны быть рассмотрены все значимые социальные и экологические воздействия, связанные с реализацией проекта. При этом область влияния проекта должна включать не только его основные площадки, но и связанные объекты23 (поставщиков, государство, неправительственные организации и т.д.), а также категории лиц, которых эти воздействия (риски) могут затронуть.
Исходя из результатов оценки, клиент разрабатывает программу управления социальными и экологическими рисками, включающую программу мер и действий по смягчению воздействия и конкретный план мероприятий, необходимых для реализации намечаемых мер, а также процедуры контроля и систему отчетности. Клиент определяет организационную структуру (распределение функций, ответственности и полномочий по ключевым направлениям в социальной и природоохранной сфере), обеспечивает обучение сотрудников и подрядчиков, несущих ответственность за соответствующие сферы деятельности. Система экологического управления должна быть интегрирована в корпоративную систему
23 Связанные объекты — это объекты, на которые не распространяется кредитное финансирование.
административного управления, что позволяет более эффективно внедрять мероприятия по улучшению качества окружающей среды.
Если в ходе реализации проекта местное население может подвергнуться неблагоприятным воздействиям, необходимо как можно раньше (в любом случае до начала строительных работ) вовлекать его в обсуждение вопросов, связанных с возможными последствиями реализации проекта (как положительными, так и отрицательными). Важным моментом при этом является разработка и реализация клиентом понятного и прозрачного механизма обращений и рассмотрения жалоб населения24.
Стандарт 2 «Рабочий персонал и условия труда» нацелен на защиту основных прав работников. Требования стандарта разработаны с учетом документов МОТ и ООН и касаются условий труда и регламентирования производственных отношений. Стандарт регулирует вопросы кадровой политики, условий труда, приема на работу и увольнения, создания профессиональных объединений, детского труда, механизма обжалований и др. Резюмировать основные положения этого стандарта можно следующим образом:
— нет детскому труду;
— нет принудительному труду;
— здоровые условия труда;
— право работников на коллективные действия по защите своих прав;
— равные возможности и недискриминационная кадровая политика, кадровые решения не могут приниматься на основе личных качеств;
— возможности обжалования кадровых решений.
Стандарт 3 «Предотвращение и уменьшение загрязнения окружающей среды» предписывает использовать передовые технологии и лучший международный опыт для минимизации загрязнения окружающей среды и выбросов парниковых газов. МФК разработало Общее руководство по охране окружающей среды, здоровья и труда и руководства для отдельных отраслей производства — технические справочники, содержащие параметры эффективности производства, достижимые при современном уровне технологий и приемлемых затратах25. Если законодательство страны предусмат-
24 Опыт независимой неполитической региональной общественной организации «Экологическая вахта Сахалина» доказывает, что обращение в ЕБРР было наиболее эффективным способом воздействия на компанию «Сахалин Энерджи» относительно соблюдения последних российских экологических требований (Экологический правозащитный центр «Беллона»: сайт. URL: http://www.bellona. ru/subjects/Sahalin).
25 Environmental, Health, and Safety Guidelines // IFC Website. URL: http://www. ifc.org/ifcext/sustainability.nsf/Content/EnvironmentalGuidelines (дата обращения: 12.04.2010).
ривает более жесткие экологические характеристики в сравнении с руководствами МФК, то при оценке проекта рекомендуется пользоваться более жестким вариантом.
Стандарт 4 «Здоровье и безопасность населения» содержит описание ответственности инициаторов проекта в части влияния на здоровье и безопасность местного населения. Если проект сопровождается потенциальными экологическими рисками для населения, оказавшегося в сфере его влияния, необходимо предоставить информацию о проекте, план мероприятий по уменьшению воздействия и организовать постоянное взаимодействие с населением и государственными органами.
Стандарт 5 «Приобретение прав землепользования и вынужденное переселение». Целью данного стандарта является оценка проекта с точки зрения необходимости проводить вынужденное переселение. Вынужденное переселение обычно становится причиной социального напряжения. Чтобы смягчить негативные последствия, важно: обеспечить переселяемому населению достойные компенсации и гласность при проведении мероприятий по переселению.
Стандарт предполагает разработку процедуры выплаты компенсаций, которая включает разработку плана действий по перемещению населения, определение статуса перемещаемых лиц26 и форм выплат справедливой компенсации.
Стандарт 6 «Сохранение биологического разнообразия и устойчивое управление природными ресурсами» призван минимизировать неблагоприятное воздействие на биологическое разнообразие в зоне влияния проекта. При этом акцент сделан на недопущение разрушения среды обитания и интродукции чужеродных видов.
Стандарт 7 «Коренное население» направлен на сохранение среды обитания коренных народов. Признаками коренного народа считаются их самоидентификация; коллективная привязка к определенной территории (природным ресурсам); культурное, языковое и социальное отличия.
Стандарт 8 «Культурное наследие». К культурному наследию относятся не только уникальные природные объекты и объекты, признанные ЮНЕСКО культурным достоянием, но и материальные объекты и территории, имеющие ценность для определенных (ограниченных) групп населения. Поэтому в ходе реализации проекта необходимо обеспечить бережное отношение не только к общеизвестным объектам культурного и природного достояния, но
26 Перемещаемые лица могут быть разбиты на следующие категории: а) имеют официально подтвержденные законные права на землю, б) не имеют официально подтвержденных законных прав на землю, но могут претендовать на основании тех или иных положений, в) не имеют признаваемых законом прав на землю.
и к объектам и территориям, имеющим ценность для более ограниченных групп населения (например, коренных народов).
Таким образом, в современном мире сформировалась и действует система экологического регулирования инвестиционной деятельности с хорошо налаженными обратными связями:
— кредитующие организации формулируют экологические и социальные требования к проектам;
— материалы экологического и социального обоснования проектов, выполненные клиентами, рассматриваются кредиторами и инвесторами на начальном этапе и являются существенным фактором при принятии решения о кредитовании проекта;
— выявленные нарушения установленных требований в ходе реализации проекта ведут к приостановке финансирования.
В России эти правила действуют в той мере, в какой позволяет финансирование проектов, выполняемое иностранными банками, соблюдающими «экваториальные принципы».
Сравнение российской и западной (МФК) процедур ОВОС позволяет выявить наличие принципиального различия между ними. Концептуально западная модель ОВОС исходит из того, что только экологически и социально ответственные инвестиции могут быть основой устойчивого бизнеса. Оценка воздействия на среду четко вписана в систему финансирования проекта, а соблюдение экологических требований на всех этапах реализации проекта тесно увязано с получением кредитных денег. Это же относится и к взаимодействию с населением. Инвестор поставлен в условия, когда он обязан постоянно информировать население о намечаемом проекте и искать формы общественного консенсуса. Отсюда очевидно важное отличие российского и западного форматов ОВОС: в западном формате социальные вопросы охвачены намного шире27.
Российский вариант ОВОС остается «бумагой», которую необходимо представить на определенном этапе, но требования которой можно не исполнять. ОВОС может быть более детальной в части воздействия на природные экосистемы, однако реализация ее рекомендаций на практике зачастую не осуществляется. Главный специалист МФК по экологии и социальным вопросам Д. Фолен отмечает, что высокое качество информации в российских ОВОС вполне совмещается с неудовлетворительной реализацией разработанных природоохранных мероприятий на практике28. Объясняется это от-
27 В России вопросы, связанные с охраной труда и промышленной безопасностью, в материалах ОВОС не рассматриваются, поскольку регламентируются отдельным законодательством и выделены в самостоятельные разделы проектной документации.
28 Экологическая оценка проектов перед предоставлением инвестиций // Экология производства. 2006. № 4. С. 76.
сутствием обратной связи в механизме управления природопользованием и охраной окружающей среды в РФ и низким уровнем ответственности, предусмотренным российским законодательством за несоблюдение природоохранных требований.
Изменения законодательства РФ указывают на снижение внимания к проведению общественных обсуждений/слушаний в процессе принятия решения о реализации проекта и уменьшение возможностей граждан повлиять на него. В условиях отсутствия развитых институтов гражданского общества и низкой социальной и экологической ответственности бизнеса в России последствия таких изменений могут быть неблагоприятными. В целом можно сказать, что баланс экологической нагрузки на бизнес, т.е. баланс между стимулированием развития бизнеса и его экологическим регулированием, в России еще не найден.
Список литературы
Васильев С.А., Кичигин Н.В. ОВОС в свете новых требований // Экология производства. 2008. № 6, 7.
Градостроительный кодекс РФ от 29.12.2004 № 190-ФЗ
Политика ЕБРР в отношении окружающей среды. Лондон, 2003.
Политика и Стандарты деятельности по социальной и экологической устойчивости Международной финансовой корпорации, 2006.
Положение о проведении негосударственной экспертизы проектной документации и разделов инженерных изысканий (утв. постановлением Правительства РФ от 29.12.2008 № 1070).
Постановление Правительства РФ от 16.02.2008 № 87 «О составе разделов проектной документации и требования к их содержанию».
Приказ Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды от 16.05.2000 № 372 «Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации».
Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе».
Федеральный закон от 18.12.2006 № 232-Ф3 «О внесении изменений в ГК РФ и отдельные законодательные акты РФ».
Экологическая оценка проектов перед предоставлением инвестиций // Экология производства. 2006. № 4.
Environmental, Health, and Safety Guidelines // IFC Website. URL: http:// www.ifc.org/ifcext/sustainability.nsf/Content/EnvironmentalGuidelines
